Тема 6. Тарифы и ценообразование в ЖКХ

Тарифы и тарифная политика (основные положения)

Реформирование жилищно-коммунального хозяйства невозможно без радикального из­менения тарифной политики в отрасли. Поскольку система тарифного регулирования вза­имоотношений поставщик - потребитель ЖКУ все еще находится в стадии становления, её правовое обеспечение не учитывает изменений в гражданском законодательстве.

Правовые проблемы применения тарифов на ЖКУ

До 6 мая 2003 г. законодательством было предусмотрено три вида обязательных платежей для собственников и нанимателей жилых помещений:

— плата за наем (ст. 671 ГК РФ) -для нанимателя и налог на недвижимость или на имущест­во организаций (ст. 14 ПК РФ), налог на имущество физических лиц (ст. 15 НК РФ) — для собственников жилых помещений;

— плата за пользование жилым помещением (ст. 55 ЖК РСФСР);

— плата за коммунальные услуги (ст. 57 ЖК РСФСР).

Федеральным законом от 06.05.03 № 52-ФЗ»0 внесении изменений и дополнений в За­кон Российской Федерации»0б основах федеральной жилищной политики» и другие законо­дательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг было добавлено еще 4 вида платежей для населения:

— плата за жилое помещение;

— плата за содержание;

— плата за ремонт жилья;

— плата за жилье.

Но при этом не отменена плата за пользование жилым помещением. Сложилась ситуа­ция, когда формально существуют 7 обязательных платежей за жилье и коммунальные услу­ги, причем по существу одни платежи являются составными частями других, например плата за пользование жилым помещением включает плату за содержание и плату за ремонт жилья.

Терминологическая путаница заложена в самом законодательстве. В части 5 ст. 1 Феде­рального закона «Об основах федеральной жилищной политики» (далее — Основы) в опреде­лении договора социального найма используется термин»плата за жилое помещение», а да­лее по тексту применяется термин «оплата жилья». Использование нового термина «плата за жилое помещение», видимо, можно объяснить только технической ошибкой законодателя. Плата за пользование жилым помещением и плата за жилье очень близки по смыслу, но рав­нозначными понятиями не являются, поскольку в состав платы за пользование жилым поме­щением входят такие платежи, как вывоз бытовых отходов, капитальный ремонт жилого по­мещения, а в плате за жилье они не предусмотрены.

В соответствии с Методикой планирования, учета и калькулирования себестоимости ус­луг ЖКХ (Постановление Госстроя России от 23.02.99 № 9), затраты на капитальный ремонт жилищного фонда входят в состав жилищных услуг, следовательно, платежи населения должны соразмерно своей доле покрывать эти затраты. Другими словами, «оплата за пользование жилым помещением (квартплата)» включает платеж за капитальный ремонт жилищного фонда. Постановление Правительства РФ от 02.08.99 № 887 устанавливает, что «структура плате­жей граждан... включает плату:

— за содержание и текущий ремонт жилищного фонда;

— за капитальный ремонт жилищного фонда;

— за наем жилья (для нанимателей).

Кроме того, граждане оплачивают коммунальные услуги.

В то же время Основами плата за капитальный ремонт жилищного фонда в составе обя­зательных платежей населения не предусмотрена, т. е. предполагается, что собственники жи­лищного фонда (для муниципального жилищного фонда это местная администрация) самос­тоятельно определяют размер и порядок оплаты капитального ремонта.

Но если плата за капитальный ремонт жилища будет выведена из структуры платежей граждан, то необходимо предусмотреть новый механизм формирования фонда финансирова­ния ремонтных работ, причем отчисления в него должны быть обязательными для собствен­ника жилого помещения. Капитальный ремонт жилищного фонда — дорогостоящее меро­приятие и без стабильных долгосрочных накоплений денежных средств невозможное. Неце­левое использование средств, предназначенных для капитального ремонта, должно быть за­прещено законом, в противном случае в угоду сиюминутным интересам собственников или управляющих компаний износ жилых зданий по сравнению с нормативным увеличится в не­сколько раз. Данное ограничение становится актуальным в связи с тем, что контроль со сто­роны бюджета за целевым использованием средств ослабевает по мере сокращения бюджет­ного финансирования жилищно-коммунальных услуг, а после перехода на 100%-ную оплату ЖКУ населением, при наличии множества мелких компаний, управляющих жилищным фон­дом, правовых оснований для осуществления такого контроля просто не будет.

Жилищное законодательство призвано регулировать жилищные правоотношения между потребителем и поставщиком ЖКУ, а рассматриваемые нормы ст. 1 Основ жилищные право­отношения не регулируют. Они содержат экономические категории (плата за содержание жи­лья, плата за ремонт жилья), обычно используемые в отчетах при анализе деятельности пред­приятия или отрасли. По отдельно взятой квартире такой анализ с отнесением фактических издержек на содержание или на ремонт жилья выполнить невозможно, а гражданину и по­ставщику ЖКУ гораздо важнее иметь начисление оплаты по отдельным видам услуг (холод­ное водоснабжение, газо-, теплоснабжение и др.), поскольку предметом договора между ни­ми является оказание конкретной услуги

Отсутствие четкой структуры платежей населения за ЖКУ, отражающей фактические до­говорные отношения «поставщик — потребитель», порождает серьезные проблемы при рас­четах. Несомненно, что при расчетах платы за ЖКУ, необходимо опираться на нормативные документы, а не на интуицию специалиста. С учетом требований сегодняшнего дня и пер­спективы реформирования ЖКХ целесообразнее было бы закладывать в расчет взимание платы за каждый вид ЖКУ, что не соответствует действующему законодательству и ставит под сомнение законность таких расчетов. В то же время применение предусмотренных законом 7 видов платежей невозможно, так как 5 из них не имеют никакого отношения к взаиморасчетам между поставщиками услуг и населением.

Практически сложилось и повсеместно применяется начисление платы за ЖКУ по видам предоставляемых услуг. Но в связи с тем, что закон не предусматривает взимания платы по видам ЖКУ, наиболее распространена практика единого платежа с последующим его расщеплением по поставщикам и видам услуг.

Частью 3 ст. 15 Основ предусматривается установление Правительством РФ, органами го­сударственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления порядка оплаты жилья в государственном и муниципальном жилищных фондах, тогда как в частном жилищном фонде установление такого порядка не предусматривается. Следовательно, в жи­лых помещениях, принадлежащих физическим и юридическим лицам может быть принят иной порядок оплаты жилья, чем в многоквартирном жилом доме для муниципальных и го­сударственных квартир. Иными словами, закон ставит объем прав граждан по пользованию жилым помещением в зависимость от формы собственности на жилые помещения. Кроме того, поставщик жилищных услуг может выставить потребителям, проживающим в жилых помещениях и находящимся в частной собственности, условия, отличные от условий для по­требителей услуг в муниципальном жилье, что противоречит части 2 ст. 8 Конституции РФ. где сказано, что»в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом част­ная государственная, муниципальная и иные формы собственности».

Положение еще больше усугубляется тем обстоятельством, что повсеместно существует симбиоз муниципального и частного жилья — приватизированные квартиры в муниципаль­ных жилых домах, при этом даже 100% приватизация квартир не означает перевод в частную собственность жилого дома в целом (если не образовано ТСЖ).

Порядок оплаты ЖКУ и структура затрат на их производство

Серьезной проблемой является то, что тарифы на ЖКУ не подразделяются на постоян­ную, не зависящую от количества потребления услуг (содержание сетей и др. объектов ин­фраструктуры), и переменную, находящуюся в прямой зависимости от этой части (электро­энергия, расходные материалы и др. ресурсы). В связи с тем, что тарифы целиком являются переменными, при применении примеров учета, при перерасчетах за предоставленные ЖКУ у поставщика снимаются с финансирования денежные суммы, неадекватные стоимости сэкономленных им ресурсов. Остаются не обеспеченные финансированием значительные объемы обязательных регламентных работ по содержанию и техническому обслуживанию объектов инфраструктуры.

Так, при 100% переменном тарифе энергосбережение у потребителя невыгодно произво­дителю тепла как из-за уменьшения объема продаж, так и из-за сохранения на прежнем уров­не постоянных затрат, плату за которые он перестает получать. В этом случае для решения ло­кальных задач теплоэнергетики, таких, как экономия топлива, сохранение контингента по­требителей тепла, предлагается использовать комбинированные тарифы (с выделением по­стоянной и переменной частей).

Государственная тарифная политика в области цен на услуги естественных монополи­стов, каковыми являются поставщики коммунальных услуг (тепло-, газо-, водоснабжение и др.), оказывает огромное влияние на обеспечение жизнедеятельности населенных пунктов Тарифы на ЖКУ, действующие в настоящее время, не учитывают условия проведения рефор­мы ЖКХ. Более того, фактически существуют двойные стандарты при тарификации услуг в зависимости от формы собственности поставщика услуг. Подтверждением этому служит воз­никновение многочисленных автономных котельных установок, причем их внедрение поощ­ряется на самом высоком уровне. Активно рекламируются их экономичность. эффективность, но при этом не учитывается, что в тарифы на их услуги не включены затраты на резервирование источников электроснабжения, тепла, запасов топлива. Без выполнения этих обязательных требований органы Госгортехнадзора, Юсэнергонадзоргу не согласовали бы пуск в эксплуатацию ни одной муниципальной котельной. Конечно, локальной котельной на каждом доме в жилом микрорайоне города невозможно иметь свой фидер для электроснабжения, водопровод, индивидуальный склад резервного топлива (мазута), можнс не предусматривать и резервный источник теплоснабжения. Но в этом случае тариф на производство тепла должен включать обязательные отчисления предприятиям, обеспечивающим безопасность жизнедеятельности данного домовладения.

Отсутствие гибкой тарифной политики в ЖКК явилось одной из причин того, что ресур-сосберегающие технологии оказались невостребованными поставщиками ЖКУ и недоступ­ными для потребителей этих услуг. При формировании государственной тарифной политики необходимо учитывать, что тарифы на производство, оказание жилищно-коммунальных ус­луг должны состоять из постоянной и переменной частей. Мнение о создании схемы струк­туры платежей за коммунальные услуги с включением в переменную часть тарифа только ча­сти затрат на топливо не отражает истинного соотношения постоянной и переменной частей затрат на производство коммунальных услуг. Целесообразно ввести понятие абонентской платы для потребителей ЖКУ, включив в ее состав затраты на содержание и ремонт наруж­ных сетей, оборудования и сооружений таких объектов инфраструктуры, как котельные, во­дозаборы, очистные сооружения, станции химической очистки воды и т. п. Плата за услугу (переменная часть сегодняшнего тарифа на ЖКУ) должна включать ресурсы, затрачиваемые на производство и доставку услуги до потребителя, в т. ч. зарплату, электроэнергию, топли­во, химические реактивы и другие расходные материалы.

Необоснованное уменьшение платы за услугу ослабляет у потребителя мотивацию к эко­номии. Подобного рода тезисы вызывают неоднозначную (а зачастую — однозначно отрица­тельную) реакцию населения. Однако совершенно очевидно, что без ликвидации представле­ния о мнимой дешевизне ЖКУ, без определения их полной стоимости создание необходимых предпосылок к успешному реформированию ЖКХ невозможно в принципе. На день сегод­няшний сложилось положение, немыслимое в любой экономически развитой стране: величи­на платы за многие конкретные виды ЖКУ никак не связана с объемом реального потребле­ния. Если никого не удивляет наличие счетчиков электроэнергии, то точно так же не должно удивлять и наличие счетчиков по другим ЖКУ. Это должно стать обязательным требованием нормального функционирования ЖКХ, которое в равной степени обеспечивается и со сто­роны производителей ЖКУ, и со стороны потребителей.

Следует также учитывать, что, необоснованное занижение абонентской платы приводит к недофинансированию регламентных работ по содержанию и ремонту объектов инфраструктуры в случае установки приборов учета и перерасчетов за непредоставленные услуги.

Абонентскую плату, приходящуюся на 1 м² площади помещения, можно рассчитать, рас­пределив затраты на содержание и ремонт объектов инфраструктуры, внутридомовых комму­никаций на всю площадь помещений, подключенных к данной сети или использующих ее в качестве резерва. При расчете абонентской платы целесообразно применять коэффициенты интенсивности использования коммуникаций, учитывающие назначение подсоединяемых зданий и помещений.

Следует предусматривать освобождение поставщика услуги от ответственности за жизне­обеспечение объекта, не вносящего абонентскую плату, в случае расторжения или отказа от заключения договора на возмездное оказание ЖКУ. Некоторые потребители вообще не должны иметь законной возможности отказаться от заключения такого договора, особенно в тех случаях, когда вопрос касается сохранности здания и безопасности людей (например, теплоснабжение жилого дома). Большинство коммуникаций, подходящих к жилым микрорайонам, строилось с целью обеспечения населения ЖКУ, и только с их помощью возможно надежное жизнеобеспечение населенных пунктов. Расчет экономического эффекта внедрения ресурсосберегающих технологий должен учитывать либо использование этих сетей в качестве резерва (абонентская плата), либо затраты на создание альтернативы такому резерву.

Сегодняшнее законодательство создает иногда сложные ситуации. Когда услуга не пред­оставлена по вине поставщика, уменьшение оплаты в объеме всего тарифа (абонентская плата + плата за услугу) представляется справедливым и не противоречит закону. Но при дей­ствующей в настоящее время схеме оплаты ЖКУ порядок перерасчета за непредоставленные услуги, выполняемый в объеме постоянного тарифа за весь период непредоставления услуги потребителю, по собственной инициативе не потребляющему услугу, вступает в противоречие с нормами гражданского законодательства Российской Федерации. В частности, при выпол­нении перерасчета платы за лифт в полном объеме в связи с временным отсутствием соб­ственника жилого помещения и членов его семьи получается, что собственник жилого поме­щения освобождается от обязанности нести «бремя содержания принадлежащего ему имуще­ства», возложенной на него ст. 210 ГК РФ, так как в плате за лифт львиную долю составляют затраты на его содержание и ремонт, не зависящие от количества перевезенных пассажиров. Очевидно, что в случае, когда потребитель не воспользовался услугой по собственной иници­ативе, оплата может быть уменьшена только на сумму затрат, не понесенных при работе лиф­та за время отсутствия человека. Это подтверждается частью 2 ст. 16 Федерального закона от 15.06.96 № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья», где сказано, что «неиспользова­ние домовладельцем принадлежащих ему помещений либо отказ от пользования общим иму­ществом не являются основанием для освобождения домовладельца полностью или частично от участия в общих расходах на содержание и ремонт общего имущества..».

Недостатки тарифной политики в ЖКК могут привести и, к сожалению, уже приводят к негативным последствиям для экономики отрасли в целом. Если при плановой, директив­ной экономике все ее дефекты нивелировались безадресными государственными дотация­ми, то сегодня конкретный потребитель ЖКУ необоснованно платить деньги не будет.

Серьезной проблемой, возникшей на стыке формирования тарифов и финансирования потребителей ЖКУ, является практика применения, так называемых, усредненных тарифов по муниципальному образованию. Если для конкретного муниципального образования (го­рода) такое усреднение является оправданным, то для района, в состав которого входят и го­рода, и сельские поселения, «усреднение» тарифов совершенно незаконно, поскольку в дан­ном случае администрация муниципального образования пытается решать проблемы фи­нансирования менее эффективных (сельских) поставщиков услуг за счет городских жителей. что прямо нарушает конституционные права горожан. Имеется законный способ решения проблемы финансирования сельских поставщиков ЖКУ — через получение сельскими жи­телями жилищных субсидий (даже если в результате все сельские потребители ЖКУ станут клиентами отдела жилищных субсидий, поскольку себестоимость ЖКУ на селе выше в 1.5-2 раза, чем в городе).

Отсутствие перечня видов ЖКУ, попадающих под действие федеральных и региональных стандартов по оплате жилья и коммунальных услуг, позволяет неоднозначно толковать по­рядок применения стандартов.

В настоящее время нормы, устанавливающие порядок ценообразования, разобщены, со­держатся в различных нормативных документах, поэтому их применение на практике весьма затруднено. Объединение таких норм в одном документе с отменой устаревших имело бы большое практическое значение.