Виды бесплатной юридической помощи

 

Квалифицированная юридическая помощь, в том числе бесплатная, включает в себя осуществление достаточно разнообразной деятельности. В российской юридической доктрине уделяется внимание отдельным видам юридической помощи, но, несмотря на это, комплексного анализа общих и специфических черт всех видов помощи и вытекающих отсюда последствий для правового регулирования отношений по их оказанию не проводилось.

Анализ иностранного законодательства и литературы показывает, что в зарубежных странах зачастую встречается деление юридической помощи на два вида: первичную и вторичную. При этом к данным видам применяются разные критерии предоставления помощи. Так, поскольку к первичной относятся несложные и менее затратные по времени и средствам виды юридической помощи (например, консультирование), для их получения либо не требуется предоставления никаких документов (помощь оказывается всем обратившимся), либо процедура проверки наличия права на получение бесплатной юридической помощи очень упрощена. К вторичной помощи обычно относят более трудоемкие виды, чаще всего представительство в суде. Для данного вида помощи характерно ограничение по кругу лиц, категориям дел, судебным инстанциям или видам судов и т.д.

Так, например, в Литве к первичной помощи отнесены правовое информирование, юридические консультации, составление документов, адресованных государственным или муниципальным органам, за исключением процессуальных документов. Также этот вид помощи включает рекомендации относительно внесудебного урегулирования споров, дружественного урегулирования спора и заключения мировых соглашений. К вторичной юридической помощи относятся составление документов, защита и представительство в суде, включая процедуры исполнения итогового акта, представительство в случае предварительного внесудебного разрешения спора, когда такая процедура является обязательной в силу закона или судебного решения. При этом затраты на первичную помощь полностью финансируются государством, в отношении вторичной помощи установлена дифференцированная шкала финансирования расходов в зависимости от материального положения лица <1>.

--------------------------------

<1> Access to Justice in Europe: An Overview of Challenges and Opportunities / By European Union Agency for Fundamental Rights [Доклад Агентства Европейского союза по защите основных прав "Доступность правосудия в Европе: обзор изменений и возможностей"]. P. 49.

 

В Болгарии несколько иное деление: первичная помощь включает в себя консультации, направленные на достижение соглашения вне зала суда до начала слушаний или до направления дела в суд, и подготовку документов, необходимых для передачи дела в суд. Вторичная юридическая помощь оказывается в виде представительства в суде <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кику М. Новая модель юридической помощи? Юридическая помощь в Болгарии, Грузии и Молдове // Бесплатная юридическая помощь: модели взаимодействия государства и гражданского общества (зарубежный и российский опыт): Сборник докладов. М.: ООО "Акварель", 2011. С. 48.

 

В Нидерландах к вторичной юридической помощи помимо представительства отнесено посредничество (помощь посредника в урегулировании спора) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Биггелаар П. ван Ден. Бесплатная юридическая помощь в Нидерландах // Там же. С. 28.

 

Интересна с точки зрения разделения внесудебной юридической помощи и оказания помощи при разбирательстве дела в суде ситуация, сложившаяся в недавнее время в Германии. Как отмечает Маттиас Килиан, ранее положения Основного закона Германии толковались так, что необходимость финансирования юридической помощи со стороны государства рассматривалась только в связи с судебными процедурами ("монополия государства на применение силы (принуждения), которая заставляет граждан обращаться в судебные инстанции для разрешения правовых споров, обусловливает обязанность государства по обеспечению доступа граждан к правосудию, а не к юридической помощи как таковой" <1>). Однако в 2009 г. Федеральный конституционный суд Германии постановил, что конституционные гарантии в этой области должны также распространяться и на внесудебное консультирование и представительство, "так как правовое регулирование настолько широко охватило все сферы жизни, что граждане часто стали нуждаться в профессиональной юридической помощи для того, чтобы оценить свое правовое положение, в особенности в свете перспектив судебного разбирательства" <2>.

--------------------------------

<1> Килиан М. Бесплатная юридическая помощь по гражданским делам в Германии // Там же. С. 85.

<2> Там же.

 

В разных странах существуют различные подходы к определению видов юридической помощи. Представляется, что подобные разночтения вызваны спецификой национальных правовых систем, особенностями организации юридической профессии, наличием и степенью развитости тех или иных форм разрешения споров и другими факторами.

Отечественный законодатель отказался от разделения юридической помощи на первичную и вторичную, что представляется несколько нерациональным ввиду того, что подобная градация позволила бы более дифференцированно подходить к получателям юридической помощи и категориям дел, по которым она оказывается. Проверка соответствия нуждающегося в юридической помощи лица установленным законодательством критериям может быть более затратной для государства, нежели оказание бесплатной юридической помощи без такой проверки (например, при необходимости лишь устной консультации, не требующей длительной подготовки ответа).

Российское законодательство, а именно действующий Закон о бесплатной юридической помощи, предусматривает несколько видов такой помощи:

1) правовое консультирование в устной и письменной форме;

2) составление заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера;

3) представление интересов гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях в случаях и в порядке, которые установлены Законом о бесплатной юридической помощи, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Данный перечень не закрытый, возможно оказание юридической помощи в иных не запрещенных законодательством Российской Федерации видах.

Необходимо отметить, что в ходе разработки Закона о бесплатной юридической помощи он прошел несколько редакций, которые порой принципиально различались в отдельных своих положениях.

Так, в одном из первых законопроектов в качестве видов бесплатной юридической помощи (или также их называли "формами юридической помощи") предлагалось выделять правовое просвещение; правовое информирование и консультирование населения; защиту нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, осуществляемую государственными органами; профессиональную юридическую помощь, оказываемую государственными юридическими бюро и адвокатами (ст. 4 законопроекта "О государственной системе бесплатной юридической помощи в Российской Федерации"). Подобная формулировка вела к включению в понятие юридической помощи очень широкой сферы деятельности, а также не давала однозначного представления о тех действиях, которые вкладываются в содержание юридической помощи.

После существенной переработки законопроекта видов юридической помощи осталось лишь два: бесплатное правовое информирование и бесплатное правовое консультирование. При этом в консультирование были включены как предоставление консультаций (устных и письменных), составление документов правового характера, так и представление интересов гражданина в гражданском судопроизводстве (ст. 14 законопроекта "О системе бесплатной юридической помощи в Российской Федерации").

Очередная редакция законопроекта наряду с правовым информированием и консультированием выделила в качестве отдельных видов (форм) оказания юридической помощи бесплатное представление интересов гражданина в гражданском судопроизводстве, а также представление интересов несовершеннолетнего при рассмотрении судом материалов о его помещении в учреждение системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (ст. 6 законопроекта "О системе бесплатной юридической помощи в Российской Федерации").

Действующий Закон о бесплатной юридической помощи исключил правовое информирование из перечня видов юридической помощи, включив, однако, положения относительно правового информирования и правового просвещения в главу об информационном обеспечении деятельности по оказанию гражданам бесплатной юридической помощи (гл. 5).

Такой подход представляется неверным, поскольку информационное обеспечение деятельности предполагает доведение до населения сведений относительно порядка и условий оказания бесплатной юридической помощи. В статье же, посвященной правовому информированию, говорится о распространении информации относительно:

1) порядка и случаев оказания бесплатной юридической помощи;

2) содержания, пределов осуществления, способов реализации и защиты гарантированных законодательством Российской Федерации прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов юридических лиц, содержания обязанностей граждан и юридических лиц и пределов исполнения таких обязанностей;

3) компетенции и порядка деятельности федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных им учреждений, органов управления государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления, полномочий их должностных лиц;

4) правил оказания государственных и муниципальных услуг;

5) оснований, условий и порядка обжалования решений и действий государственных органов, органов управления государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления, подведомственных им учреждений и их должностных лиц;

6) порядка совершения гражданами юридически значимых действий и типичных ошибок при совершении таких действий.

Видно, что перечень охватывает гораздо большее количество сведений, нежели вкладывается в информационное обеспечение деятельности.

Если правовое информирование рассмотреть с точки зрения определения бесплатной юридической помощи, то можно сказать, что оно отвечает всем признакам такой помощи: информирование предполагает действия по изложению информации в доступной для понимания форме и доведению ее до заинтересованных лиц; эта деятельность носит невластный характер, способствует реализации функции государства по обеспечению доступности правосудия, имеет целью обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан, осуществляется лицами, обладающими специальными знаниями, - юристами (по крайней мере, начальный этап информирования - разработка информации); спецификой является то, что здесь имеет место наименьшая степень адресности - информация предоставляется неопределенному кругу лиц.

В упоминавшейся работе М. Барендрехта относительно исследования стратегий обеспечения доступности правосудия применительно к правовому информированию отмечается, что, несмотря на его экономичность (разработанная информация может копироваться неоднократное количество раз, каждый из которых будет снижать средние расходы на информирование одного человека), правовая информация будет наиболее эффективна в комбинации с инвестициями в другие способы (такие как, например, юридическое консультирование). Это обусловлено тем, что информация не будет являться заменой субъекту, оказывающему содействие в разрешении правового вопроса (юристу, посреднику или кому-либо иному), однако определенная степень информированности лица будет способствовать сокращению затрат в целом на решение проблемы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Barendrecht M. Op. cit. P. 8.

 

Также можно отметить, что большое значение для эффективности правового информирования играют своевременность получения информации, изложение ее понятным языком и адаптация к определенным типам ситуаций (ситуативность).

Поэтому исходя из содержания, вкладываемого отечественным законодателем в правовое информирование, и определения бесплатной юридической помощи полагаем верным отнесение правового информирования к видам бесплатной юридической помощи.

В странах Европейского союза на настоящий момент уже действуют системы, обеспечивающие широкой публике доступ к правовой информации. В частности, в 2001 г. создана Европейская сеть взаимопомощи по гражданским и коммерческим делам, основной целью которой является упрощение порядка оказания судебной взаимопомощи между государствами при рассмотрении их национальными органами гражданских и коммерческих дел. В рамках данной сети создана постоянно действующая служба информирования, предназначенная для ее участников и широкой публики, содержащая подробную информацию об особенностях судебных и иных процедур, о компетентных органах, национальном законодательстве, международных соглашениях и т.д. стран - участниц сети <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Оптимизация гражданского правосудия России / С.Л. Дегтярев и др.; под ред. В.В. Яркова. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 163.

 

Поскольку согласно Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом и гарантируется свобода массовой информации (ч. ч. 4 и 5 ст. 29), правовое информирование не может быть ограничено определенными категориями получателей. Соответственно, включение его в виды бесплатной юридической помощи требует устранения каких-либо критериев предоставления в отношении данного вида (как по категориям дел, так и по кругу получателей).

В качестве одного из критических замечаний относительно включения правового информирования в виды бесплатной юридической помощи во время разработки Закона о бесплатной юридической помощи высказывалось то, что правовое информирование может быть включено в содержание правового консультирования. Однако, как представляется, правовое информирование и консультирование - это разные виды помощи. Консультирование предполагает предварительное получение некоторой информации о ситуации от обратившегося лица (пусть даже самой общей), ее анализ и уже на этой основе подбор и сообщение правовой информации. Кроме того, при правовом консультировании инициатива в получении информации исходит от заинтересованного лица, обратившегося за юридической помощью. При правовом информировании ситуация обратная: инициатива исходит от лиц, распространяющих информацию, предварительный анализ ситуации не проводится, излагается информация относительно порядка и способов защиты прав или даются рекомендации применительно к "типичным" ситуациям, распространяемая информация нацелена не на конкретное лицо, а на неопределенный круг лиц.

Как указывалось ранее, в некоторых государствах к видам бесплатной юридической помощи относится и содействие посредника в урегулировании спора (посредничество или медиация) <1>.

--------------------------------

------------------------------------------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Г. Ригера, К. Мим "Нотариус в качестве медиатора" включена в информационный банк согласно публикации - "Бюллетень нотариальной практики", 2005, N 6.

------------------------------------------------------------------

<1> О включении медиации как юридической помощи в деятельность нотариуса исходя из законодательства Германии см.: Ригер Г., Мим К. Нотариус в качестве медиатора // Медиация в нотариальной практике (Альтернативные способы разрешения конфликтов) / Петер Фар и др.; отв. ред. К.Г. фон Шлиффен, Б. Вегманн; пер. с нем. С.С. Трушников. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 21 - 63.

 

В связи с распространенной зарубежной практикой отнесения медиации к одному из видов бесплатной юридической помощи полагаем уместным рассмотрение вопроса о возможности применения данного опыта в России.

Медиация - это особым образом организованные переговоры с участием специального субъекта - медиатора, содействующего устранению разногласий и достижению соглашения, отвечающего интересам сторон <1>.

--------------------------------

<1> См.: Медиация в практике нотариуса / Отв. ред. С.К. Загайнова, Н.Н. Тарасов, В.В. Ярков. М.: Инфотропик Медиа, 2012. С. XXV (словарь основных терминов; составитель - Г.С. Шереметова).

 

В России правовая основа медиации появилась сравнительно недавно: 27 июля 2010 г. был принят, а 1 января 2011 г. вступил в силу Федеральный закон N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" <1> (далее - Закон о медиации). Как отмечает С.К. Загайнова, Законом о медиации "созданы условия для интеграции медиации в российскую правовую культуру. Законодатель институализировал процедуру медиации как легитимный способ урегулирования правовых споров, что является основанием для ее дальнейшего применения в различных сферах юридической деятельности" <2>.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2010. 30 июля. N 168.

------------------------------------------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" (отв. ред. С.К. Загайнова, В.В. Ярков) включен в информационный банк согласно публикации - Инфотропик Медиа, 2012.

------------------------------------------------------------------

<2> Комментарий к Федеральному закону "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" / Отв. ред. С.К. Загайнова, В.В. Ярков. М.: Инфотропик Медиа, 2011. С. 4 (автор комментария к ст. 1 - С.К. Загайнова).

 

Принятым Законом о медиации реализована так называемая частная модель медиации, под которой понимается модель, рассматриваемая и регламентируемая как самостоятельный вид профессиональной деятельности по урегулированию споров <1>.

--------------------------------

<1> Наряду с частной моделью медиации исследователями выделяется интегрированная медиация - модель медиации, рассматриваемая и регламентируемая как специальная процедура и форма деятельности юрисдикционных органов (судов, нотариата, судебных приставов-исполнителей и т.д.), направленная на примирение сторон в рамках юридического процесса (см.: Медиация в практике нотариуса / Отв. ред. С.К. Загайнова, Н.Н. Тарасов, В.В. Ярков. С. XXIV (словарь основных терминов; составитель - Г.С. Шереметова)). Подробнее о моделях медиации см.: Калашникова С.И. Медиация в сфере гражданской юрисдикции. М.: Инфотропик Медиа, 2011. С. 52 - 71; Медиация в практике нотариуса / Отв. ред. С.К. Загайнова, Н.Н. Тарасов, В.В. Ярков. С. 19 - 22.

 

Статья 1 Закона о медиации гласит, что данный Закон распространяется на отношения, связанные с применением процедуры медиации к спорам, возникающим из гражданских правоотношений, в том числе в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а также к спорам, возникающим из трудовых правоотношений и семейных правоотношений. Таким образом, в предмет регулирования включаются отношения, связанные с проведением медиации по правовым спорам. Процедура медиации является достаточно универсальной и применимой к различным конфликтам. В этом плане урегулирование неправовых споров Законом о медиации не регламентируется.

Медиация проводится для урегулирования возникшего правового спора. С этой позиции конечная цель медиации - обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан. Подобная целевая направленность медиации и иных альтернативных способов урегулирования споров позволила одному из классиков процессуальной мысли М. Каппеллетти сформулировать концепцию "сосуществующего" правосудия (co-existential justice). Ученый отмечал, что необходимо обеспечивать адекватность процедуры разрешения (урегулирования) спора его характеру. В этом смысле медиация и иные примирительные процедуры дополняют механизм судебного разрешения споров, представляя собой "сосуществующее" или "восстановительное" правосудие (mending justice) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Alexander N. Global Trends in Mediation. 2nd ed. Kluwer Law Internetional, 2006. P. 5 - 6. Цит. по: Калашникова С.И. Указ. соч. С. 228.

 

Как следствие, М. Каппеллетти расширяет понимание доступа к правосудию, под которым подразумевает как доступ к традиционному правосудию, так и доступ к "сосуществующему" правосудию, осуществляемому при помощи медиации.

Рассматривая современные тенденции, можно отметить, что развитие альтернативных способов разрешения споров все более и более актуализируется, этому уделяется все большее внимание как в странах общего права, так и в странах с романо-германской системой права. Более того, на сегодняшний день медиация рассматривается как один из механизмов, способствующих обеспечению доступности правосудия <1>.

--------------------------------

<1> См.: Рекомендация Комитета министров Совета Европы N R (81) 7 "Относительно путей облегчения доступа к правосудию"; Рекомендация Комитета министров Совета Европы N R (86) 12 "Относительно мер по недопущению и сокращению чрезмерной рабочей нагрузки на суды" // Электронная библиотека международных договоров по правам человека: http://hri.ru/docs/?content=doc&id=142; Директива Европейского парламента и Совета ЕС от 21 мая 2008 г. 2008/52/ЕС об определенных аспектах медиации в гражданских и коммерческих делах // СПС "КонсультантПлюс"; и др.

 

Таким образом, если рассматривать юридическую помощь широко, как действия, направленные на разрешение правовых проблем граждан (в том числе связанных с доступом к правосудию), то медиацию, безусловно, можно включить в число видов юридической помощи.

Однако имеется и более узкий подход к толкованию юридической помощи, где она характеризуется как невластная адресная деятельность специального субъекта определенной целевой направленности.

Закон о медиации позволяет проводить процедуру медиации двум группам медиаторов (осуществляющих деятельность на профессиональной основе и осуществляющих деятельность на непрофессиональной основе), предъявляя к ним разные требования. Так, медиатором на непрофессиональной основе может быть лицо, достигшее возраста 18 лет, обладающее полной дееспособностью и не имеющее судимости (ст. 15 Закона о медиации). Медиатором, осуществляющим деятельность на профессиональной основе, является лицо, достигшее возраста 25 лет, имеющее высшее профессиональное образование и прошедшее курс обучения по программе подготовки медиаторов (ст. 16 указанного Закона).

Из этого следует, что даже "профессиональному" медиатору формально необязательно быть юристом для того, чтобы проводить процедуру медиации. Однако полагаем, что исходя из предмета регулирования Закона о медиации, а именно из того, что Закон регламентирует проведение медиации по правовым спорам, медиатор должен обладать специальными юридическими познаниями. Это связано, во-первых, с тем, что медиатор обязан правильно с точки зрения закона определить круг лиц, являющихся участниками спора, что далеко не всегда очевидно. Возрастающая сложность, комплексный характер правоотношений, являющихся предметом спора, могут явиться причиной неправильного определения круга участников правового спора, а вследствие этого и участников переговоров. Достигнутое в результате таких переговоров соглашение будет противоречить закону в связи с тем, что будут затронуты права и интересы третьих лиц.

В то же время, во-вторых, одной из главных задач медиатора является оказание содействия сторонам в достижении соглашения, которое было бы исполнимо с точки зрения Закона. Как отмечает С.И. Калашникова, "медиативное соглашение, заключенное в частной медиации, предлагается рассматривать в качестве юридического факта материального права, влекущего возникновение, изменение или прекращение правоотношений сторон. При этом, учитывая тот факт, что такое соглашение, как правило, будет содержать условия различной правовой природы, представляется возможным говорить о его комплексном характере. Условия такого соглашения не должны противоречить нравственности, императивным нормам права, затрагивать права лиц, не присутствовавших на медиации. Обеспечение соблюдения данных требований при заключении соглашения является профессиональной обязанностью медиатора" <1>.

--------------------------------

<1> Калашникова С.И. Указ. соч. С. 135.

 

В-третьих, поскольку процедура медиации строится на основе принципа добровольности и само медиативное соглашение, достигнутое в ходе проведения медиации, исполняется сторонами добровольно, полагаем важным то, чтобы участники медиации отчетливо понимали смысл, правовое значение и последствия заключенного ими соглашения. Представляется, что отчасти именно проблематизация медиатором этих вопросов позволяет представителям Центра медиации Уральского государственного юридического университета, Центра медиации Сибирского федерального университета (т.е. медиаторам с высшим юридическим образованием) добиваться 100-процентной исполняемости заключенных медиативных соглашений в добровольном порядке.

В-четвертых, Закон о медиации позволяет проводить процедуру медиации как до, так и во время судебного разбирательства, а также после вынесения судебного решения на стадии исполнительного производства. При этом в случае достижения медиативного соглашения при наличии судебного разбирательства на обсуждение ставится вопрос о том, каким образом прекратить производство в суде. ГПК РФ говорит о том, что медиативное соглашение может быть утверждено судом как мировое. Однако зачастую медиативное соглашение не укладывается в конструкцию мирового соглашения. Это может быть связано с различными факторами <1>. В таком случае медиатор обсуждает со сторонами возможные варианты действий, что также требует наличия определенных знаний процессуального законодательства.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Чупахина (Шереметова) Г.С. О влиянии процедуры медиации на рассмотрение дела в суде // Вестник гражданского процесса. 2012. N 6.

 

Таким образом, представляется целесообразным включение процедуры медиации в перечень видов бесплатной юридической помощи при условии установления законодателем дополнительного требования к посреднику о наличии юридического образования. Расширение видов бесплатной юридической помощи за счет включения медиации позволит избрать сторонам тот способ разрешения спора, который они считают наиболее подходящим, снизит нагрузку на судебную систему, станет одним из факторов, способствующих внедрению медиации в российскую правовую культуру.

Сказанное можно свести к следующим основным выводам:

- целесообразно ввести разделение бесплатной юридической помощи на первичную и вторичную, что позволит дифференцировать подходы к получателям такой помощи, категориям дел, по которым она оказывается, а также к субъектам, оказывающим юридическую помощь. В качестве первичной юридической помощи предлагаем рассматривать правовое информирование и устное консультирование, все иные виды юридической помощи следует отнести к вторичной;

- неверным видится исключение российским законодателем правового информирования из перечня видов бесплатной юридической помощи ввиду того, что оно обладает всеми признаками, приписываемыми юридической помощи (невластный характер, содействие повышению доступности правосудия, направленность на обеспечение прав и свобод граждан, подготовка профессионалами-юристами, определенная степень адресности информации);

- в качестве критериев разграничения правового информирования и правового консультирования можно выделить субъекта, инициирующего оказание юридической помощи (при правовом информировании инициатива исходит от лица, оказывающего помощь, при правовом консультировании - от лица, нуждающегося в помощи), степень адресности информации (при правовом консультировании сведения носят индивидуальный характер, т.е. подготовлены для конкретного лица с учетом всех особенностей возникшей ситуации; при правовом информировании сведения носят общий характер, подготовлены для неограниченного круга лиц, охватывают наиболее типичные ситуации);

- полагаем целесообразным включение медиации в перечень видов юридической помощи, оказываемой бесплатно, при условии установления требования к посреднику о наличии юридического образования.