Опыт реформирования железных дорог за рубежом

После спада интереса к развитию железных дорог в период бурной автомобилизации в США и странах Западной Европы в 80-х годах началась их коренная модернизация: техническое перевооружение, введение совершенно новых технологий — контейнеризации, развития скоростного движения, интеграции различных видов транспорта. В Западной Европе в рамках Европейского Союза (ЕС) проведена унификация подвижного состава и других технических средств, прекращено «свертывание» протяженности железных дорог в США, и начато их новое строительство, активизировалась интеграция железных дорог США и Канады, усиливалась мощность действующих магистралей, вводится скоростное движение, либерализовалась коммерческая деятельность железных дорог.

Все железные дороги США принадлежат частным компаниям. Передача их в собственность государства в 1917 году закончилась неудачей, и в 1920-м они были возвращены прежним владельцам. Однако вплоть до конца 70-х годов на железнодорожном транспорте проводилась политика жесткого государственного регулирования (в том числе и тарифного), что привело железные дороги на грань банкротства. И только Акт Стаггерса (1980), дерегулировавший тарифы, создал условия для их успешной работы. Кроме того, система государственных мероприятий освободила железнодорожные компании от убыточных пассажирских перевозок.

В настоящее время грузовые железные дороги США образуют единую транспортную систему с железными дорогами Канады и Мексики. Они занимают первое место в мире по объему грузооборота (2,3 трлн ткм в год) и по минимуму транспортной составляющей в стоимости перевозимой продукции.

Основу всей транспортной системы США составляют грузовые железные дороги первого класса. К этой категории относят компании с годовым доходом не менее $250 млн. Их количество за счет укрупнения сократилось с 36-ти в 1979-м до восьми к 2001 году (табл. 4.2). [3]

Таблица 4.2

Железные дороги США (2001 г.)

Тип железной дороги	Количество	Эксплуатационная длина, км	Персонал, чел.	Годовой доход,  млрд долл.
Первого класса	8	157,088	162,155	33,53
Региональные	34	28,060	10,302	1,58
Местные	314	33,598	5,023	0,88
Необщего пользования	215	10,757	6,889	0,59
Всего	571	229,423	184,369	36,58.

 

Грузовые компании первого класса взаимодействуют между собой и с другими видами транспорта, с региональными и местными грузовыми железнодорожными компаниями, а также с грузовыми железнодорожными компаниями необщего пользования в обеспечении доставки грузов по всей территории США и заграницу. Развитые сети автомобильных и железных дорог, а также внутренних водных путей обуславливают жесткую конкуренцию всех этих видов транспорта в пределах регионов обслуживания отдельных транспортных компаний

В США железные дороги находятся, в основном, в частной собственности корпораций и монополистических группировок. Государство оказывает им значительную финансовую поддержку непосредственными субсидиями и в качестве держателя акций этих корпораций. Часть линий местного значения, тупиковые ветки и пути, обслуживающие отдельные предприятия и зоны отдыха, передаются местным органам управления в аренду или приватизируются с сохранением технического контроля со стороны магистральной железной дороги на договорной основе.

В Западной Европе магистральные железные дороги находятся в государственной собственности и эксплуатируются государственными коммерческими предприятиями. В распоряжении частных компаний и предпринимателей находятся небольшие узкоколейные дороги и подъездные пути второстепенного значения.

Финансовое состояние железных дорог и уровень тарифов - главное звено государственного регулирования и контроля на железнодорожном транспорте. В США, Японии, странах ЕС принцип самоокупаемости железных дорог в тарифной политике не является главенствующим. Подход к транспорту как к отрасли, обеспечивающей потребности всего народного хозяйства, позволяет «терпеть» убыточность железных дорог и не только мириться с нею, но и отчислять значительные субсидии на ее покрытие, сохраняя при этом относительно низкий уровень железнодорожных тарифов.

К началу 80-х годов железные дороги столкнулись с большими трудностями, важнейшие причинами которых являлись:

- изменение спроса на транспортные услуги, и сложностях приспособления дорог к этим изменениям и их организационной инертности;

- наметилась долговременная тенденция к снижению удельного веса железнодорожного транспорта в общем объеме перевозок;

- ухудшилось или оставалось ниже желаемого уровня качество обслуживания;

- увеличение численности персонала не сопровождалось соответствующим ростом производительности;

- слабость позиций железных дорог в конкурентной борьбе с другими видами транспорта, повлекшая за собой целый ряд отрицательных последствий (в частности, экологических);

- отсутствие адекватной реакции железных дорог на изменения в экономике, объясняющееся особенностями организационных структур, присущих железнодорожным администрациям (традиционная модель управления железнодорожным транспортом сложилась еще к началу XX века и с тех пор в своих основных чертах оставалась неизменной, слишком жесткой и зависимой от правительства).

В США в условиях многообразия форм собственности государственное влияние на транспорт распространяется толь­ко на пассивную часть основного капитала. Но это не означа­ет, что все постоянные устройства североамериканских шта­тов находятся в руках федерального правительства.

В основных развитых странах с рыночной экономикой, начиная с 70-х годов, наметился процесс ослабления прямого государственного регулирования (дерегулирование). В США дерегулирование на транспорте началось с авиации, а вслед за этим этот процесс начался на автомобильном и железнодорожном транспорте, которое связано с тем, что в конце 70-х годов транспорт стал терять эффективность. Главная причина - органы государственного контроля чрезмерно жестко регламентировали направленность капиталовложений, тарифы и другие факторы экономической деятельности негосударственных транспортных компаний, а также проводили политику ограничения числа фирм в комплексе. В результате конкурентная борьба в рамках такого комплекса была слабой, а функционирующие компании пользовались привилегиями монополий, что давало им возможность ограничивать объем и ассортимент предлагаемых услуг и компенсировать повышенные издержки высокими тарифами.

Но дерегулирование транспорта США дало и положительные результаты: заметно снизились тарифы, расширился ассортимент услуг, улучшилось качество обслуживания, повысилась производительность труда. Однако, цели дерегулирования сводятся не только к повышению эффективности, но и к сокращению потребностей государственного сектора в займах (если оно включает приватизацию), расширению числа индивидуальных акционеров, получению определенных поли­тических выгод и др.

Проблемы железных дорог США нашли наиболее полное отражение в решениях 108-го конгресса Ассоциации американских железных дорог (AAR), состоявшегося в июле 2003 года, где отмечается следующее. Несмотря на впечатляющие достижения железных дорог после Акта Стаггерса, все-таки находятся сторонники возврата к их государственному регулированию. Однако сами железнодорожные компании выступают категорически против такой меры. По их мнению, это создало бы препятствия для зарабатывания и привлечения инвестиций, что имело бы катастрофические последствия для национальной экономики.

В Японии была ликвидирована государственная монополия на воздушном и железнодорожном транспорте, изучается возможность и целесообразность приватизации автотранспортных компаний.

В Швеции на правительственном и законодательном уровне решен вопрос оптимизации соотношения между основными видами транспорта.

Транспортная политика Швеции строится с учетом того, что:

- сборы за предоставляемые транспортом услуги должны покрывать расходы, идущие на содержание социально значимого транспортного сектора. Причем покрываются все расхо­ды, связанные с его содержанием, вне зависимости от того, поступают ли доходы от продажи билетов и грузовых тарифов или через закупку транспортных услуг государством, местными или муниципальными органами для развития региональных связей;

- налоги и сборы, не предусмотренные положениями о транспортной политике, например, налог на добавленную стоимость или налог на пользование источниками энергии, не должны ставить один вид транспорта в привилегированное положение по сравнению с другими, так как иначе подрывается конкуренция на транспортном рынке.

Управление железнодорожным транспортом (Банферкет) находится в непосредственном подчинении у правительства Швеции и занимается вопросами общего планирования работы всей сети железных дорог страны. Являясь правительственным органом, Банферкет обязано вести беспристрастную политику по отношению к различным транспортным компаниям, которые в дальнейшем могут вступить в конкурентные отношения друг с другом.

Эксперимент структурной реорганизации железных дорог Швеции анализируется и изучается как в пределах страны, так и специалистами за рубежом. Отмечаются преимущества нового подхода в вопросах финансирования инфраструктуры, так как появился государственный орган, который наделен правом и обязанностью готовить обоснованные предложения по капиталовложениям, осуществлять общественный контроль за расходованием средств, на профессиональном уровне вести соответствующую документацию, проводить исследова­ния и расчеты. Возрос интерес к железнодорожному транспорту как общественности, так и парламента.

В табл.4.3 приведены основные задачи и ответственные структуры по разграничению функций управления железных дорог (ШГЖД)[10].

Особую позицию выразило руководство ШГЖД, по развитию конкуренции на железнодорожном транспорте. Руководство ШГЖД отмечает нецелесообразность ограничений на использование пропускной способности в форме индивидуальных ниток графика, что дает возможность нескольким операторам получить разрешение на пользование одной и той же линией. Заявки на получение ниток графика могут подавать и те потенциальные операторы, для которых железнодорожная деятельность не является профилирующей, а процедура предоставления ниток графика носит коммерческий характер и решается административными методами, исходя из специально разработанной схемы классификации поездов. Коммерческая стоимость нитки графика на практике зависит от цен, запрашиваемых других железнодорожных компаний.

Таблица 4.3

Разграничение функций управления (модель ЕС)

Задачи	Ответственные структуры
Формирование транспортной политики	Парламент/правительство
Содержание инфраструктуры: • капиталовложения в содержание магистральных линий • капиталовложения в содержание региональных линий • содержание и текущий ремонт	Банферкет   Местные органы управления   Банферкет
Получение права на организацию движения на:  •магистральных линиях  •региональных линиях	ШГЖД ШГЖД/другие транспортные компании
Определение размера сбора	Правительство
Выкуп нерентабельных видов транспортных услуг	Является предметом особых переговоров
Нормы безопасности	Железнодорожная инспекция

 

Критические отзывы «шведской» модели реорганизации железных дорог вызваны тем, что в этой стране осуществлено не только организованное, но и физическое разделение путевого хозяйства. Датские специалисты, так же как и норвежские, отмечая положительные моменты выделение в отдельный бюджет расходов на инфраструктуру, считают что ответственность за управление движением поездов необходимо возложить скорее на владельца инфраструктуры, а не на эксплуатационную компанию.

Таким образом, в основу транспортной государственной политики за рубежом на современном этапе положен принцип равной конкурентной борьбы на рынке транспортных услуг. В ряде стран: Швеции, Испании, Франции, Германии эти вопро­сы решаются на законодательном уровне. Обеспокоенные ухудшением финансового положения железных дорог правительства вынуждены искать иные пути управления и мотивации деятельности железнодорожных систем, имея в виду реструктуризацию с целью повышения эффективности их работы и более гибкого соответствия требованиям рынка. Большинство же реструктуризированных железных дорог не являются приватизированными и сдано в концессию (обычно от 20 до 30 лет) частному сектору. Правительство, оставаясь владельцем, сохраняет право на заключение новых концессий в будущем [10].