2021-07-31
126
Исходя из положений Конституции РФ право на получение квалифицированной помощи есть у каждого. Формулирование конструкции подобным образом подтверждает тезис о том, что право на квалифицированную юридическую помощь есть субъективное право. Норма не связывает наличие права с гражданством лица, исходя из чего все лица, находящиеся на территории Российской Федерации, имеют право на получение квалифицированной юридической помощи.
В цивилистическом процессе данная норма реализована через институт представительства. Так, ст. 48 ГПК РФ устанавливает правило, согласно которому "граждане вправе вести свои дела в суде лично или через представителей. Личное участие в деле гражданина не лишает его права иметь по этому делу представителя". Организации же всегда действуют через свои уполномоченные органы либо через представителя. В отношении иностранных граждан и лиц без гражданства действуют те же правила (ст. 398 ГПК РФ).
Статья 59 АПК РФ имеет аналогичное содержание, уточняя, что представителями граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций могут выступать адвокаты и иные оказывающие юридическую помощь лица.
|
|
|
Кодекс административного судопроизводства РФ также устанавливает возможность вести дело через представителя (в некоторых случаях это не право, а обязанность), предъявляя к представителю требование о наличии высшего юридического образования (ст. ст. 54, 55).
Конституция РФ гласит, что в случаях, установленных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Таким образом, конституционная норма закладывает ограничения в получении бесплатной юридической помощи. Законодатель должен самостоятельно определить круг лиц и категории вопросов, при которых возникает право на получение бесплатной юридической помощи.
До принятия Закона о бесплатной юридической помощи эти аспекты регламентировались ст. 26 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", которая устанавливала круг получателей юридической помощи, оказываемой бесплатно адвокатами, и перечень вопросов, по которым каждая из категорий получателей могла воспользоваться юридической помощью.
Обоснованная критика данной статьи, в частности, заключалась в том, что получение юридической помощи было связано с представлением документов, подтверждающих соответствующее право. Перечень документов устанавливался нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации. На протяжении существования данной нормы частью регионов данный перечень так и не был определен, что превращало положения ст. 26 упомянутого Федерального закона в формальную декларацию <1>. В случае же, когда акты принимались, сбор установленных документов был связан с трудностями организационного характера, значительными временными потерями и т.д., что также не способствовало эффективной реализации права.
|
|
|
--------------------------------
<1> См., например: Кривоносова О.Ю. Конституционное право на бесплатную юридическую помощь в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 147; Ярков В.В. Конституция Российской Федерации и правосудие // Журнал российского права. 2009. N 4. СПС "КонсультантПлюс".
Непринятие актов также препятствовало осуществлению финансирования, поскольку в таком случае не был определен механизм взаимодействия адвокатского сообщества и региональных властей по вопросам выделения денежных средств.
Закон о бесплатной юридической помощи фактически стал заменой существующей нормы, расширил круг получателей бесплатной юридической помощи, перечень вопросов, по которым такая помощь оказывается, в Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" были внесены изменения, и ст. 26 стала отсылочной.
Механизм финансирования деятельности по оказанию бесплатной юридической помощи по-прежнему остался в ведении субъектов Российской Федерации, их нормативно-правовыми актами необходимо установить порядок и размеры оплаты деятельности по оказанию юридической помощи. Однако, согласно данным Министерства юстиции РФ, лишь по истечении 2013 г. (фактически два года спустя с момента вступления в действие Закона о бесплатной юридической помощи) субъекты Российской Федерации приняли нормативные акты, регламентирующие оказание бесплатной юридической помощи на территории соответствующего субъекта <1>.
--------------------------------
<1> См.: Доклад Министерства юстиции Российской Федерации о реализации государственной политики в области обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной юридической помощью от 14 февраля 2013 г.; Доклад о деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в сфере обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной юридической помощью за 2013 г. от 4 апреля 2014 г.
Относительно получателей бесплатной юридической помощи в Законе о бесплатной юридической помощи в целом отражены подходы, которые имеют место в других странах.
Анализируя зарубежное законодательство, сложившееся по данному вопросу, можно сделать вывод о том, что юридическая помощь предоставляется бесплатно лицам, находящимся в тяжелом финансовом положении, и наиболее уязвимым слоям населения. Каждое государство самостоятельно устанавливает критерии, по которым определяется наличие права на бесплатную юридическую помощь. В целом можно выделить два критерия: финансовый/принадлежность к группе (субъектный) и предметный.
Финансовый критерий. Установление данного критерия обусловлено стремлением государств обеспечить бесплатной юридической помощью наиболее нуждающихся в этом лиц. В зависимости от объемов денежных средств, выделяемых на оказание бесплатной юридической помощи, круг получателей сужается либо расширяется. Относительно финансового критерия можно сформулировать три основных способа его установления:
а) определение некоторой границы, превышение которой влечет отказ в предоставлении бесплатной юридической помощи;
б) установление дифференцированной шкалы доходов, в зависимости от которых лицо получает юридическую помощь полностью бесплатно или обязуется компенсировать часть ее стоимости;
в) отсутствие каких-либо твердо установленных границ, определение необходимости в бесплатной юридической помощи индивидуально, учитывая доходы и расходы лица, его возможности по оплате юридической помощи и существо вопроса, с которым обратился заявитель.
|
|
|
Так, например, в Грузии реализован первый из указанных способов. Статья 5 Закона Грузии о юридической помощи устанавливает правило, согласно которому "в гражданских и административных делах юридическая помощь оказывается в том случае, если сторона является неплатежеспособной, а оказание юридической помощи соответствует интересам правосудия". Неплатежеспособным считается лицо, если оно является "членом семьи, внесенной в унифицированную базу данных по социально уязвимым семьям, социально-экономический показатель уровня жизни которых меньше минимально допустимого показателя, установленного правительством Грузии" <1>.
--------------------------------
<1> Кику М. Указ. соч. С. 59.
Подобным образом регламентируется получение юридической помощи и в Болгарии: "Проверка финансового положения ограничивает предоставление квалифицированной юридической помощи лицами, чей доход ниже минимального, установленного правительством" <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 70.
Для Молдовы характерна ситуация, при которой юридическая помощь по гражданским делам предоставляется лицам, чей доход не достигает уровня, установленного правительством. При определении дохода учитывается среднемесячный доход лица за шесть месяцев, предшествующих подаче заявления <1>.
--------------------------------
<1> См.: Захария В. Предоставление бесплатной юридической помощи в Молдове: достижения, вызовы, ожидания // Бесплатная юридическая помощь: модели взаимодействия государства и гражданского общества (зарубежный и российский опыт): Сборник докладов. С. 236.
При всем этом во всех из приведенных стран (Грузия, Болгария, Молдова) первичная юридическая помощь оказывается бесплатно любому обратившемуся лицу. Это связано с тем, что вопросы, по которым предоставляется первичная помощь, носят достаточно унифицированный характер и требуют быстрого предоставления информации. В такой ситуации проверка лица на соответствие установленным критериям будет более ресурсозатратна, нежели предоставление первичной помощи любому заявителю.
|
|
|
Второй подход, заключающийся в установлении дифференцированной шкалы, практикуется в большинстве европейских стран. В частности, в Германии лицо, имеющее "относимый доход" ниже 15 евро в месяц, вправе получить любой из установленных видов бесплатной юридической помощи и при этом на него не возлагается обязанностей по софинансированию помощи. При превышении данной планки лицо не вправе претендовать на получение бесплатной юридической помощи в виде консультирования и внесудебного представительства, но может воспользоваться помощью представителя в судебном разбирательстве. При этом оно обязано ежемесячно выплачивать взнос в размере от 15 до 300 евро (в зависимости от величины "относимого дохода") <1>.
--------------------------------
<1> См.: Килиан М. Указ. соч. С. 96 - 97.
Термин "относимый доход" здесь обозначает доходы лица (как правило, это заработная плата, пенсии, пособия, стипендии и т.д.) за вычетом необходимых расходов (таких как налоги, страховки, расходы, связанные с обеспечением себя жильем, расходы на содержание детей и иных нетрудоспособных членов семьи и т.д.).
Таким образом, в немецкой системе можно наблюдать сочетание двух разных способов установления финансового критерия: твердый показатель в отношении консультирования и внесудебного представительства и дифференцированная шкала в отношении представления интересов в суде.
Также дифференцированная шкала доходов установлена в Англии и Уэльсе. При этом можно отметить то, что здесь финансовый критерий включает в себя две составляющие:
1) общее финансовое состояние (capital eligibility) (определяется уровень доходов, а также учитывается все имущество, которым располагает лицо);
2) уровень доходов (учитывается заработок лица после вычета расходов на проживание, уплату налогов и т.п.) <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см. на официальном сайте Министерства юстиции Великобритании: http://www.justice.gov.uk.
В ходе проводимой в 2011 - 2012 гг. реформы английской системы бесплатной юридической помощи установленная шкала была дополнительно разделена, что позволило сократить общий бюджет, выделяемый на финансирование бесплатной юридической помощи.
Данный подход практикуется и в Финляндии, где установлена следующая шкала доходов лица <1>:
--------------------------------
<1> Шкала установлена Постановлением Государственного совета Финляндии "О бесплатной юридической помощи" (388/2002). См.: http://finlex.fi/fi/laki/kaannokset/2002/en20020388.pdf.
Доступные средства одиноко проживающего лица
Самостоятельно оплачиваемая доля
До 600 евро
0%
До 800 евро
20%
До 900 евро
30%
До 1050 евро
40%
До 1150 евро
55%
До 1300 евро
75%
Для лиц, проживающих совместно, также установлены определенные границы, которые несколько снижены по сравнению с приведенными.
При определении категорий получателей бесплатной юридической помощи Закон Финляндии "О бесплатной юридической помощи" оперирует термином "доступные средства" (available means). Подсчет данных средств осуществляется с учетом ежемесячных доходов лица, необходимых расходов, имущества и обязанностей по выплате алиментов самого заявителя или лица, состоящего с ним в браке официально или проживающего с ним вместе в отношениях, адекватных супружеским (§ 1 ст. 3 Закона Финляндии "О бесплатной юридической помощи") <1>.
--------------------------------
<1> http://finlex.fi/fi/laki/kaannokset/2002/en20020257.pdf
Дифференциация в софинансировании оказания юридической помощи применяется и во Франции. Представители процессуальной доктрины здесь также придерживаются мнения о том, что принцип равенства перед судом требует обеспечения равных возможностей для спорящих сторон в получении квалифицированного совета и помощи, а иногда и представительства интересов в суде <1>. Так, ежегодно определяются пределы доходов лица, при которых юридическая помощь полностью финансируется за счет государства, и границы доходов, при которых государство частично оплачивает оказанную лицу юридическую помощь. В то же время при превышении установленных пределов лицо все же может рассчитывать на какое-либо софинансирование со стороны государства в исключительных случаях, "если требование заслуживает особого внимания, учитывая также существо спора и предполагаемые расходы" <2>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Медведев И.Г. Современные проблемы гражданского правосудия во Франции // Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса. 2001. N 1. С. 202.
<2> Информация приводится по данным, размещенным на официальном сайте Европейской комиссии: http://ec.europa.eu/civiljustice/legal_aid/legal_aid_fra_en.htm.
Третий подход, как указывалось ранее, заключается в индивидуальной оценке имущественных активов обратившегося лица, его возможности оплатить юридическую помощь, а также соотносится со стоимостью необходимой юридической помощи. Например, ст. 172 Гражданского процессуального кодекса Хорватии устанавливает, что право на бесплатную юридическую помощь должно быть предоставлено, если несение издержек, связанных с юридическими процедурами, лишит индивида или его семью средств к существованию. Наличие или отсутствие такого риска оценивается судьей в каждом конкретном случае <1>.
--------------------------------
<1> См.: Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь: анализ международного и российского опыта: Сборник материалов / Сост. Д.Б. Шабельников, О.С. Шепелева. С. 82.
Приведенные примеры показывают также и разные подходы государств к определению тех средств, которые принимаются во внимание при установлении права лица на получение бесплатной юридической помощи. Зачастую это не просто доходы лица, а также иное имущество, которым лицо обладает (недвижимость, транспортные средства и т.д.), что позволяет определить общее финансовое положение лица. Кроме того, в учет принимаются и расходы лица (как правило, это налоги, страховые отчисления, некоторые твердые суммы, необходимые для жизнеобеспечения).
Каждый из описанных подходов обладает своими плюсами и минусами. Так, при установлении определенной границы доходов лицо, имеющее чуть более высокий заработок, не вправе претендовать на бесплатную юридическую помощь, но при этом зачастую не может себе ее позволить. При дифференцированной шкале этот недостаток снимается, но при этом усложняется процедура получения помощи, появляется необходимость определения сумм софинансирования, порядка их оплаты и др. Наиболее направлен на получение помощи нуждающимся лицом третий подход - индивидуальная оценка. Но этот вариант и наиболее труден в понимании, установлении наличия права на бесплатную юридическую помощь.
Представляется, что самым оптимальным вариантом является дифференциация получателей юридической помощи на категории в зависимости от уровня их дохода. И установление данной шкалы оправданно лишь для вторичной юридической помощи. В отношении первичной юридической помощи как наиболее простой и требующей скорейшего оказания установление подобной шкалы неэффективно с точки зрения затрат государства на юридическую помощь и с точки зрения своевременности получения помощи.
Предметный критерий. Предметный критерий касается сути вопроса, по которому заявитель желает получить бесплатную юридическую помощь. Ограничение круга дел, как правило, связано со стремлением государств сузить сферу предоставления юридической помощи в целях наиболее рационального расходования бюджетных средств. Кроме того, порой категории дел формируются исходя из представлений о справедливости, не предоставляется помощь лицам, совершившим определенные поступки или избравшим определенный тип поведения. Например, в ЮАР не предоставляется бесплатная юридическая помощь по долговым спорам <1>.
--------------------------------
<1> См.: Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь: анализ международного и российского опыта: Сборник материалов / Сост. Д.Б. Шабельников, О.С. Шепелева. С. 103.
Как правило, устанавливаются различные категории дел для разных видов юридической помощи. Первичная помощь предоставляется по более широкому перечню вопросов, нежели вторичная. При этом все вопросы должны носить правовой характер. В связи с этим предлагается дополнительная проверка на обоснованность юридического вмешательства. Суть проверки заключается в том, что: а) вопрос, с которым обратился заявитель, носит правовой характер; б) претензии заявителя должны быть обоснованны (т.е. высока вероятность решения в его пользу); в) обращение не носит характер злоупотребления правом (исключается сутяжничество и т.п.); г) в ряде государств не предоставляется помощь по малозначительным категориям дел (с целью определения малозначительности устанавливается минимальная денежная сумма, получения которой требует заявитель в рамках юридической процедуры). Например, в Нидерландах для ведения дел, в которых заявитель пытается получить компенсации или имущество на сумму, меньшую, чем 200 евро, помощь не предоставляется <1>.
--------------------------------
<1> См.: Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь: анализ международного и российского опыта: Сборник материалов / Сост. Д.Б. Шабельников, О.С. Шепелева. С. 99.
Проверка на обоснованность юридического вмешательства в разных государствах может быть реализована в различных комбинациях. Так, не везде изучается дело на предмет наличия законных оснований для решения вопроса в пользу заявителя, поскольку это уже сфера деятельности судебной системы.
Российский законодатель в целом использовал уже выработанные на международном уровне подходы в определении круга получателей бесплатной юридической помощи. Закон о бесплатной юридической помощи содержит ограничения и по кругу лиц, и по кругу вопросов, т.е. в нем отражены и субъектный, и предметный критерии. Рассмотрим их более подробно.
В ст. 20 Закона о бесплатной юридической помощи говорится о том, что право на получение бесплатной юридической помощи имеют малоимущие граждане, т.е. граждане, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо одиноко проживающие граждане, доходы которых ниже величины прожиточного минимума. Таким образом, заложен первый из описанных выше подходов в определении субъектного критерия, при котором устанавливается определенная граница, при превышении которой бесплатная юридическая помощь не предоставляется.
Подобное ограничение влечет отказ в предоставлении бесплатной юридической помощи лицам, доходы которых превышают установленный в субъекте Российской Федерации прожиточный минимум хотя бы на 1 руб. Полагаем очевидным тот факт, что в такой ситуации человек так же нуждается в содействии в получении юридической помощи, как и малоимущий гражданин. Провозглашенные цели принятия Закона о бесплатной юридической помощи, а именно создание условий для осуществления прав и свобод граждан, защиты их законных интересов, повышения уровня социальной защищенности, а также обеспечение доступа к правосудию (ст. 1 Закона), в подобной ситуации не достигаются.
С этих позиций наиболее отвечающим целям построения эффективной системы бесплатной юридической помощи, направленной на содействие гражданам в реализации их прав и свобод, обеспечение доступности правосудия, является установление дифференцированной шкалы доходов лица, определение сумм софинансирования с его стороны.
Полагаем целесообразным применение данной шкалы в отношении наиболее затратных видов юридической помощи (составление правовых документов, представление интересов в суде, государственных и муниципальных органах и организациях, медиация). В отношении правового информирования и устного консультирования (т.е. первичной помощи) определение данной шкалы повлечет необходимость проверки соответствия гражданина установленным критериям, сбор справок, подтверждающих доходы и состав семьи. В то же время первичная юридическая помощь должна быть своевременной, оперативной и доступной для граждан. Исходя из этого полагаем неэффективным установление субъектного критерия в отношении первичной юридической помощи, возможно ограничение лишь по кругу вопросов, где заявителю может быть оказана бесплатная юридическая помощь.
Для определения того, что понимается российским законодателем под доходом лица, претендующего на получение бесплатной юридической помощи, необходимо проанализировать законодательство о прожиточном минимуме.
Закон о бесплатной юридической помощи в определении границ предоставления помощи оперирует термином "прожиточный минимум". Согласно Федеральному закону от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" <1> под прожиточным минимумом понимается стоимостная оценка потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы.
--------------------------------
<1> Российская газета. 1997. 29 октября. N 210.
Величина прожиточного минимума определяется для каждого субъекта Российской Федерации, а также для Российской Федерации в целом. Прожиточный минимум устанавливается ежеквартально на основании потребительской корзины и данных федерального органа исполнительной власти по статистике об уровне потребительских цен на продукты питания, непродовольственные товары и услуги и расходов по обязательным платежам и сборам. Прожиточный минимум устанавливается отдельно для трудоспособного населения, пенсионеров и детей. Также выводится величина прожиточного минимума в расчете на душу населения.
Так, на территории Свердловской области во II квартале 2015 г. величина прожиточного минимума составила 8658 руб. Для трудоспособного населения сумма равна 9241 руб., для пенсионеров - 7156 руб., для детей - 8793 руб. <1>.
--------------------------------
<1> Постановление правительства Свердловской области от 6 марта 2015 г. N 139-ПП "Об установлении величины прожиточного минимума на II квартал 2015 года" // Областная газета. 2015. 13 марта. N 43(7609).
Для получения бесплатной юридической помощи конкретному лицу необходимо подтвердить наличие такого права. Закон о бесплатной юридической помощи не предусматривает специального механизма проверки.
Принятые региональные нормативные акты также не всегда указывают, как именно должна осуществляться проверка. Например, Закон Свердловской области "О бесплатной юридической помощи в Свердловской области" не указывает, какие документы требуются для решения вопроса о наличии права на бесплатную юридическую помощь.
Другой пример нормативного акта, который данный механизм предусматривает, - Закон г. Москвы "Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве" <1>. В ст. 2 данного Закона говорится о том, что бесплатная юридическая помощь оказывается на основании письменного заявления гражданина или его представителя при предъявлении следующих документов и их копий:
--------------------------------
<1> Закон г. Москвы от 4 октября 2006 г. N 49 "Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. 25 октября. N 59.
1) паспорта или иного документа, удостоверяющего личность гражданина;
2) документов, подтверждающих принадлежность гражданина к категориям, указанным в законе;
3) справки о среднедушевом доходе семьи или доходе одиноко проживающего гражданина и величине прожиточного минимума в г. Москве в целях оказания бесплатной юридической помощи за три месяца, предшествующие месяцу обращения гражданина.
Документы представляются непосредственно адвокату, который осуществляет проверку и в случае положительного решения заключает с гражданином соглашение об оказании ему юридической помощи.
Анализ правовых актов показывает, что так или иначе при определении статуса малоимущего используется уже существующий механизм, который заложен в законодательстве о государственной социальной помощи.
Согласно Федеральному закону от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" <1> получателями государственной социальной помощи из средств бюджетов субъектов Российской Федерации могут быть малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации (ст. 7).
--------------------------------
<1> Российская газета. 1999. 23 июля. N 142.
В 2003 г. был принят и вступил в действие Федеральный закон от 5 апреля 2003 г. N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" <1>. Данный нормативно-правовой акт устанавливает уполномоченных субъектов и механизм признания семьи или одиноко проживающего гражданина малоимущими.
--------------------------------
<1> Там же. 2003. 9 апреля. N 67.
Так, ст. 1 указанного Федерального закона содержит правило, согласно которому расчет среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина осуществляется органом социальной защиты населения по месту их жительства либо пребывания. Основанием для признания малоимущим является письменное заявление гражданина или лица, являющегося его представителем в соответствии с законодательством Российской Федерации, в котором должны быть указаны сведения о составе семьи, доходах членов семьи или одиноко проживающего гражданина и принадлежащем им на праве собственности имуществе.
Орган социальной защиты населения направляет межведомственный запрос о предоставлении документов, копий документов или сведений, необходимых для решения вопроса о признании семьи или одиноко проживающего гражданина малоимущими и об оказании им государственной социальной помощи, в органы государственной власти, органы местного самоуправления и подведомственные государственным органам или органам местного самоуправления организации, в распоряжении которых находятся соответствующие документы, копии документов, сведения.
Сведения запрашиваются за последние три месяца, предшествующие обращению лица в орган социальной защиты населения.
При расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина учитывается сумма доходов каждого члена семьи или одиноко проживающего гражданина, полученных как в денежной, так и в натуральной форме.
Данное правило не учитывает ситуации, когда спор возникает между членами семьи и юридическая помощь требуется для разрешения правовых вопросов в данной сфере. С практической точки зрения противодействие одного из членов семьи в получении справки о своем доходе может являться преградой в получении статуса малоимущего. Таким образом, механизм подтверждения малообеспеченности лица, установленный для предоставления государственной социальной помощи, не является полностью подходящим для предоставления бесплатной юридической помощи и требует адаптации с учетом специфики вопроса, по которому требуется помощь.
Перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи, установлен Постановлением Правительства РФ <1>. В данном Постановлении содержится весьма обширный Перечень видов доходов, куда включены различные периодические и единоразовые финансовые поступления (заработная плата, стипендии, пенсии, пособия, страховые выплаты, дивиденды и т.д.). Исключением является государственная социальная помощь, оказываемая в виде денежных выплат или в натуральной форме, а также единовременные страховые выплаты, производимые в возмещение ущерба, причиненного жизни и здоровью человека, его личному имуществу и имуществу, находящемуся в общей собственности членов его семьи, и ежемесячные суммы, связанные с дополнительными расходами на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию в соответствии с решением учреждения государственной службы медико-социальной экспертизы. Кроме того, из дохода вычитаются уплаченные алименты.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 20 августа 2003 г. N 512 "О перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи" // Российская газета. 2003. 26 августа. N 168.
Действует правило, согласно которому доходы учитываются до вычета установленных законодательством Российской Федерации налогов и сборов.
Таким образом, в российском подходе не учитываются расходы, которые осуществляет лицо, однако также не имеет значения и стоимость имущества, которое имеется у гражданина на праве собственности.
Закон о бесплатной юридической помощи устанавливает минимальный круг лиц, которые имеют право на получение такой помощи. Власти субъектов Российской Федерации в своем законодательстве не вправе ограничивать его дополнительными критериями и могут лишь расширять сферу оказания помощи. В большинстве случаев положения региональных законов дублируют норму ст. 20 Закона о бесплатной юридической помощи либо просто ссылаются на указанный нормативный акт.
Есть регионы, где сфера получения бесплатной юридической помощи расширена за счет увеличения круга лиц, имеющих соответствующее право, либо за счет расширения перечня вопросов, по которым помощь оказывается. Например, Закон Ленинградской области расширяет круг лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, тем, что устанавливает границу, с которой связывается наличие такого права, на уровне двукратной величины прожиточного минимума (ст. 3) <1>.
--------------------------------
<1> Областной закон Ленинградской области от 18 апреля 2012 г. N 29-ОЗ "О гарантиях реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи на территории Ленинградской области" // Вестник Правительства Ленинградской области. 2012. 31 мая. N 46.
Однако встречаются случаи, когда все же круг лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, сужается вследствие некоторых ограничений. Так, например, Закон г. Санкт-Петербурга в ст. 2 указывает, что правом на получение бесплатной юридической помощи пользуются граждане Российской Федерации, имеющие регистрацию по месту жительства или месту пребывания на территории Санкт-Петербурга, а также граждане без определенного места жительства <1>. Несмотря на управомочивание более широкого круга лиц, чем это сделано в федеральном законодательстве (за счет увеличения планки до двукратной величины прожиточного минимума, включения беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет), предоставление бесплатной юридической помощи ставится в зависимость от наличия регистрации в данном регионе.
--------------------------------
<1> Закон Санкт-Петербурга от 11 октября 2012 г. N 474-80 "О бесплатной юридической помощи в Санкт-Петербурге" // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2012. 22 октября. N 31.
Подобное ограничение представляется неправомерным, поскольку бесплатная юридическая помощь призвана обеспечить равные возможности по охране своих прав и свобод всем гражданам Российской Федерации (а при наличии международного договора - иностранным гражданам и лицам без гражданства). Право на получение бесплатной юридической помощи федеральным законодателем не ставится в зависимость от регистрации по месту жительства или месту временного пребывания на территории того или иного субъекта Российской Федерации. В ст. 3 Закона о бесплатной юридической помощи говорится о том, что законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи.
Если рассмотреть ситуацию, связанную с рассмотрением гражданского дела в суде, истец по правилам территориальной подсудности должен обратиться в суд по месту жительства ответчика. Регистрация истца по месту жительства в другом субъекте Российской Федерации фактически сделает невозможным получение бесплатной юридической помощи в суде или же будет связана со значительными расходами на оказание юридической помощи, поскольку представителю истца придется постоянно нести расходы по проезду к месту рассмотрения дела.
В целом концепция доступности правосудия нацелена на нивелирование различного рода административных преград при обращении гражданина за защитой своих прав. Поэтому установление дополнительных требований, направленных на ограничение круга получателей бесплатной юридической помощи, в региональном законодательстве недопустимо.
Помимо малоимущих юридическая помощь должна быть оказана бесплатно и другим группам населения, к которым федеральным законодателем отнесены:
а) инвалиды I и II группы;
б) ветераны Великой Отечественной войны, Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда, Герои труда Российской Федерации;
в) дети-инвалиды, дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также их законные представители и представители, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких детей;
г) лица, желающие принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с устройством ребенка на воспитание в семью;
д) усыновители, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов усыновленных детей;
е) несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и несовершеннолетние, отбывающие наказание в местах лишения свободы, а также их законные представители и представители, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких несовершеннолетних (за исключением вопросов, связанных с оказанием юридической помощи в уголовном судопроизводстве);
ж) граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Законом РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании";
з) граждане, признанные судом недееспособными, а также их законные представители, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких граждан;
и) граждане, пострадавшие в результате чрезвычайной ситуации:
- супруг (супруга), состоявший (состоявшая) в зарегистрированном браке с погибшим (умершим) на день гибели (смерти) в результате чрезвычайной ситуации;
- дети погибшего (умершего) в результате чрезвычайной ситуации;
- родители погибшего (умершего) в результате чрезвычайной ситуации;
- лица, находившиеся на полном содержании погибшего (умершего) в результате чрезвычайной ситуации или получавшие от него помощь, которая была для них постоянным и основным источником средств к существованию, а также иные лица, признанные иждивенцами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
- граждане, здоровью которых причинен вред в результате чрезвычайной ситуации;
- граждане, лишившиеся жилого помещения либо утратившие полностью или частично иное имущество либо документы в результате чрезвычайной ситуации.
До 1 января 2015 г. право на бесплатную юридическую помощь также имели граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, в соответствии с Федеральным законом от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов". Однако с 1 января 2015 г. данный документ утратил силу. В то же время в отсылающий к нему Закон о бесплатной юридической помощи изменения не внесены, что, скорее всего, можно расценить лишь как недостаток законодательной техники.
Определение категорий лиц, которые вправе получить бесплатную юридическую помощь (помимо неимущих граждан), остается на усмотрение законодателя, который при этом руководствуется различными факторами. Например, в силу особых заслуг перед государством юридическая помощь Героям России оказывается бесплатно.
Как уже указывалось, в целом подход к определению субъектного критерия оказания бесплатной юридической помощи, связанный с установлением жесткой границы, направлен лишь на оказание бесплатной юридической помощи наиболее нуждающимся в этом лицам. В то же время граждане, доходы которых незначительно превышают установленный лимит, также нуждаются в получении помощи, но лишены этой возможности.
Имеющиеся ограничения выделяемых бюджетных средств не позволяют оказывать юридическую помощь бесплатно лицам, чьи доходы выше прожиточного минимума. Однако возможно предусмотреть механизмы софинансирования со стороны получателей помощи, которые покрывали бы часть затрат. В целях обеспечения равенства граждан возможно установление определенной шкалы федеральными органами власти, при этом региональным властям также следует оставить возможность расширять круг лиц, имеющих право на получение помощи.
В целом же можно говорить о том, что законодательством о бесплатной юридической помощи в настоящий момент установлен подход, при котором бесплатная юридическая помощь рассматривается не как инструмент обеспечения доступности правосудия, а как вид социальной помощи.
Еще один аспект данного вопроса касается возможности получения бесплатной юридической помощи иностранными гражданами. В целом действующее законодательство такой возможности не препятствует, при этом оговаривается, что бесплатная юридическая помощь оказывается иностранным гражданам и лицам без гражданства в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и международными договорами (ст. 2 Закона о бесплатной юридической помощи). Ранее были приведены отдельные международные договоры, обязательные для России, где такая возможность предусмотрена. В любом случае в таких ситуациях возникают сложности с проверкой нуждаемости лица в получении бесплатной юридической помощи. Возникает необходимость в выстраивании взаимодействия уполномоченных органов различных государств с целью получения достоверной информации об имущественном статусе лица либо отнесении его к определенным группам лиц. Наиболее полно данный вопрос рассмотрен в Конвенции по вопросам гражданского процесса, заключенной в г. Гааге в 1954 г. Здесь предусмотрен механизм обмена документами, подтверждающими право лица на получение бесплатной юридической помощи.
Однако возникает следующий вопрос: исходя из критериев какого государства будет определяться имущественное положение и, в частности, малообеспеченность лица? Полагаем правильным применение в таком случае критериев того государства, где испрашивается получение бесплатной юридической помощи. Такую позицию можно аргументировать тем, что только при таком подходе будет обеспечиваться равное положение граждан обоих государств. Следовательно, одной констатации малообеспеченности лица будет недостаточно - от страны, гражданином которой будет являться лицо - потенциальный получатель юридической помощи, потребуется развернутое подтверждение имущественного положения лица.
Следующее ограничение в получении бесплатной юридической помощи - это предметный критерий, т.е. круг вопросов, по которым такая помощь оказывается.
Закон о бесплатной юридической помощи разделяет подход к определению различных категорий дел применительно к разным видам помощи. Так, ст. 20 указанного Закона устанавливает случаи, при которых адвокаты и сотрудники государственного юридического бюро оказывают помощь в виде правового консультирования в устной и письменной форме, составления документов правового характера (жалоб, заявлений, ходатайств и т.д.). Далее следует перечень дел, по которым возможно представление интересов гражданина в суде. В данном перечне указывается не только на категорию дела, но и на процессуальный статус представляемого лица (истец или ответчик).
Российское законодательство также предусматривает и тест на обоснованность юридического вмешательства, поскольку устанавливает, что бесплатная юридическая помощь не оказывается в случае обращения по вопросу, не имеющему правового характера.
Кроме того, в предоставлении помощи должно быть отказано при отсутствии правовых оснований для предъявления требований (в случае оказания помощи в виде составления документа правового характера либо представления интересов в суде) (ч. 2 ст. 21 Закона о бесплатной юридической помощи).
Небезосновательная критика такого подхода заключается во вторжении в сферу деятельности судебной системы. Поскольку вопрос о наличии или об отсутствии правовых оснований для предъявления заявителем соответствующих требований рассматривается на этапе решения вопроса об оказании бесплатной юридической помощи, он разрешается адвокатом либо сотрудником государственного юридического бюро, т.е. лицом, функцией которого изначально является предоставление юридической помощи. В то же время к компетенции судебной власти относятся вопросы рассмотрения обоснованности требований спорящих сторон и разрешения гражданского дела на основе полного и всестороннего исследования доказательств. Принимая во внимание то, что юрист, оказывающий бесплатную юридическую помощь, не имеет полномочий по всестороннему изучению всех доказательств, которые могут иметься в деле, полагаем возможным исключить такое основание для отказа в предоставлении бесплатной юридической помощи вследствие отсутствия правовых оснований для предъявления требований лицом, обратившимся за получением бесплатной юридической помощи.
В любом случае при отказе в предоставлении бесплатной юридической помощи составляется заключение с указанием мотивов принятого решения. Несмотря на отсутствие в Законе о бесплатной юридической помощи прямого указания на возможность обжалования такого отказа и в связи с действующим в российском правопорядке конституционным правом на судебную защиту, лицо, получившее заключение об отказе в предоставлении бесплатной юридической помощи (ч. 3 ст. 21 Закона о бесплатной юридической помощи), вправе оспорить данное заключение в суде.
Закон о бесплатной юридической помощи не содержит оснований для отказа в предоставлении помощи в силу злоупотребления таким правом. Полагаем, что возможно применить один из имеющихся в российском законодательстве подходов. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <1> содержит следующее правило: в случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2006. 5 мая. N 95.
Представляется, что введение аналогичных ограничений в законодательстве о бесплатной юридической помощи способно препятствовать злоупотреблению правом со стороны получателей помощи.
Обобщая вышеизложенное, можно акцентировать внимание на следующих основных моментах:
- выделяются два основных критерия, позволяющих ограничить круг получателей бесплатной юридической помощи: финансовый/на принадлежность к определенной группе и предметный;
- в отношении финансового критерия предлагается установить различные подходы в отношении первичной и вторичной юридической помощи:
снять какие-либо ограничения состава получателей в отношении устного консультирования, поскольку затраты на проверку наличия соответствующего права будут более значительны, нежели консультирование всех обратившихся лиц. Для целей обеспечения контроля за общим объемом финансирования первичной юридической помощи предлагается возложить ее оказание на сотрудников государственных юридических бюро, т.е. на штатных работников с фиксированным уровнем заработной платы;
установить дифференцированную шкалу в определении права на получение вторичной юридической помощи, поскольку подобное позволит в большей мере достигнуть целей обеспечения доступности правосудия. При таком подходе разрабатывается шкала, которая устанавливает размер дохода лица и процент от затрат на оказание юридической помощи, который оплачивается им самостоятельно. В качестве дополнительного компенсационного механизма возможно установить правило, при котором расходы на оказание юридической помощи взыскиваются со стороны гражданского судопроизводства (не являющейся получателем полностью или частично бесплатной юридической помощи) пропорционально размеру удовлетворенных требований;
- механизм подтверждения уровня дохода гражданина, заложенный в законодательстве о государственной социальной помощи, не учитывает специфику юридической помощи и должен быть изменен в части учета категории вопроса, по которому требуется помощь;
- российский законодатель установил возможность отказа в предоставлении бесплатной юридической помощи при отсутствии правовых оснований для предъявления требований лицом, обратившимся за юридической помощью. Данное положение предлагается исключить в связи с тем, что таким образом лицам, предоставляющим вторичную юридическую помощь, приписываются не свойственные им функции, относимые к сфере деятельности органов судебной власти;
- предлагается в качестве дополнительного основания для отказа в предоставлении бесплатной юридической помощи, направленного против возможностей злоупотребления правом, ввести правило, аналогичное содержащемуся в Федеральном законе "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", о возможности прекратить переписку в случае обращения одним и тем же лицом по одному и тому же вопросу при отсутствии новых аргументов.
