Глава 10. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью

 

Статья 70. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

В комментируемой статье содержится самое общее положение об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Ранее подобное общее положение закреплялось в ст. 47 Закона 1995 г. о местном самоуправлении: органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом. Принцип ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления заложен непосредственно в определении понятия "местное самоуправление в Российской Федерации", которое дано в ч. 2 ст. 1 комментируемого Закона (см. указанную статью и комментарий к ней).

Как видно, в комментируемой статье лишь перечислены субъекты, перед которыми органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, - население муниципального образования, государство, физические и юридические лица. Регламентирована такая ответственность в других статьях комментируемой главы: перед населением - в ст. 71 Закона; перед государством - в ст. 72-74 Закона; перед физическими и юридическими лицами - в ст. 76 (см. указанные статьи и комментарий к ним).

Еще одним моментом, имеющим самостоятельное значение, в комментируемой статье является указание на то, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами. Однако, не вполне понятно, каким образом данное правило согласуется с положениями ч. 1 ст. 6 комментируемого Закона, относящим наряду с прочим к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления правовое регулирование ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, в том числе: по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения России и субъектов РФ; при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном данным Законом.

Предваряя рассмотрение других статей комментируемой главы, следует отметить, что в данной главе (за исключением ст. 76 Закона, см. ниже) не говорится о традиционно называемых видах юридической ответственности - дисциплинарной, гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности. В отношении же названных видов ответственности необходимо отметить следующее.

Дисциплинарная ответственность

Как следует из положений ст. 22 и 192 ТрК РФ, дисциплинарная ответственность - это ответственность, к которой работодатель вправе привлечь своего работника за совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. В соответствии с ч. 1 ст. 192 данного Кодекса за совершение дисциплинарного проступка работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) увольнение по соответствующим основаниям.

Согласно ч. 7 ст. 11 ТрК РФ (в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ*(243)) на муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о муниципальной службе. Дисциплинарная ответственность муниципального служащего регламентирована ст. 27 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", в соответствии с которой за совершение дисциплинарного проступка - неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей - представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям.

Гражданско-правовая ответственность

Гражданско-правовая ответственность наступает, во-первых, за нарушение обязательств, возникающих из гражданско-правовых отношений, и, во-вторых, за причинение вреда личности или имуществу гражданина, а также вреда, причиненного имуществу юридического лица. Как представляется, именно о данном виде ответственности идет речь в ст. 76 комментируемого Закона, предусматривающей, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами. В комментарии к указанной статье рассмотрено несение ответственности за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления и их должностных лиц, поскольку именно данная ответственность видится наиболее значимой с позиций предмета регулирования комментируемого Закона.

Административная ответственность

В части 1 ст. 1.1 КоАП РФ установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Предметы ведения России в области законодательства об административных правонарушениях определены в ст. 1.3 данного Кодекса, а предметы ведения субъектов РФ - в его ст. 1.3.1. Как разъяснено в п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (в ред. постановления Пленума ВС России от 10 июня 2010 г. N 13)*(244), применению подлежат только те законы субъектов РФ, которые приняты с учетом положений ст. 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию России, а также ст. 1.3.1 данного Кодекса, определяющих предметы ведения субъектов РФ; в частности, законом субъекта РФ не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами РФ.

Согласно прим. к ст. 2.4 КоАП РФ лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органах местного самоуправления и муниципальных организациях, охватывается в данном Кодексе понятием должностного лица. В соответствии с указанной статьей административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Уголовная ответственность

Уголовное законодательство РФ согласно ч. 1 ст. 1 УК РФ состоит из данного Кодекса. Там же предусмотрено, что новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в данный Кодекс. Определяя содержание принципа законности, статья 3 УК РФ устанавливает, что: преступность деяния, а также его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяются только данным Кодексом (ч. 1); применение уголовного закона по аналогии не допускается (ч. 2).

Согласно прим. 1 к ст. 285 УК РФ лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в органах местного самоуправления и муниципальных учреждениях, признаются должностными лицами в статьях гл. 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" данного Кодекса.

 

Статья 71. Ответственность органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением

1. Комментируемая статья регламентирует ответственность органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением (указание на то, что данная статья регламентирует ответственность также собственно органов местного самоуправления, включено Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ).

Ранее в ст. 48 Закона 1995 г. о местном самоуправлении соответствующий вопрос решался следующим образом: ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения; порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований. Как видно, в отличие от такого регулирования в ч. 1 комментируемой статьи, во-первых, детализирован перечень субъектов ответственности перед населением, и, во-вторых, допускаются иные основания наступления ответственности, нежели утрата доверия населения.

В части 1 комментируемой статьи предусмотрено, что основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с комментируемым Законом. Соответственно, в п. 8 ч. 1 ст. 44 комментируемого Закона указано, что уставом муниципального образования среди прочего должны определяться виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Следует подчеркнуть, что согласно ч. 1 комментируемой статьи такое регулирование в уставе муниципального образования не должно противоречить комментируемому Закону.

2. Часть 2 комментируемой статьи посвящена такому виду ответственности перед населением, как отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. При этом лишь указано на то, что данный вид ответственности, может наступать только в соответствии с комментируемым Законом.

Соответствующая регламентация содержится в ст. 24 данного Закона, согласно ч. 1 которой голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных комментируемым Законом.

Как предусмотрено в ч. 2 указанной статьи:

основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования;

основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке;

процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

 

Статья 72. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством

В комментируемой статье, посвященной согласно ее названию ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством, содержится лишь общее положение о такой ответственности. Более детально названная ответственность регламентирована в ст. 73 комментируемого Закона в отношении представительного органа муниципального образования и в ст. 74 данного Закона в отношении главы муниципального образования и главы местной администрации (см. указанные статьи и комментарий к ним).

Закон 1995 г. о местном самоуправлении содержал одну статью, регламентирующую ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством, - это статья 49, в п. 1 которой устанавливалось, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования.

По сути, данная норма и закреплена в комментируемой статье, предусматривающей, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Новым является лишь указание на решение суда как основание наступление ответственности, а также указание на ненадлежащее осуществление переданных отдельных государственных полномочий как случай наступления ответственности.

В пункте 2 ст. 49 Закона 1995 г. о местном самоуправлении указывалось, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. Эта норма воспроизведена в ч. 3 ст. 20 комментируемого Закона, согласно которой органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (см. комментарий к указанной статье).

 

Статья 73. Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством

1. Комментируемая статья, как указано в ее названии, посвящена ответственности представительного органа муниципального образования перед государством. В рамках регламентации такой ответственности в данной статье предусмотрены порядок и основания досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования. Именно к комментируемой статье отсылает часть 16 ст. 35 комментируемого Закона, регламентируя прекращение полномочий представительного органа муниципального образования (см. указанную статью и комментарий к ней).

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи основанием для такой ответственности представительного органа муниципального образования перед государством является совокупность следующих установленных соответствующим судом обстоятельств: во-первых, представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования; во-вторых, представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт.

Порядок наступления ответственности представительного органа муниципального образования перед государством согласно рассматриваемой норме заключается в том, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Закон 1995 г. о местном самоуправлении содержал подобное, но в то же время несколько иное регулирование. Так, в п. 3 ст. 49 Закона 1995 г. о местном самоуправлении (здесь и далее в ред. Федерального закона от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ) предусматривалось следующее:

представительный орган местного самоуправления может быть распущен в случае, если данным органом не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;

в случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления о возможности принятия мер в соответствии с названным Законом;

в случае, если представительный орган местного самоуправления в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не принял мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления;

представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном названным Законом, распускается законом субъекта РФ либо федеральным законом.

Пункт 4 ст. 49 Закона 1995 г. о местном самоуправлении предусматривал, что в случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ не приняты предусмотренные данной статьей меры, то в соответствии с п. 3 данной статьи Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления.

2. В части 2 комментируемой статьи прямо определено, что полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске. По сути, такое же правило ранее содержалось в п. 9 ст. 49 Закона 1995 г. о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ), которым предписывалось срок для обращения в суд исчислять со дня официального опубликования закона, указа (постановления).

В соответствии с п. 5 ст. 8 Закона об организации органов власти субъектов РФ законы субъекта РФ вступают в силу после их официального опубликования. Как предусмотрено там же, законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования. Однако, необходимо иметь в виду, что данная норма согласно ее конституционно-правовому смыслу, выявленному в определении КС России от 10 марта 2005 г. N 71О*(245), не препятствует субъекту РФ самому определять порядок вступления в силу своих законов.

2.1-2.2. Части 2.1 и 2.2 включены в комментируемую статью Федеральным законом от 18 июня 2007 г. N 101-ФЗ и устанавливают дополнительное основание досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования. Так, предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования в следующих случаях: если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания (ч. 2.1); если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания (ч. 2.2). Как в первом, так и во втором случаях законопроект вносится в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего соответствующий факт.

Как отмечалось авторами законопроекта, в случае если по объективным или субъективным причинам представительный орган муниципального образования в течение продолжительного периода времени не проводил и (или) не мог провести заседание, а значит, и принимать решения во исполнение своих полномочий, это может привести к тяжелым социально-экономическим последствиям для населения соответствующего муниципального образования. Вместе с тем посредством досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования и проведения последующих выборов избирателям самим предоставляется возможность разрешить кризисную ситуацию и вероятный конфликт между представительными и исполнительными органами власти на местном уровне. Кроме того, факт роспуска представительного органа муниципального образования имеет еще и превентивное значение, подталкивая депутатов, бойкотирующих заседания представительного органа муниципального образования, к конструктивному поведению.

Следует подчеркнуть, что положения ч. 2.1 и 2.2 комментируемой статьи не распространяются на случаи, когда представительный орган муниципального образования утрачивает правомочность в связи с досрочным прекращением полномочий отдельных депутатов. Данное обстоятельство в соответствии с п. 2 ч. 16 ст. 35 комментируемого Закона является самостоятельным основанием для досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования.

3. Часть 3 комментируемой статьи, во-первых, предусматривает, что закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу, и, во-вторых, устанавливает, что суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи. Иначе говоря, установлены довольно жесткие по своей краткости сроки для обращения в суд и для рассмотрения судом дела, причем о возможности восстановления первого из указанных сроков или превышения второго из указанных сроков не говорится. Такое же по своей сути регулирование ранее содержалось в п. 9 ст. 49 Закона 1995 г. о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ).

4. В части 4 комментируемой статьи, введенной Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ, предусмотрено право депутатов представительного органа муниципального образования, распущенного на основании ч. 2.1 данной статьи, т.е. в случае, когда соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, обратиться в суд с заявлением для установления факта отсутствия их вины за непроведение представительным органом муниципального образования правомочного заседания в течение трех месяцев подряд. В рамках регламентации этой процедуры определены соответствующие процессуальные сроки: для обращения депутатов указанного органа в суд - в течение 10 дней со дня вступления в силу закона субъекта РФ о роспуске указанного органа; для рассмотрения судом заявления и принятия решения - не позднее чем через 10 дней со дня подачи заявления.

 

Статья 74. Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством

1-2. В комментируемой статье, как указано в ее названии, регламентирована ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством. В рамках регламентации такой ответственности в данной статье предусмотрены порядок и основания отрешения от должности главы муниципального образования и главы местной администрации. Именно к комментируемой статье отсылают положения п. 3 ч. 6 ст. 36 и п. 4 ч. 10 ст. 37 комментируемого Закона, указывая на такой случай досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования и главы местной администрации, как отрешение от должности.

В качестве оснований для отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в ч. 1 комментируемой статьи названы следующие случаи:

1) издание указанным должностным лицом нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершение указанным должностным лицом действий, в том числе издание им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности России, национальной безопасности России и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства России, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Порядок наступления ответственности главы муниципального образования или главы местной администрации перед государством согласно рассматриваемой норме заключается в том, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности соответствующего должностного лица местного самоуправления.

При этом в ч. 2 комментируемой статьи установлены пределы срока, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации: этот срок не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Закон 1995 г. о местном самоуправлении содержал подобное, но в то же время несколько иное регулирование. Так, в п. 3 ст. 49 Закона 1995 г. о местном самоуправлении (здесь и далее в ред. Федерального закона от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ) предусматривалось следующее:

полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности в случае, если главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;

в случае, если главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с названным Законом;

в случае, если глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не принял мер по исполнению решения суда, то глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для отрешения главы муниципального образования от должности;

глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), за исключением глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов РФ, либо указом Президента РФ.

Пункт 5 ст. 49 Закона 1995 г. о местном самоуправлении предусматривал, что в случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не приняты предусмотренные данной статьей меры, то в соответствии с п. 3 данной статьи Президент РФ вправе отрешить главу муниципального образования от должности.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении КС России от 16 октября 1997 г. N 14-П*(246), для того чтобы обеспечить реализацию соответствующих конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Россия, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

В определении КС России от 16 июля 2013 г. N 1219-О*(247) указано, что отрешение от должности главы муниципального образования и главы местной администрации по основанию, предусмотренному пунктом 2 ч. 1 комментируемой статьи, решением высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя в указанном им аспекте. При этом отмечено следующее: наделение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) правом принимать решение об отрешении главы муниципального образования и главы местной администрации обусловлено его особым конституционно-правовым статусом; как указывал КС России, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), входя в систему органов государственной власти субъекта РФ и будучи, по существу, главой его исполнительной власти, является одновременно звеном в единой системе исполнительной власти в России и в этом качестве оно ответственно за обеспечение соблюдения на территории субъекта РФ не только конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов данного субъекта РФ, но и Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ (постановления от 21 декабря 2005 г. N 13-П и от 24 декабря 2012 г. N 32-П).

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает, что глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Кроме того, в данной норме установлено, что суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Аналогично сказанному выше в отношении ч. 3 ст. 73 комментируемого Закона следует отметить, что установлены довольно жесткие по своей краткости сроки для обращения в суд и для рассмотрения судом дела, причем о возможности восстановления первого из указанных сроков или превышения второго из указанных сроков не говорится. Такое же по своей сути регулирование ранее содержалось в п. 9 ст. 49 Закона 1995 г. о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ).

Самостоятельное значение норма ч. 3 комментируемой статьи имеет также в том отношении, что в нем круг лиц, имеющих правом на обжалование указанных правовых актов об отрешении от должности, ограничен собственно главой муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых издан соответствующий акт.

 

Статья 74.1. Удаление главы муниципального образования в отставку

1. Комментируемая статья, регламентирующая удаление главы муниципального образования в отставку, введена Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ. Данный Закон принят в целях реализации положений послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г.*(248), касающихся предоставления представительным органам муниципальных образований права более действенно контролировать, а при необходимости и отстранять от должности глав муниципальных образований.

В рамках реализации этих положений указанным Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ в ст. 35 комментируемого Закона включена часть 11.1, наделяющая представительный орган муниципального образования полномочиями на заслушивание ежегодных отчетов главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования. В связи с этим статьи 36 и 37 комментируемого Закона дополнены взаимосвязанными положениями, касающимися установления для главы муниципального образования, главы местной администрации обязанностей по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ, а также по представлению представительному органу ежегодных отчетов о результатах их деятельности, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом (см. указанные статьи и комментарий к ним).

Комментируемая же статья устанавливает порядок и основания удаления главы муниципального образования в отставку по решению представительного органа муниципального образования. Положение о том, что представительный орган муниципального образования имеет полномочие принимать решение об удалении главы муниципального образования в отставку, включено Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ в ч. 3 ст. 43 комментируемого Закона. Согласно новому, введенному тем же Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ п. 10 ч. 10 ст. 35 комментируемого Закона принятие такого решения находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Такой случай досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, как удаление в отставку в соответствии с комментируемой статьей, предусмотрен в новом, введенном тем же Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ п. 2.1 ч. 6 ст. 36 комментируемого Закона.

В части 1 комментируемой статьи предусмотрено, что представительный орган муниципального образования в соответствии с комментируемым Законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе либо депутатов представительного органа муниципального образования, либо высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Соответственно данной норме Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ внесено дополнение в ч. 4 ст. 34 комментируемого Закона, согласно которому комментируемая статья устанавливает один из случаев участия органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет исчерпывающий перечень случаев, которые являются основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку. В качестве таких оснований названы:

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 комментируемого Закона;

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных комментируемым Законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд;

4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами (пункт введен Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ, внесшим изменения в ряд законодательных актов РФ в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции);

5) допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов (пункт введен Федеральным законом от 22 октября 2013 г. N 284-ФЗ, внесшим изменения в ряд законодательных актов РФ в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений).

Следует отметить, что в первоначальной редакции законопроекта, принятого в качестве Федерального закона от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ, основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку предлагалось считать решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 комментируемого Закона, а также иные действия (бездействие), в том числе неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных п. 2, 3 и 5 ч. 4 статьи 36 данного Закона и уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

В пункте 2 и 3 ч. 1 ст. 75 комментируемого Закона, к которым отсылает часть 2 комментируемой статьи, предусмотрены следующие случаи, в которых отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ (см. комментарий к указанной статье):

если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований (п. 2);

если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом (п. 3).

Определением КС России от 4 октября 2011 г. N 1264-О-О*(249) отказано в принятии к рассмотрению жалобы на положение п. 2 ч. 2 комментируемой статьи, в которой утверждалось, что данное законоположение, как не предусматривающее в качестве основания удаления в отставку главы муниципального образования, избранного населением на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), подтверждаемые в судебном порядке, допускает его произвольное удаление в отставку, чем нарушает права, гарантированные Конституцией РФ. В указанном Определении КС России пришел к выводу о том, что оспариваемое законоположение в системе действующего правового регулирования не содержит неопределенности и конституционные права заявителей не нарушает.

В свою очередь, определением КС России от 16 июля 2013 г. N 1241-О*(250) в принятии к рассмотрению жалобы на положение п. 3 ч. 2 комментируемой статьи, в которой утверждалось, что оспариваемое законоположение не соответствует Конституции РФ, поскольку позволяет представительному органу муниципального образования произвольно удалять в отставку главу муниципального образования. При этом отмечено следующее: решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (ч. 8 комментируемой статьи); кроме того, решения представительного органа муниципального образования, связанные с удалением главы муниципального образования в отставку, не должны носить произвольный характер, а процедура их принятия подлежит судебной проверке; следовательно, оспариваемое законоположение в системе действующего правового регулирования не предполагает произвольного решения вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку, а потому не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя в указанном им аспекте.

3-16. В положениях ч. 3-16 комментируемой статьи определен собственно порядок удаления главы муниципального образования в отставку по решению представительного органа муниципального образования. В отношении данного регулирования необходимо отметить следующее.

Как установлено в ч. 3 данной статьи, инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку может быть выдвинута не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Определяя требования к оформлению такой инициативы, рассматриваемая норма указывает, что она оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования; обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.

Наряду с этим часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что о выдвижении данной инициативы должны быть уведомлены как глава муниципального образования, так и высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Такое уведомление должно быть произведено не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.

В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку должно осуществляться с учетом мнения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). При этом в ч. 5 данной статьи установлены следующие случаи, в которых решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ): если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 комментируемого Закона.

Часть 6 комментируемой статьи определяет требования к оформлению инициативы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) об удалении главы муниципального образования в отставку: такая инициатива подлежит оформлению в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования. При этом аналогично ч. 3 данной статьи установлено, что глава муниципального образования должен быть уведомлен о выдвижении данной инициативы не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.

В части 7 комментируемой статьи определен срок, в течение которого представительным органом муниципального образования должна быть рассмотрена инициатива депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) об удалении главы муниципального образования в отставку: рассмотрение такой инициативы осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.

В соответствии с ч. 8 комментируемой статьи решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Как видно, для принятия данного решения предусмотрена необходимость "квалифицированного" большинства голосов депутатов представительного органа муниципального образования. По общему же правилу, закрепленному в ч. 3 ст. 43 комментируемого Закона, решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Там же предусмотрено, что данным законом могут быть установлены изъятия из данного правила. Одно из таких изъятий и содержится в ч. 8 комментируемой статьи.

Части 9-11 комментируемой статьи определяют порядок подписания решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку:

по общему правилу, закрепленному в ч. 9 данной статьи, решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования;

на случай, когда в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, в ч. 10 данной статьи предусмотрено, что решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования;

на случай, когда в соответствии с уставом муниципального образования глава сельского поселения возглавляет исполнительно-распорядительный орган и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, в ч. 11 данной статьи предусмотрено, что решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.

В части 12 комментируемой статьи на случай, когда глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняющий полномочия его председателя, присутствует на заседании представительного органа муниципального образования, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку, предусмотрено, что указанное заседание проходит под председательством депутата представительного органа муниципального образования, уполномоченного на это представительным органом муниципального образования.

В части 13 и 14 комментируемой статьи установлены гарантии прав главы муниципального образования при рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении его в отставку. Так, в соответствии с ч. 13 данной статьи при рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены:

1) заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку;

2) предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

Часть 14 комментируемой статьи предусматривает право главы муниципального образования в случае, если он не согласен с решением представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, в письменном виде изложить свое особое мнение, которое подлежит опубликованию (обнародованию) вместе с названным решением (см. ниже).

В части 15 комментируемой статьи закреплена обязательность официального опубликования (обнародования) решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку. Такое официальное опубликование (обнародование) согласно данной норме должно быть произведено не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Также предусмотрено, что в случае, если глава муниципального образования в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, то это особое мнение подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае, если глава муниципального образования в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования.

Наряду с прочим в ч. 16 комментируемой статьи предусмотрено, что в случае, если инициатива депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена представительным органом муниципального образования, то вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение представительного органа муниципального образования не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос.

17. В части 17 комментируемой статьи предусмотрено право главы муниципального образования, в отношении которого представительным органом муниципального образования принято решение об удалении его в отставку, на обращение с заявлением об обжаловании указанного решения в суд. В рамках регламентации этой процедуры определены соответствующие процессуальные сроки: для обращения указанного главы муниципального образования в суд - в течение 10 дней со дня официального опубликования решения об удалении его в отставку; для рассмотрения судом заявления и принятия решения - не позднее чем через 10 дней со дня подачи заявления.

Данная часть введена Федеральным законом от 4 октября 2014 г. N 290-ФЗ, принятым в целях реализации постановления КС России от 27 июня 2013 г. N 15-П (см. комментарий к ст. 40 Закона). Как отмечалось авторами проекта данного Закона, указанные процессуальные сроки установлены по аналогии с нормами ч. 3 ст. 74 комментируемого Закона, определяющими сроки обжалования решения высшего должностного лица субъекта РФ об отрешении главы муниципального образования от должности, а также исходя из требований КС России о максимально возможном сокращении сроков судебного обжалования решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

 

Статья 75. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления

1. В комментируемой статье, как указано в ее названии, регламентировано временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Закон 1995 г. о местном самоуправлении такого регулирования не содержал. Соответственно, нормы данной статьи закреплены в развитие реформы федеративных отношений и местного самоуправления.

Часть 1 комментируемой статьи называет только три случая, когда органами государственной власти субъектов РФ могут временно осуществляться отдельные полномочия органов местного самоуправления:

1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с комментируемым Законом.

Следует отметить, что понятие чрезвычайной ситуации определено в ст. 1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ*(251)) как обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований.

Отсылка к БК РФ подразумевает необходимость применения положений ст. 112.1 "Просроченная задолженность по долговым обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования" данного Кодекса (в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ). В пункте 1 указанной статьи определено, что од возникшей вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления просроченной задолженностью по долговым обязательствам субъекта РФ, муниципального образования в целях данного Кодекса понимается задолженность субъекта РФ, муниципального образования, образовавшаяся ввиду неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования. Согласно п. 2 указанной статьи под объемом (размером) просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ, муниципального образования в целях данного Кодекса понимается суммарный объем неисполненных в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования, срок исполнения которых наступил, включая объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа (кредита), соглашениями (договорами), заключенными от имени субъекта РФ, муниципального образования, объем обязательств по исполнению государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий и иных долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования. Там же предусмотрено, что в объем просроченной задолженности субъекта РФ, муниципального образования также включается сумма неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.

Следует также иметь в виду, что в п. 3 и 4 ст. 168.2 БК РФ содержится самостоятельное регулирование оснований для введения временной финансовой администрации в муниципальном образовании (см. ниже);

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

2. В части 2 комментируемой статьи определен порядок введения процедуры временного осуществления органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления в случаях, установленных п. 1 ч. 1 данной статьи, т.е. когда в связи с чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с комментируемым Законом.

В таких случаях решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.

При этом определены требования к содержанию указа (постановления) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления. Такой документ должен содержать:

1) перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных комментируемым Законом, другими федеральными законами;

2) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта РФ, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;

3) срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта РФ осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения чрезвычайной ситуации;

4) источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления.

3. В части 3 комментируемой статьи перечислены полномочия органов местного самоуправления, которые не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ. В частности, это полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования. Представляется очевидным то, что данная норма распространяется на случаи временного осуществления органами государственной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по любому из оснований, предусмотренных в ч. 1 комментируемой статьи (поводом для сомнений в этом является расположение рассматриваемой нормы среди других норм данной статьи).

4. Часть 4 комментируемой статьи указывает, что в случае, предусмотренном п. 2 ч. 1 данной статьи, т.е. когда возникшая вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств превышает установленные пределы, в соответствующем муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация. В части 4 комментируемой статьи также определен порядок введения такой временной финансовой администрации и регламентирована деятельность такой временной финансовой администрации.

Более детально соответствующие вопросы урегулированы положениями гл. 19.1 "Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации" БК РФ (глава введена Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ*(252)).

Как определено в ст. 168.1 названной главы, временная финансовая администрация - это федеральный орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти субъекта РФ), уполномоченный Правительством РФ (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ) подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов РФ) в осуществлении отдельных бюджетных полномо