2021-07-31
191
§ 1. Основные мировые модели бесплатной юридической помощи
Закон о бесплатной юридической помощи предполагает установление организационно-правовых основ формирования систем бесплатной юридической помощи. При этом выделяются две системы: государственная и негосударственная. К субъектам оказания юридической помощи в рамках государственной системы отнесены федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения, государственные внебюджетные фонды, государственные юридические бюро. Также правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи могут наделяться адвокаты и нотариусы.
К участникам негосударственной системы бесплатной юридической помощи отнесены юридические клиники и негосударственные центры бесплатной юридической помощи.
Если рассматривать организационное построение системы оказания бесплатной юридической помощи, то можно говорить о том, что принятым Законом о бесплатной юридической помощи заложена российская модель бесплатной юридической помощи.
|
|
|
Исторически первыми возникли и развивались две модели организации системы бесплатной юридической помощи: модель judicare <1> и модель staff lawyers ("штатных юристов") <2>. В рамках модели judicare бесплатную юридическую помощь оказывают адвокаты и частнопрактикующие юристы, которым государство в дальнейшем компенсирует затраты, связанные с оказанием юридической помощи. Встречаются две основные формы участия частнопрактикующих юристов в оказании помощи: judicare в чистом виде (pure judicare) и "дежурный адвокат" (duty counsel) <3>.
--------------------------------
<1> По способу оформления отношений с привлекаемыми юристами условно данную модель можно назвать "контрактная".
<2> См.: Гибенс С. Методы изучения систем бесплатной юридической помощи: пример Бельгии // Бесплатная юридическая помощь: модели взаимодействия государства и гражданского общества (зарубежный и российский опыт): Сборник докладов. С. 9.
<3> См.: Rhudy R. Description and Analysis of Legal Aid Models // Legal Aid Models for Latin America. Цит. по: Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь: анализ международного и российского опыта: Сборник материалов / Сост. Д.Б. Шабельников, О.С. Шепелева. С. 167.
Модель "штатных юристов" отличается от модели judicare в основном по субъекту, оказывающему юридическую помощь: ее оказывают нанятые исключительно для этих целей сотрудники, которые объединяются в какое-либо образование (офис, бюро и т.д.).
В качестве достоинств модели judicare ученый-правовед Михаэль Зандер выделял следующие:
|
|
|
1) частнопрактикующие юристы имеют навыки, которые могут быть использованы на пользу малоимущим слоям населения: предоставляя юридическую помощь бесплатно, они выполняют ту же деятельность, что и при оплате клиентом их услуг;
2) частнопрактикующего юриста можно найти практически в любом уголке страны;
3) при обеспечении адекватного уровня оплаты работы модель judicare может сделать доступными для малоимущих услуги опытных юристов.
Однако М. Зандер также отмечал, что данная модель не лишена недостатков, в качестве которых он указывал следующие:
1) существуют такие местности, где нуждаются в помощи юриста, но нет установленных офисов юристов;
2) опытность предполагает, что малоимущие могут разрешить с юристом все правовые проблемы, но проблемы, с которыми обращаются малоимущие, иного рода, зачастую частнопрактикующим юристам по той или иной причине не приходилось с ними работать;
3) частнопрактикующие юристы трудно адаптируются к условиям правовой реформы, а также они не считают, что легко иметь дело с правовыми проблемами в общественных интересах. Им намного комфортнее работать в традиционной форме: один на один клиент и юрист;
4) традиционные кодексы этики сдерживают частных юристов от активной деятельности в сфере общественного образования относительно прав и юридических средств.
С точки зрения М. Зандера, модель "штатных юристов" способна по крайней мере частично избежать этих недостатков или минимизировать их:
1) офисы штатных юристов могут быть размещены где угодно и
2) штатные юристы способны принять меры в отношении правовой реформы, общественно ориентированной работы и общественного обучения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Cappelletti M. Op. cit. P. 28 - 30.
Кроме того, в качестве недостатков модели judicare специалистами называется то, что бюджет такой системы трудно планировать и контролировать, а также то, что сеть адвокатов и частных юристов в такой системе не выдерживает быстрого роста нагрузки по оказанию помощи, поскольку эти специалисты вовлечены и в предоставление юридических услуг на коммерческой основе <1>. Модель "штатных юристов" лишена подобных недостатков, однако и здесь есть свои проблемы. Во-первых, зачастую спорят о том, может ли данная модель обеспечить такой же уровень качества юридической помощи, какой достигается в модели judicare. Во-вторых, в рамках данной модели все расходы, связанные не только с оплатой труда юристов, но и с содержанием помещений, обеспечением нормального функционирования, финансируются за счет средств государственного бюджета.
--------------------------------
<1> См.: Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь: анализ международного и российского опыта: Сборник материалов / Сост. Д.Б. Шабельников, О.С. Шепелева. С. 168.
Таким образом, у каждой из моделей есть свои плюсы и минусы. В стремлении выстроить наиболее эффективную модель бесплатной юридической помощи государства стали создавать смешанные модели. Движение в сторону сочетания достоинств различных моделей зародилось в начале 1970-х гг. в Швеции и канадских провинциях Квебек и Манитобо <1>.
--------------------------------
<1> См.: Cappelletti M. Op. cit. P. 8.
Относительно смешанных моделей оказания бесплатной юридической помощи М. Каппеллетти отмечал, что важным и сложным для решения вопросом является определение надлежащего баланса между моделями judicare и staff lawyers. С одной стороны, необходимо распределить финансирование. Однако еще сложнее решить, каким образом разграничить сферу деятельности юристов государственных и частнопрактикующих. При этом, исходя из анализа существующих на тот момент моделей бесплатной юридической помощи, он выделял два варианта: абсолютная свобода выбора юриста клиентом и нормативно установленное разделение по категориям вопросов <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Ibid. P. 9.
Несомненно, смешанная модель юридической помощи имеет свои преимущества: наличие конкуренции, что повышает качество оказываемой помощи; способность гибко реагировать на изменение обстоятельств; возможность специализации субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь, и др. Но при всех достоинствах и смешанная модель не лишена недостатков. К ним относят сложное администрирование, значительную административную нагрузку, возможные конфликты между адвокатским сообществом и службами юридической помощи <1>.
--------------------------------
<1> См.: Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь: анализ международного и российского опыта: Сборник материалов / Сост. Д.Б. Шабельников, О.С. Шепелева. С. 170.
Как уже говорилось, российский Закон о бесплатной юридической помощи выделяет две системы бесплатной юридической помощи: государственную и негосударственную.
Указанный Закон заложил основы для формирования российской модели бесплатной юридической помощи, однако многое отдано на усмотрение субъектов Российской Федерации, поскольку именно они должны решить, каким образом будет участвовать государство в создаваемой модели. На региональные власти возложено решение вопроса о том, какие функции возьмет на себя государство: будет это лишь функция организатора в создаваемой системе либо организационные функции будут совмещаться с функциями по оказанию юридической помощи.
Если рассматривать этот вопрос с точки зрения моделей оказания юридической помощи, то в модели judicare государство выполняет организационную функцию, осуществляя финансирование и контроль за оказанием бесплатной юридической помощи частнопрактикующими юристами (согласно положениям российского Закона о бесплатной юридической помощи - адвокатами). Осуществление указанных функций может возлагаться как на уже созданный орган, так и на вновь образуемое учреждение. В модели staff lawyers государство берет на себя еще и функции по оказанию юридической помощи, для чего создает специальные "пункты" оказания юридической помощи (в российских условиях таким "пунктом" является государственное юридическое бюро). В смешанной модели оказания юридической помощи государству в лице уполномоченного органа (учреждения) необходимо помимо указанного выполнять функции по координации деятельности государственных и частнопрактикующих юристов.
|
|
|
В Законе о бесплатной юридической помощи заложен вариативный подход к определению основных действующих субъектов в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи. При ее оказании лишь сотрудниками государственного юридического бюро будет реализована модель "штатных юристов", поскольку сами государственные юридические бюро будут являться казенными учреждениями субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 17 Закона о бесплатной юридической помощи). Если региональные власти посчитают наиболее эффективным оказывать юридическую помощь с привлечением лишь адвокатского сообщества, то можно говорить о том, что в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи будет реализована модель judicare. При сочетании усилий тех и других закладывается смешанная модель. Как верно отмечает английский исследователь Р. Смит применительно к моделям бесплатной юридической помощи, "нет единственно правильного ответа - есть только модели, оптимально приспособленные к конкретным специфическим условиям" <1>. Представляется, что заложенная в Законе о бесплатной юридической помощи вариативность при определении основных действующих субъектов государственной системы бесплатной юридической помощи положительно повлияет на эффективность этой системы, поскольку в таком случае у субъектов Российской Федерации есть возможность учитывать существующие на их территории условия (плотность населения, экономическая развитость, географическое расположение населенных пунктов и т.д.).
--------------------------------
<1> Smith R. Legal Aid: Models of Organization // http://legalaidreform.org/resources.
В частности, Закон Свердловской области от 5 ноября 2012 г. N 79-ОЗ "О бесплатной юридической помощи в Свердловской области" предусматривает, что на территории Свердловской области к участникам государственной системы оказания юридической помощи относятся: 1) федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения; 2) исполнительные органы государственной власти Свердловской области и подведомственные им учреждения; 3) органы управления государственных внебюджетных фондов; 4) государственные юридические бюро. Кроме того, сделана оговорка о том, что участниками государственной системы бесплатной юридической помощи также являются адвокаты.
Таким образом, в региональном Законе заложена смешанная модель оказания бесплатной юридической помощи. Исходя из анализа данного Закона можно сделать вывод о том, что основным субъектом, действующим в рамках государственной системы, являются создаваемые государственные юридические бюро. Адвокаты могут привлекаться к оказанию бесплатной юридической помощи на основании соглашений, заключаемых уполномоченным органом исполнительной власти с адвокатской палатой.
Региональное законодательство не содержит критериев разграничения компетенции между государственными юридическими бюро и адвокатами, действующими в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи. Возможно, таковые будут содержаться в упомянутых соглашениях. Подобная ситуация создает ощущение запутанности системы оказания бесплатной юридической помощи для лиц, которые в ней нуждаются. В то же время ясность и прозрачность системы - залог ее эффективности.
Согласно данным, приведенным Министерством юстиции РФ в своем ежегодном докладе по итогам мониторинга оказания бесплатной юридической помощи на территории страны, в 60 субъектах Российской Федерации бесплатную юридическую помощь оказывают только адвокаты, в девяти субъектах Российской Федерации - только государственные юридические бюро. В 14 регионах в оказании помощи задействованы и сотрудники государственных юридических бюро, и адвокаты <1>.
--------------------------------
<1> Доклад о деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в сфере обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной юридической помощью за 2013 г. от 4 апреля 2014 г.
Таким образом, обобщая сказанное, можно выделить три основные мировые модели бесплатной юридической помощи: judicare, staff lawyers, смешанная система. Данные модели различаются по действующим в их рамках субъектам, а также по тем функциям, которые берет на себя государство в каждой из них (функции организации и контроля, оказания юридической помощи, координации действий разных субъектов юридической помощи). В России заложен вариативный подход в организации системы бесплатной юридической помощи применительно к отдельным регионам, что представляется достаточно рациональным ввиду различных юридической инфраструктуры, плотности населения, экономической развитости и других факторов. Все три основные модели получили применение в нашей стране. При этом низкие статистические данные по количеству обращений граждан за получением бесплатной юридической помощи в целом ряде регионов страны свидетельствуют о незначительной эффективности избранных моделей либо форм взаимодействия в их рамках.
Статистические данные по количеству обращений
в рамках различных моделей, реализованных
в субъектах Российской Федерации, за 2013 г. <1>
--------------------------------
<1> Данные приведены на основе приложения к Докладу о деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в сфере обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной юридической помощью за 2013 г. от 4 апреля 2014 г.
Оказание помощи адвокатами
Оказание помощи государственными юридическими бюро
Оказание помощи адвокатами и государственными юридическими бюро
Общее количество случаев оказания бесплатной юридической помощи
Число регионов, реализующих модель
Среднее число случаев оказания помощи по регионам
820,5
7549,3
2558,6
Приведенные данные условно можно считать показателями эффективности избранных регионами моделей оказания бесплатной юридической помощи. Однако в данной ситуации нельзя однозначно утверждать о наибольшей эффективности оказания помощи государственными бюро, поскольку столь высокий показатель обусловлен значительными показателями одного из созданных бюро (в Пензенской области зафиксировано 61853 случая оказания помощи сотрудниками государственного юридического бюро, что составляет 91% от объема помощи, оказанной только государственными юридическими бюро). В подобных условиях представляется, что наиболее зарекомендовала себя модель, при которой бесплатную юридическую помощь оказывают и государственные юридические бюро, и адвокаты. В то же время более низкие показатели по другим моделям не свидетельствуют об их неэффективности. В отдельных регионах показатели намного выше среднего. Полагаем, что анализу необходимо подвергать причины, влияющие на число случаев оказания помощи, в каждом из регионов в отдельности, что в рамках настоящего исследования представляется невозможным в связи с его ограниченным объемом.
