Соотношение норм уголовного и административного законодательства

Нормы уголовного и административного законодательства, являясь по своей юридической природе охранительными, зачастую обладают существенным сходством, как по своей форме, так и по содержанию. Последнее обстоятельство часто приводит к проблемам в их разграничении и применении. Трудности при разграничении уголовной и административной ответственности, начиная с определения основания ответственности и заканчивая порядком её применения, связаны прежде всего с общностью теоретических основ данных видов ответственности и их историческим развитием.

Теория и история административного правонарушения в своем становлении знали два основных направления в понимании административного правонарушения.

1. Рассмотрение административного правонарушения как правонарушения администрации (государственной службы, государства), выраженное в споре между администрацией и гражданами;

2. Рассмотрение административного правонарушения как неисполнения гражданами административных распоряжений или такие деяния, за совершение которых предусматривался административный порядок наложения наказаний.

В дореволюционной России нашли отражение сразу два этих аспекта, при этом первый понимался как административное правонарушение, а второй – как уголовное деяние. Первая судебная реформа в России 1864 года, связанная с расширением сферы деятельности органов исполнительной власти, определила административные правонарушения как «деятельность администрации, нарушающую права частных лиц». Система административной юстиции была представлена Правительствующим Сенатом, а на местах, с большой долей условности, - различными смешанными присутствиями. Второй аспект, предусматривающий неисполнение гражданами административных распоряжений также присутствовал, но с той разницей, что такие правонарушения не входили в понятие административных, а включались в общее учение об уголовной ответственности. В науке административного полицейского права не было четких различий административных и уголовных правонарушений – преступлений и проступков. Оба эти понятия рассматривались как преступления, различающиеся степенью общественной опасности. Соответственно этому, в российском законодательстве был закреплен порядок привлечения к ответственности граждан за нарушения ими административных распоряжений, который включал в себя как судебное, так и административное производство. Случаи неисполнения наиболее типичных и важных распоряжений административной власти индивидуализировались законодательством в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных (1845 г.) И в Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями (1864 г.)». Правоведы того времени рассматривали судебный и административный порядок наложения взысканий в единстве, в рамках уголовного и уголовно-процессуального права. Наложение взыскания в административном порядке не давало повода отличать их от уголовных, так как «независимо от того, каким органом осуществляется судебная власть, является не административным взысканием, а наказанием, наложенным по суду».

Такое понимание административного правонарушения сохранялось в России до 1917 года. Большевики, придя к власти, полностью отвергли как несостоятельную для народной власти административную ответственность государства перед человеком. Однако было реанимировано второе направление в понимании данного института – как неисполнение гражданами административных распоряжений, а также такие деяния, за совершение которых предусматривается административный порядок наложения наказания. Именно поэтому после 1917 года в России институт административных правонарушений трансформировался в придаток уголовного права, а потом и вовсе выделился в качестве самостоятельного. Большое количество составов административных правонарушений было включено уже в УК РСФСР 1922 года в качестве менее значительных преступлений. Кроме того, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР 1923 г., действующий в то время, определяет порядок привлечения лиц, совершивших данные преступления, к уголовной ответственности в административном порядке.

Выделение из уголовных деяний административных правонарушений начинается с принятием УК РСФСР 1960 года и последующим формированием административного законодательства. С этого времени в России обозначились два самостоятельных вида ответственности: уголовная и административная. Основное различие между ними имеет «субъективные предпосылки: составы одной группы правонарушений считаются законодателем преступлениями и включаются в уголовный закон, составы другой группы правонарушений считаются законодателем административными правонарушениями и регулируются соответствующим кодексом».

В настоящее время, как общая теория права, так и науки уголовного и административного права, признают существование уголовной и административной ответственности в качестве самостоятельных видов юридической ответственности. Что подтверждается волей законодателя, оформленной в законе: в уголовном кодексе РФ и административном законодательстве (которое не сводится исключительно к коап РФ). Однако в юридической литературе до сих пор остается спорным вопрос о правовой природе преступлений и административных правонарушений, специфике и критериях их отграничения друг от друга.

Анализ соотношения правовых норм, закрепляющих понятия преступления и административного правонарушения показывает, что законодатель подходит к их определению дифференцированно. Ст. 2.1. Коап РФ содержит легальное определение административного правонарушения: «Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность». Из приведенного определения видно, что «административное правонарушение – это деяния противоправные, виновные и наказуемые». Следовательно, по смыслу закона, деяние может быть признано административным проступком, если за него установлена административная ответственность, независимо от того, представляет ли проступок опасность для общества. То есть законодатель, формулируя понятие административного правонарушения не указал признака общественной опасности в качестве обязательного, сущностного признака административного проступка. Это является существенным недостатком законодательного определения понятия административного правонарушения.

Данный материальный признак нашел свое отражение при определении законодательного понятия преступления в ч. 1 ст. 14 УК РФ: «Преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания». Изложенное понятие преступления является формально-материальным, т.к. включает в себя как формальный признак противоправности, так и материальный признак общественной опасности. Если рассматривать преступление сугубо как посягательство на норму, на веления правопроизводящей авторитетной воли, создающей для одной стороны право требовать подчинения этим велениям, а для другой – обязанность такого подчинения, будем придавать исключительное значение моменту противоправности учиненного, то преступление сделается формальным, жизненепригодным понятием, напоминающим воззрения эпохи Петра Великого, считавшего и мятеж, и убийство, и ношение бороды, и срубку заповедного дерева равно важными деяниями, достойными смертной казни, ибо все это виноватый делал, одинаково не страшась царского гнева. Формально-юридический подход, когда деяние признается преступлением без учета его сущностного качества – общественной опасности – не подвигает законодателей к поиску истинного (достоверного) вывода о преступности деяния и его уголовно-правовых последствиях. Формально-юридическое понимание преступления сопряжено с волюнтаризмом в законотворческом процессе, что с точки зрения социальных интересов, очевидно, не полезно.

В зарубежном уголовном праве, в том числе в континентальной и американской системах, хотя определения преступления являются вариантами формальных определений, они тоже отражают материальное содержание. В каждом из определений есть указание на деяние, его противоправность и виновность. Об общественной опасности деяния прямо не говорится, но она учитывается. С позиции американской системы, материальный признак преступления выражен через характеристику существенного вреда, его причинения личным и общественным интересам. В немецком уголовном праве, представляющем континентальную систему, в определении преступления отсутствует подобный признак, но в других его нормах вводится понятие «вредоносность», относящееся к деянию в целом. Изложенное справедливо не только к преступлениям, но и к административным правонарушениям. Полицейские запреты определяются не одной волей законодателя, а также существом интереса, охраняемого правом. Вряд ли возможно выделить качественные различия в структуре административных деликтов и уголовных правоотношений. Характеризуя состав административного правоотношения, указывают на следующие его элементы:

· субъекты (участники);

· объект (то, по поводу чего возникли отношения);

· содержание, в котором различаются материальная сторона (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности).

Аналогичную структуру можно выделить в уголовно-правовых отношениях. Подтверждением отсутствия принципиальных отличий между административным деликтом и уголовным посягательством могут служить совпадения задач административного (ст. 1.2. Коап РФ) и уголовного законодательства (ст. 2 УК РФ).

Неясно, по каким причинам в официальном определении административного правонарушения не нашлось места признаку общественной опасности. Официальная позиция, касающаяся оценки опасности административного правонарушения, неоднозначна. Этот вывод строится не только на том, что в ст. 2.1. Коап РФ этот признак не закреплен, но и на анализе действий, которые ранее предпринимались государством. В разные годы XX в. объявлялись кампании по борьбе с «несунами», спекулянтами, пьяницами и наркоманами. Сегодня жестко пресекаются нарушения в сфере миграционных правил и правил природопользования, ведется активная борьба за безопасность дорожного движения.

Как показывает правотворческая деятельность, граница между преступлениями и административными правонарушениями крайне условна и подвижна. Часто с изменением общественно-политической ситуации некоторые правонарушения, ранее относившиеся к категории преступлений, законодатель относит к административным правонарушениям, и наоборот. Вопрос об обладании административными правонарушениями в целом, а значит и административными правонарушениями в области охраны собственности в частности, признаком общественной опасности является дискуссионным. Этот вопрос выступает центральным для разграничения преступлений и административных правонарушений между собой. В юридической науке можно выделить два основных взгляда на эту проблему.

1. Одни исследователи считают, что преступление отличается от административного правонарушения наличием признака общественной опасности. Сторонники первого взгляда (общественная опасность – свойство исключительно преступления) не отрицают, что административные правонарушения тоже в определенной степени вредоносны, но характер и степень этой антисоциальности никогда не достигают степени криминальной, именуемой в законодательстве общественной опасностью. Незначительные нарушения, преследуемые в административном и дисциплинарном порядке, не затрагивают всей системы общественных отношений и поэтому их нельзя считать общественно опасным»3. Позицию непризнания административных правонарушений общественно опасным деянием разделяют как представители общей теории права, так и ученые административно-правового и уголовноправового направлений.

2. Другие ученыеюристы пишут о том, что преступление отличается от административного правонарушения степенью общественной опасности. По их мнению, административные правонарушения, так же как и преступления, опасны, однако степень их общественной опасности является меньшей по сравнению с общественной опасностью преступлений.

В теоретическом плане оба взгляда не так уж противоположны. И та, и другая позиция предполагают оценку социальной значимости правонарушения: достигает ли она уровня преступления или нет. В первом случае оценивается наличие общественной опасности деяния, во втором – степень общественной опасности. При этом используются одни и те же критерии (измерители). Например:

· тяжесть наступивших последствий (размер ущерба);

· особенности способа выполнения деяния;

· форма вины и т.д.

В юридической литературе существуют и другие точки зрения по данному вопросу. Например, согласно одной из них, главным критерием разграничения преступлений от административных правонарушений является качество общественной опасности. Нередко подчеркивается, что различия в степени общественной опасности между преступлениями и иными правонарушениями являются не чисто количественными. Они носят сущностный характер. Преступление качественно отличается от иного правонарушения. Административное правонарушение и уголовное преступление – явления разного порядка.

Общественная опасность действительно является сущностным признаком административного правонарушения. Авторы, утверждающие, что административные проступки лишены признака общественной опасности, по своей сути приходят к выводу, что административные правонарушения не причиняют никакого вреда общественным интересам, а «содержат в себе лишь потенциальную возможность нанесения ущерба интересам общества». В самом деле, если признать, что административные правонарушения не представляют общественной опасности для личности, общества и государства, то становится непонятным в чем сущность установления административной ответственности за такие деликты, чем вызывается установление суровых санкций за их совершение, например, таких как:

· административный штраф;

· лишение специального права, предоставленного физическому лицу;

· административный арест;

· административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

· дисквалификация;

· административное приостановление деятельности.

Следовательно, именно степень общественной опасности выступает критерием отграничения административного правонарушения от преступлений. Степень общественной опасности и есть тот демократический критерий, который рассчитан на отыскание объективных моментов отграничения одних правонарушений от других для того, чтобы избежать необоснованного привлечения граждан к тем видам общественной опасности, которые не соответствуют характеру совершенных деяний. Административным деликтам материальный признак необходим, так как именно он раскрывает социальную сущность проступка (как и любого другого правонарушения), а потому данный признак первичен по отношению к противоправности.

Отсутствуют основания лишать административное правонарушение материального признака общественной опасности. Степень общественной опасности как основной критерий разграничения административного правонарушения и преступления является понятием собирательным, и оно определяется на основе учета различных по своей природе конкретных показателей: последствий совершенного деяния, повторном или систематическом совершении деяний, способа совершения деяния, характера действий, степени вины, степени низменности мотивов и т.д. Неправильной является позиция ученых, которые не считают проступки общественно опасными, но в тоже время признают их вредными для общества. Представляется, что сторонники этой позиции не учитывают тот факт, что «вредность» и «опасность» - понятия однопорядковые и неразрывно связаны между собой. Поэтому отсутствуют основания и возможности лишать административные правонарушения, в особенности, посягающие на собственность, материального признака - признака общественной опасности. Общественная опасность правонарушения состоит в том, что оно посягает на важные общественные ценности, дезорганизуя тем самым существующие общественные отношения. В этом смысле, правонарушения в области охраны собственности причиняют собственнику имущественный вред. Общественная опасность – определяющий признак правонарушения, отличающий его от правомерного поведения. Всякое правонарушение наносит вред интересам личности, общества, государства.

· Любое административное правонарушение, таким образом, в том числе и административное правонарушение в области охраны собственности, обладает признаками общественной опасности, противоправности, виновности и административной наказуемости. Нельзя обойти вопрос приоритета той или иной отрасли законодательства в конкуренции уголовноправовых и административно-правовых норм права. Этот вопрос широко дискутируется в настоящее время. К примеру, существует мнение, что уголовная противоправность поглощает все остальные виды противоправности и последние теряют свое юридическое значение либо существуют обособленно, не сливаясь друг с другом. Приоритет в решении вопроса о преступности и непреступности деяния принадлежал, принадлежит и должен принадлежать исключительно уголовному закону. Согласно одной из позиций, в обоих Кодексах должен быть прописан принцип преобладания уголовного закона над коап РФ в случае их коллизии. Проблема конкуренции уголовных и административных норм в настоящее время возросла и требует дополнительного исследования. Поиск справедливости и здравого смысла в определении вида ответственности за деяние, предусмотренное УК и коап, нужно искать сначала в уголовном законе, исходя из приоритета норм Уголовного кодекса, но не путем применения простых схем преобладания административно-правовых норм над нормами уголовного закона. Одним из обстоятельств, исключающим производство по делу об административном правонарушении, является наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении…постановления о возбуждении уголовного дела. Однако в случае, если конкуренция норм коап и УК будет разрешена в пользу первого, уголовное дело возбуждено и не будет. И напротив, постановление о возбуждении уголовного дела может быть вынесено и ошибочно, в отсутствие признаков состава преступления. Иными словами, норма п. 7 ч. 1 ст. 24.5 коап РФ отсылает нас не к материально-правовым нормам коап и УК, а к некоторому состоявшемуся коллизионному решению, правила принятия которого эта норма не предусматривает.

 

· Другие исследователи придерживаются противоположного мнения: при «дублировании» ответственности – когда одни и теже деяния предусмотрены и в УК РФ как преступления, и в коап РФ как административные правонарушения, приоритет должен отдаваться закону, предусматривающему менее суровые меры. Некоторые материалы судебной практики также отдают приоритет административному законодательству над уголовным: в случаях, когда допущенное лицом административное правонарушение (например, нарушение правил хранения или ношения оружия и боеприпасов, их продажи, несвоевременная регистрация и перерегистрация оружия и т.п.) содержит также признаки уголовно наказуемого деяния, указанное лицо может быть привлечено лишь к административной ответственности. О приоритете административного законодательства над уголовным высказываются и другие правоведы.

Вопрос об избрании тех или иных правил, приемов законодательной техники при конструировании конкретных уголовноправовых норм не является сугубо техническим. Учитывая постоянные изменения, вносимые в действующее законодательство, для применения правовой нормы в конкретном случае конкуренции пришлось бы смотреть актуальную редакцию УК или коап, вцелях определения закона содержащего более позднюю редакцию статьи. В связи с этим правила конкуренции норм УК РФ и коап РФ должны носить иной, фундаментальный характер, позволяющий правоприменителю однозначно определить статью закона, подлежащую применению. Для этого необходимо внести изменения в законодательство. Позиция авторов, определяющих приоритет в применении уголовного закона над административным в случае их конкуренции, противоречит положениям ч. 3 ст. 49 Конституции Российской Федерации, согласно которым неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого, а также не согласуется с принципом экономии репрессии. В подтверждение таких выводов можно привести позицию высших судебных органов. Таким образом, однозначного разрешения вопрос приоритета одной из охранительной отрасли законодательства над другой: уголовной или административной, не имеет.

Следует учитывать, что в соответствии со ст. 76 Конституции РФ ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Каждый из них действует в соответствии с целями и задачами в рамках предмета регулирования. Поэтому дискуссии о приоритете отраслей законодательства представляются не перспективными. На наш взгляд, учитывая основной признак права – его системность, коллизия между уголовно и административноправовой нормами должна разрешаться по правилу конкуренции общей и специальной нормы. То есть должна применяться та норма, которая наиболее полно и детально раскрывает признаки совершенного посягательства (специальная норма). Последняя может быть как уголовноправовой, так административно-правовой нормой. При этом, необходимо отличать случаи противоречия норм законодательства, когда существование одной нормы логически не совместимо с другой действующей нормой, и конкуренции норм. При конкуренции норм противоречия не возникает, каждая из них существует правомерно и рассчитана на применение в определенной конкретной ситуации. Поэтому вопрос квалификации содеянного должен решаться не в зависимости от «общих правил приоритета», а от особенности конкретного соотношения норм разных отраслей законодательства. Следует особо отметить, что при конкуренции составов преступлений и административных правонарушений речь не идет о полном терминологическом совпадении всех конструктивных признаков, что свидетельствовало бы о их несовместимости и коллизии»1.

Правила квалификации при конкуренции норм позволят решить вопрос о выборе той или иной охранительной отрасли права в конкретной ситуации. На сегодняшний день, с позиций действующего законодательства, именно содержательный анализ должен лежать в основе разграничения преступлений и административных правонарушений. К сожалению, современное российское законодательство содержит большое количество коллизий и пробелов, связанных с соотношением преступлений и административных правонарушений. Однако охранительные функции отраслей уголовного и административного права не позволяют отдать предпочтение какой-либо одной из них в преодолении этих проблем. В подобных коллизионных ситуациях единственно возможным вариантом поведения должно стать устранение коллизий при помощи правил, приемов и средств техники построения законодательства». В целях правильной квалификации при разграничении преступлений и административных правонарушений законодатель должен привести в соответствие содержание Уголовного кодекса РФ с содержанием Кодекса об административных правонарушениях, руководствуясь принципом согласованности норм этих отраслей законодательства, и впредь не допускать существования ситуации их рассогласованности, своевременно внося необходимые изменения и дополнения в соответствующие нормативные источники.