Акты прокурорского реагирования

 

Как составляющая средств прокурорского реагирования, акты прокурорского реагирования, выполняют особое предназначение, являясь важнейшим инструментом прокурора в деле обеспечения исполнения закона. Анализ дефиниций «средства прокурорского реагирования» и «акты прокурорского реагирования» свидетельствует о том, что они взаимосвязаны, но не далеко тождественны. Определенной проблемой, обуславливающей различие данных правовых средств прокурора, является то что, законом не определено и не закреплено в конкретной правовой норме, как само понятие акта прокурорского реагирования, так и форма его выражения. Отсюда многочисленные интерпретации данного порового явления среди различных ученых России как советского, так и постсоветского периода. Определение понятия актов прокурорского реагирования обусловлено полномочиями прокурора. Именно полномочия прокурора представляют собой тот критерий, который дает возможность определить их характерные черты и отличить от иных средств обеспечения исполнения закона находящихся в арсенале органов прокуратуры РФ.

Акты прокурорского реагирования должны соответствовать требованиям:

- законности, которая является основным требованием к любому акту прокурорского реагирования;

- императивности, т.е. содержать обязательное регламентированное законом требование о его рассмотрении, исполнении, а в предусмотренных законом случаях письменном сообщении прокурору о результатах рассмотрения акта;

-оперативности, под которой понимаются предусмотренные законом сроки внесения акта, рассмотрения его адресатом и направления прокурору уведомления о результатах его рассмотрения;

- индивидуальности, в соответствии с которой акт прокурорского реагирования является отдельным самостоятельным по содержанию отличающейся от других. Индивидуальные отличия конкретного акта заключается не в причислении его к определенному виду актов прокурорского реагирования, (протест, постановление, предостережение и т.д.), а в его фактической и юридической регламентации (фактических данных, время, место, субъект, характер правонарушения, конкретные причины и условия совершения правонарушения и т.д.);

- убедительности, что обеспечивается юридической и фактической аргументацией, профессиональной (юридической) грамотностью (имеется в виду правовая квалификация нарушения закона, надлежащее толкование нарушенных норм права, подлежащих применению), указаниями на последствия, а также избежанием ошибок, логической грамотностью (объективное изложение фактов, правильная оценка, выводы), стилистической, синтаксической, орфографической грамотностью, а также надлежащим техническим оформлением (поля, красная строка, реквизиты);

- результативности, в соответствии с которой, применение акта должно фактически устранять выявленные нарушения закона, восстанавливать нарушенные права субъектов, привлекать виновных лиц к предусмотренной законом ответственности.

- письменности, поскольку любой акт прокурорского реагирования составляется по установленной письменной форме;

- субъектности, включающий в себя два компонента. Во-первых, это должностные лица, которые вправе применить тот либо иной акт прокурорского реагирования. Во-вторых, круг субъектов, в отношении которых могут быть применены акты прокурорского реагирования.

- опосредованности, сущность которой сводится к тому, что прокурор, не наделен компетенцией самостоятельно устранять выявленные нарушения закона, а обязан направлять предусмотренные законом акты прокурорского реагирования, содержащие требования об устранении выявленных нарушений закона, компетентным органам или должностным лицам.

В соответствии с действующим законодательством адресат, которому направлен акт прокурорского реагирования, обязан в установленный законом срок его рассмотреть и направить прокурору письменное сообщение о результатах рассмотрения и принятых мерах. Требования же, касающиеся устранения выявленных прокурором нарушений закона, не являются для адресата обязательными для исполнения. Приведенное суждение на первый взгляд кажется нелепым и некорректным, в связи с чем, требует особого внимания и разъяснения.

В действующем законе о прокуратуре содержится специальная 6 статья, в которой прямо указывается на то, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 9.1, 22, 27,30,33 подлежат обязательному исполнению. Но это не означает, что любое требование прокурора, изложенное в акте прокурорского реагирования, подлежит обязательному исполнению. Исполнению подлежат лишь законные (в самом широком смысле данной дефиниции) требования прокурора. Следовательно, право оценивать требования прокурора с точки зрения его законности и решать вопрос об удовлетворении этих требований (с возможными негативными последствиями, которые обязательно наступят для субъекта, в случае признания требований прокурора законными) остается за адресатом. При этом адресат должен понимать, что в случае невыполнения им требований прокурора, изложенных в акте прокурорского реагирования и признания в последствии судом этих требований законными, он будет привлечен к предусмотренной законом ответственности за неисполнение законных требований прокурора.

В литературе, к числу требований к актам прокурорского реагирования относят также комплексность и законченность. Акты прокурорского реагирования должны быть упреждающими, достаточно острыми, маневренными, адекватными, дополняться мерами предупредительно-профилактического характера. Лишь при этом меры прокурорского воздействия будут наиболее результативны.

Исходя из изложенного, акты прокурорского реагирования — это специфические правовые средства прокурорского реагирования на выявленные нарушение закона, применяемые в установленном законом порядке компетентными должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий.

Акты прокурорского реагирования подразделяют:

-по сфере применения, на общие и специальные;

-по характеру, на предупредительные, пресекательные и карательные.

Общие акты как средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения законности применяются во всех направлениях прокурорской деятельности направленной на обеспечение исполнения закона.

Специальные акты характерны для отдельных направлений деятельности прокуратуры.

Предупредительные акты направлены на предупреждение возможного нарушения закона (например, предостережение).

Пресекательные акты применяются в качестве правовых средств пресечения пролонгированных, длящихся нарушений закона.

Карательные акты направленны на привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности (например, постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

Как показывает практика, применение того либо иного акта прокурорского реагирования обусловлен проявлением в прокурорской деятельности принципа целесообразности и зависит от характера выявленных нарушений законов, обстоятельств их совершения, распространенности нарушений закона, наступивших негативных последствий, степени вины лица, нарушившего закон.

Квалифицированное составление и надлежащее применение актов прокурорского реагирования, четкое изложение в них требований прокурора, направленных на обеспечение исполнения закона, является неотъемлемым условием прокурорской деятельности.

Действующий закон о прокуратуре РФ включает в себя нормы, регулирующие пять видов актов прокурорского реагирования: протест (ст. 23 и п.3 ст. 36); представление (ст. 24); постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25); предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1), требование об изменении нормативного правового акта (ст. 9.1).

Протест представляет собой официальное возражение прокурора, вынесенное от имени государства, обращенное к органам государственной власти, управления, коммерческим и некоммерческим структурам, должностным и приравненным к ним лицам, суду, по поводу принятия незаконных правовых актов об их отмене или изменении.

В зависимости от функциональной принадлежности различают протест:

- применяемый в порядке осуществления надзорной функции прокуратуры:

        -приносимый на судебное решение по делу об административном правонарушении.

Протест применяемый в порядке осуществления надзорной функции преследует две цели:

-устранение нарушения закона в незаконном правовом акте и их последствий;

- восстановление нарушенных прав поднадзорных субъектов.

Цели протеста определяют его структуру содержание. Структура протеста, состоит из четырех частей:

- вступительной — содержит сведения об адресате, наименовании акта и предмете опротестования;

- описательной — излагается описание содержания незаконного правового акта либо его части;

      - мотивировочной. Это главная часть протеста, в которой прокурор убеждает адресата в необходимости отмены или изменения незаконного правового акта, указывает нормы нарушенного закона;

- резолютивной, содержащей логические выводы из всего предшествующего изложения.

Между мотивировочной и резолютивной частями есть связующее звено, в котором содержится указание на изложенное и норму права, предусматривающую полномочия прокурора на принесение протеста (ст. 23 и п.3 ст. 36 закона о прокуратуре РФ).

Резолютивная часть протеста приносимого в порядке осуществления надзорной функции прокурора начинается со слов «требую» и состоит из требовательного и распорядительного компонентов.

Требовательный компонент, включает в себя:

во-первых, указание прокурора об отмене или изменении незаконного правового акта;

во-вторых, требование о восстановлении нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан;

в-третьих, устранения последствий незаконного правового акта.  

Распорядительный компонент содержит указание прокурора об обязательности рассмотрения протеста в предусмотренный законом 10-дневный срок, и незамедлительном сообщении прокурору о принятых мерах. В случае, когда протест направляется коллективному органу, прокурор требует о сообщении ему времени рассмотрения протеста, для решения вопроса и принятии личного участия в заседании органа, рассматривающего протест.

Протест приносимый на незаконный судебный акт вынесенный по административному делу представляет собой официальное возражение прокурора, вынесенное от имени государства, обращенное к суду по поводу принятия незаконного судебного акта об его отмене или изменении.

Протест приносимый прокурором на судебный акт по делу об административном правонарушении (п.3 ст.36 закона о прокуратуре РФ), преследует цель отменить или изменить незаконное постановление судьи по делу об административном правонарушении, он является ненадзорным актом прокурорского реагирования, что обусловлено независимостью судов.

Структура ненадзорного протеста прокурора и состоит из следующих частей:

- вступительной, содержащий сведения о суде, в который направляется представление, наименовании судебного акта и предмете опротестования;

- описательной, излагается описание содержания незаконного судебного акта либо его части;

 - мотивировочной, в которой прокурор убеждает суд в необходимости отмены или изменения незаконного судебного акта, указывает нормы нарушенного закона;

-заключительной, содержащей логические выводы из всего предшествующего изложения. Она начинается со слова «предлагаю» и включает в себя предложение прокурора об отмене или изменении незаконного судебного акта.

Между мотивировочной и резолютивной частями протеста есть связующее звено, в котором содержится указание на изложенное и норму права, предусматривающую полномочия прокурора на принесение протеста (соответствующие нормы КоАП РФ, в которых содержится право прокурора на принесение протеста).

В резолютивной части протеста, приносимого прокурором на постановление судьи по делу об административном правонарушении (п.3 ст.36 Закона о прокуратуре) прокурор предлагает суду изменить либо отменить незаконное решение по административному делу.

Заканчивается протест указанием даты его направления, наименования, классного чина, фамилии и инициалов и подписью прокурора, принесшего протест.

Представление прокурора. В соответствии с действующим законодательством представление прокурора представляет собой один из разновидностей актов прокурорского реагирования на выявленное нарушение закона, приносимое уполномоченным должностным лицом органов прокуратуры в орган или должностному лицу, которое полномочно устранить допущенное нарушение закона.

В зависимости от функциональной принадлежности представление прокурора подразделяются на надзорные, приносимые прокурором в порядке осуществления своей надзорной функции, и ненадзорные, приносимые прокурором при осуществлении деятельности, по обеспечению исполнения закона, но не связанной с осуществлением надзора.

Представление в порядке осуществления прокурорского надзора — это имеющий своим предметом совокупность нарушений законов надзорный акт прокурорского реагирования вынесенный от имени государства прокурором либо его заместителем, адресуемый к компетентным органам и должностным лицам, с требованием его безотлагательного рассмотрения и принятия в установленный срок мер по устранению выявленных нарушений законов, причин и условий, способствующих им, а также привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц и сообщения прокурору в письменной форме о результатах рассмотрения его требований и принятых мерах.

Представлению, применяемому в порядке осуществления прокурорского надзора свойственен признак комплексности. Суть комплексности состоит в том, что:

- данный акт, как правило, приносится не на одно единичное выявленное нарушение закона, а на совокупность нарушений законов (два и более).

- в представлении приводятся не только установленные факты нарушений закона, но также причины и условия, способствующие совершению данных нарушений, и содержатся требования принять конкретные меры, направленные на их устранение.

- указанное представление является единственным актом прокурорского реагирования, в котором прокурор вправе поставить вопрос о привлечении виновного лица к дисциплинарной и материальной ответственности (последней с согласия лица).

Следовательно, комплексность как признак или особенность представления прокурора, приносимого в порядке осуществления прокурорского надзора, заключается в целевом назначении данного акта реагирования. Его целью является разработка системы мероприятий, реализация которых должна привести к улучшению состояния законности на поднадзорной органам прокуратуры объекте.

Структура представления, приносимого в порядке осуществления прокурорского надзора состоит из четырех частей:

- вводной части, включающей в себя адресат, к которому обращается прокурор, его полное и официальное наименование;

- описательной, в которой описываются факты нарушения закона, дается характеристика состояния законности на проверенном объекте. Описательная часть данного представления начинается с указания на источник информации, послуживший основанием проверки, затем излагаются количество выявленных нарушений закона, степень их тяжести, размер причиненного вреда, дается динамика нарушений закона. Такое подробное изложение оказывает позитивное психологическое воздействие на должностное лицо или орган, в адрес которого внесено представление;

- мотивировочной, в которой анализируются выявленные прокурором причины и условия, способствующие совершению нарушений закона. При этом, каждая причина указывается и обосновывается отдельно с приведением конкретных установленных фактов и юридической квалификации деяния.  Все нарушенные законы подразделяются на основные и примыкающие к ним. Основные — сами нарушения закона (факты выявленных нарушений), примыкающие — причины и условия, способствующие совершению основного нарушения закона;

- заключительной части, состоящей из трех компонентов: требовательного, — содержащего требования прокурора о принятии мер по устранении нарушений закона; карательного — содержащего указание на привлечение виновных лиц к предусмотренной законом ответственности; распорядительного — содержащего указание на безотлагательное рассмотрение представления, необходимость принятия в месячный срок мер по устранению и предупреждению нарушений закона и указание на обязательность письменного сообщения прокурору о результатах принятых мер.

Завершается представление указанием даты его вынесения, наименования прокурора, его фамилии и инициалов, классного чина и подтверждается его подписью.

Представление может быть направлено любому компетентному органу или должностному лицу, (вышестоящему или контролирующему органу) способному устранить выявленные в ходе проверки нарушения закона. В этом отличие представление прокурора приносимого в порядке осуществления прокурорского надзора от протеста прокурора, который направляется только лицу, издавшему незаконный акт.

Ненадзорное представление прокурора. Содержание данного акта прокурорского реагирования существенно отличается от представления прокурора, применяемого в порядке осуществления прокурорского надзора. Цель и содержание ненадзорного представления, применяемого прокурорами участвующими в рассмотрении судами дел урегулированы действующим процессуальным законодательством, обуславливающим его виды, сроки и порядок применения.

  Ненадзорные представления прокурора определяются как приносимые в суд официальное заявления прокурора об отмене или изменении конкретного, незаконного судебного акта в целом либо в его части.

Положив в основу разграничения данных актов прокурорского реагирования судебную инстанцию и наименование судебного акта, на который приносятся ненадзорные (судебные) представления выделяют следующие виды ненадзорных представлений:

— апелляционные;

— кассационные;

— надзорные;

— частные.

Структура ненадзорного представления аналогична протесту прокурора и состоит из следующих частей:

- вступительной — содержащий сведения о суде, в который направляется представление, наименовании судебного акта и предмете обжалования;

- описательной — излагается описание содержания незаконного акта либо его части;

 - мотивировочной в которой прокурор убеждает суд в необходимости отмены или изменения незаконного судебного акта, указывает нормы нарушенного закона;

- заключительной, содержащей логические выводы из всего предшествующего изложения. Она начинается со слова «предлагаю» и включает в себя предложение прокурора об отмене или изменении незаконного судебного акта.

Между мотивировочной и резолютивной частями есть связующее звено, в котором содержится указание на изложенное и норму права, предусматривающую полномочия прокурора на принесение представления (соответствующие процессуальные нормы в которых содержится право прокурора на принесение представления).

В отличие от надзорного, ненадзорные представления, приносимые прокурором на судебные акты, не имеют признака комплексности, следовательно, не является комплексным актом прокурорского реагирования. Цель ненадзорного представления отмена либо изменение незаконного правового акта, вынесенного судом. Различаются и сроки рассмотрения судом различных видов указанных представлений. Так, в соответствии с ст. 389.4 УПК РФ апелляционное представление должно быть подано в 10-дневный срок со дня постановления приговора или иного решения суда. В соответствии со ст. 389.10 УПК РФ рассмотрение уголовного дела в апелляционном порядке должно быть начато в районном суде не позднее 15 суток, в верховном суде республики, краевом или областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, автономного округа, окружном (флотском) военном суде – не позднее 30 суток и в Верховном суде Российской Федерации – не позднее 45 суток со дня поступления его в суд апелляционной инстанции. Кассационное представление и надзорные преставления рассматривается в соответствии со ст.ст.401.2, 409.9 и 412.2, 412.6 УПК РФ.

 Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении — это надзорный акт прокурорского реагирования на выявленное административное правонарушение, целью которого является возбуждение деятельности компетентных органов или должностных лиц и привлечение виновных лиц к административной ответственности.

Основанием вынесения прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении является совершение лицом административного проступка деяния, за который законом предусмотрено применение административного наказания. Данный акт прокурорского реагирования преследует две цели:

-во-первых, привлечение виновного лица к административной ответственности;

-во-вторых, возбуждение деятельности соответствующих компетентных органов или должностных лиц, к которым обращается прокурор.

При вынесении постановления прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении необходимо установить все обстоятельства правонарушения (состав, субъект, должностное положение, лица совершившего проступок, его возраст (поскольку административная ответственность наступает с 16 лет); место совершения проступка; объект; объективная и субъективная сторона проступка, мотив, цель, форма вины, связь совершенных, противоправных действий с наступившими последствиями).

Указанное постановление состоит из четырех частей:

- вводная, включает в себя сведения о наименовании акта, времени и месте его составления, лице, его составившем, и источнике информации о правонарушении;

- описательная, содержит подробное изложение обстоятельств административного правонарушения. Все факты, как правило, излагаются в хронологической последовательности, указываются время и место совершения правонарушения, должностное положение лица, какие действия были совершены, потерпевшие и т.д. Заканчивается она изложением доводов правонарушителя;

- мотивировочная, в которой излагается обоснование наличия в действиях виновного лица административного проступка. Указываются нарушенные нормы материального права, дается характеристика мотивов, которыми руководствовалось лицо, приводятся опровержения доводов правонарушителя, дается оценка его мотивов и методов, указываются нормы административного права, предусматривающие административную ответственность, содержащиеся в КоАП РФ и других нормативных правовых актах;

- резолютивная, содержащая в себе логические выводы из предшествующего изложения и состоит из двух компонентов: постанавливающего и распорядительного.

Постанавливающий компонент содержит указание прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении в отношении конкретного лица, о необходимости его привлечения к административной ответственности.

Распорядительный, указание о направлении постановления и материалов проверки компетентным органам или должностным лицам, уполномоченным принимать меры административного воздействия.  В данном компоненте также содержится указание на обязательность рассмотрения постановления в установленный законом 15-дневный срок и посменном сообщении прокурору о результатах рассмотрения (ст. 29.6 КоАП РФ).

При этом следует обратить внимание на то, что резолютивная часть постановления прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении направляемое в суд (так же, как и в протесте прокурора не решение суда, вынесенное по делу об административном правонарушении) не имеет распорядительного компонента в связи что обусловлено независимостью судов.

Как и другие акты прокурорского реагирования, постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении завершается указанием наименования прокурора, его фамилии и инициалов, классного чина и подписи.

Предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона — это надзорный акт прокурорского реагирования, направленный в будущее и представляющий собой требование прокурора, обращенное к должностному и иному лицу, пытающемуся нарушить закон, о недопустимости противоправных действий и разъяснения последствий, которые наступят в случае совершения им таких действий. Данный акт прокурорского реагирования имеет превентивный (предупредительный), характер и применяется в тех случаях, когда нарушение закона еще не совершено, но прокурору стало достоверно известно о том, что конкретное должностное либо иное лицо намерено совершить нарушение закона (ст. 25.1 Закона о прокуратуре).

Предостережение о недопустимости нарушения закона является самостоятельным надзорным актом прокурорского реагирования, актом индивидуального воздействия на должностных и иных лиц, пытающихся совершить единоличные противоправные деяния, не влекущие по своей общественной опасности административной или уголовной ответственности, но способные причинить вред гражданам либо государственным или общественным интересам.

Основная цель предостережения прокурора о недопустимости нарушения закона заключается в пресечении и предупреждении нарушения закона.

Данный акт прокурорского реагирования применяется лишь в том случае, когда прокурору стало достоверно известно о том, что конкретное должностное и иное лицо намерено совершить нарушение закона, т.е. лишь на основании тщательно проверенных данных, исключающих предположения, неясности и неточности. Особенностью данного предостережения является то, что его составление, объявление осуществляется, как правило, первыми лицами прокуратуры, прокурором либо его заместителем, в кабинете прокурора. Объявляется и вручается данный акт прокурорского реагирования под роспись соответствующего должностного либо иного лица.

В случае неисполнения законных требований прокурора, изложенных в предостережении, должностное и иное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к предусмотренной законом ответственности.

Особенностью данного акта прокурорского реагирования является и то, что в подавляющем большинстве случаев предостережение применяется в отношении должностных лиц. К иным лицам, в отношении которых может быть применен указанный акт прокурорского реагирования, относятся лица, намеренные допустить нарушения законодательства о противодействии экстремистской деятельности.

Структура предостережения о недопустимости нарушения закона состоит из трех частей:

- вводной, включает в себя сведения о наименовании акта; источнике информации о правонарушении;

- описательной, содержит данные о характере и правовой квалификации будущего нарушения закона;

- резолютивной, содержащей требование прокурора о недопустимости нарушения закона и наступлении возможных негативных правовых последствиях для нарушителя закона. 

Как и другие акты прокурорского реагирования, предостережение о недопустимости нарушения закона завершается указанием наименования прокурора, его фамилии и инициалов, классного чина и подписи, после чего обязательно ставиться подпись лица, которому было объявлено, вручено предостережение.

К актам прокурорского реагирования следует отнести требование прокурора, регламентированное ст. 9.1 Закона о прокуратуре и ч.3 ст. 37 УПК РФ, а также предусмотренные федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013г.) «О противодействии экстремистской деятельности» предупреждение (ст. 7, 8) и решение прокурора (ст. 10).

Действующим законодательством понятие и структура данных правовых средств не урегулированы.