Система социальной защиты и социальных услуг

Социальная ситуация, сложившаяся в России в последнее десятилетие, настолько не соответствует представлениям о социальном государстве, что многие ученые и политики весьма скептически оценивают возможности его построения в ближайшей перспективе. Действительно, появление массовой нищеты, значительной безработицы, детской беспризорности, резкого падения уровня и качества жизни большинства населения, сокращение объема социальных услуг и снижение социальных гарантий ставят в качестве первоочередной задачи преодоление кризиса, решение проблем выживания, а не достижения стандартов социальной защищенности на уровне благополучных стран.

С другой стороны, в данных условиях резко возрастает роль государства в социальной защите населения. Неспособность людей самостоятельно выйти из трудных жизненных ситуаций повышает значение социальных функций государства, их востребованность и необходимость.

Спецификой Российской Федерации является также то, что существовавший в СССР уровень социальной защиты человека и предоставления социальных услуг был одним из самых высоких в мире. Сложившаяся в СССР система социальной защиты и социальных услуг, основанная на социалистических принципах общественного распределения из централизованных фондов, гарантировала практическую защиту от всей совокупности социальных рисков, относительно приемлемый для большинства населения уровень жизни и удовлетворяла основной набор социальных потребностей граждан.

Проблема состоит в том, что старые механизмы социальной защиты и социального обслуживания не соответствуют рыночным отношениям и в условиях рынка являются неэффективными. Парадокс социальных и экономических реформ на постсоветском пространстве состоит в том, что большинство вновь образованных государств, в том числе и Россия, не смогли в новых условиях отказаться от сложившейся в СССР системы социальных гарантий и государственных механизмов их обеспечения. Это привело к тому, что, с одной стороны, система социальной защиты оказалась фактически неспособной решать поставленные перед ней задачи, а с другой, стала тормозом развития рыночных отношений. Трагичность сложившейся ситуации в том, что Российская Федерация пытается формально сохранить все социальные функции государства социальных услуг, каким был Советский Союз, а реально не может обеспечить даже выживание, поскольку старые механизмы социалистического перераспределения в рыночных условиях не работают. Катастрофичность положения не позволяет снизить социальную нагрузку на бизнес, который в условиях высокой социальной обремененности так и не может стать полностью рыночным, уходит в тень, не выполняет своих социальных функций. Существенным является и то, что жесткие рамки нерыночных социальных механизмов государства препятствуют формированию рынка труда, развитию рыночных механизмов социальной защиты и структурной перестройке экономики.

История поставила уникальный эксперимент, позволяющий изучить пятнадцать вариантов развития одного и того же государства. Пятнадцать государств, образовавшихся на пост советском пространстве, имели фактически одинаковые, за исключением разного геополитического положения и ресурсной базы, социально-экономические характеристики, системы управления и структуру функций. И сейчас мы имеем пятнадцать различных моделей государств, среди которых одно – Беларусь – для чистоты эксперимента, чтобы учесть временной фактор, сохранила исходное состояние.

Грандиозный полевой эксперимент, поставленный историей, безусловно, послужит науке. В контексте же нашего исследования наиболее информативным является сопоставление России с прибалтийскими государствами, которые избрали наиболее либеральные модели. Понимая всю разность экономико-географических потенциалов наших стран, можно сделать вывод, что при всем культурно-историческом разнообразии мира, эволюционная направленность развития государственных форм является единой. Не имея иных преимуществ, кроме компактной территории и высокого качества трудовых ресурсов, Литва, Латвия, Эстония только за счет построения реальной рыночной экономики и значительной модернизации социальных систем к настоящему времени имеют социальные пенсии на уровне российских, среднюю заработную плату, почти в 4 раза превышающую среднюю зарплату в России, и общедоступную систему социальных услуг, превосходящую по качеству советскую. При том, что собственно макроэкономические относительные характеристики этих стран существенно от российских не отличаются.

Главный вывод, который мы можем сделать из этого сопоставления и при более глубоком анализе, заключается в том, что система социальной защиты Российской Федерации требует более существенной адаптации к рынку и значительной модернизации. Современная история предлагает нам в качестве наиболее эффективного пути только социально-ориентированную рыночную экономику, на основе которой только и может быть построено развитое социальное государство. Требуется ускоренная модернизация механизмов реализации государственных социальных функций в соответствии с новыми реалиями и при ориентации на сохранение ранее достигнутых стандартов и их развитие.

Таким образом, перед социальной политикой стоят задачи приостановки социальной деградации, сохранения эффективных механизмов и социальных стандартов прошлого и модернизация механизмов реализации социальных функций, адаптация социальной сферы к рынку.

Социальная политика переходного периода должна основываться на правильно выстроенной системе приоритетов, поэтапном решении социальных проблем, эффективном использовании имеющихся ресурсов, согласовании обязательств государства и реальных возможностей экономики. Последнее не означает, что для улучшения нынешней ситуации нужно идти по пути наращивания социальных расходов. В условиях кризиса важнейшей задачей становится повышение эффективности использования ресурсов, направленных на социальные нужды. Социальная сфера представляет собой не только сферу конечного потребления. На опыте развитых стран видно, что эффективная социальная политика является важным условием повышения производительности труда и эффективности использования трудовых ресурсов, обеспечения стабильного роста экономики в целом.

Сохранение эффективных социальных механизмов предполагает адаптацию существующих систем социальной защиты к рыночным отношениям и их развитие в новых условиях.

В данном контексте можно привести множество примеров эффективного использования традиционных социальных институтов и принципов, которые в значительной степени самортизировали последствия перестройки. Такими механизмами являются, в частности, реализация предприятиями социозащитных функций; перенесение социальной помощи на уровень местного самоуправления, где стихийно стал реализовываться принцип адресности и адекватной поддержки, сохранение и развитие системы социальных услуг для наиболее нуждающихся (дома инвалидов и престарелых, приюты, социальные центры дневного пребывания, ночлежки и т.п.); развитие социального обслуживания на дому, бесплатные столовые и магазины для ветеранов и малоимущих и многое другое. Важно отметить, что многие специфические социальные институты, характерные для Советского Союза, вполне вписались в рыночные отношения и стали важными механизмами социальной защиты в новых условиях. Хотя есть многочисленные и обратные примеры. Яркой иллюстрацией последнего являются роль и место профсоюзов, абсолютно рыночного по своей природе института, который настолько оказался деформирован социализмом, что и после десятилетия рыночных реформ практически не играет никакой роли в защите социальных прав.

Все это, однако, не снимает потребность в значительной модернизации системы социальной защиты и социальных услуг. Основными направлениями модернизации, исходя из опыта других стран и теоретических представлений о сущности социального государства, должны стать широкое использование принципов солидарного и индивидуального страхования; обеспечение адресной социальной помощи, требующее создания нормативной базы и технического обеспечения в виде системы индивидуального учета социально неблагополучных домохозяйств с помощью введения единого номера социального страхования; принятие и обеспечение реализации закона о минимальных социальных стандартах; сокращение категорий получателей социальной поддержки не по принципу нуждаемости и, самое главное, создание условий и мотивации для собственной активности нуждающихся по своему обеспечению. Важным элементом последнего становятся развитие системы социальных услуг, предоставляемых государством, по созданию социальной среды для инвалидов; профессиональному обучению и переобучению; занятости и организации соответствующей инфраструктуры (общественные работы, бизнес-инкубаторы, обеспечение самозанятости и пр.).

Модернизация социальных механизмов не может проходить без учета сложившейся социальной структуры. Принципиальным является то, что это именно модернизация, а не строительство на пепелище. Хорошим, хотя и печальным примером здесь может служить реформа системы медицинской помощи населению. Перевод массового медицинского обслуживания на страховые принципы привел к фактическому разрушению некогда общедоступного и сравнительно качественного бесплатного здравоохранения. И сегодняшние попытки исправить сложившуюся ситуацию через усиление страховых механизмов и национального пректа также обречены на провал, поскольку объективная реальность больших пространств, плохих дорог, дорогого транспорта создает естественный монополизм районной больницы или сельского медпункта на данной территории. У человека нет иного выбора медицинского учреждения, кроме того, которое находится там, где он живет, как бы плохо там его ни обслуживали.

Развал системы бытовых и рекреационных услуг населению (особенно в сельской местности) не компенсируется рынком. И этих услуг не будет, пока платежеспособность населения не сделает их рентабельными. В этом случае необходимы усилия государства не только по созданию условий роста доходов, но и по экономическому, фискальному и административному стимулированию такой деятельности.

Оценивая общую ситуацию в сфере социальных услуг, необходимо отметить, что происходит рыночное перераспределение потребления услуг во всех сферах. В условиях острого дефицита в России жилья и при значительном сокращении объемов строительства, растет объем его продаж. На обслуживание немногочисленных высокодоходных групп отвлекается существенная доля наиболее качественных ресурсов.

Государство, осуществлявшее в течение длительного времени патерналистскую политику по отношению ко всему населению, резко отказалось от ответственности за социальное положение населения. При этом сохранились огромные, экономически не обеспеченные, хаотически осуществляемые обязательства перед отдельными группами, зачастую возникшие в результате лоббистской деятельности данных групп.

Существующая сегодня система социальной защиты, созданная в 1991-98 гг., не только включает неэффективные, нерыночные механизмы, но и несет груз популистских решений этих лет. Кроме того, эта система была прочно привязана к условиям высокой инфляции, что было совершенно оправданно в тот период времени. В частности это проявляется и сегодня в жесткой привязке социальных выплат к минимальной заработной плате, а не к прожиточному минимуму. Система привязки выплат к минимальному размеру оплаты труда (МРОТ) создавалась, когда для индексации всех социальных выплат достаточно было законодательно установить новый МРОТ. Однако в условиях относительно низкой инфляции данная система просто неработоспособна и является достаточно расточительной^[91]. Многие социальные выплаты имеют сплошной характер и не связаны с оценкой реальной нуждаемости. В период высокой инфляции и невозможности проведения денежных компенсаций возникло вслед за ростом цен на многие виды услуг значительное количество льгот для большинства населения, которые в настоящее время не играют никакой социально-защитной функции, но создают значительную нагрузку на бюджеты всех уровней.

Как показала практика введения Федерального закона № 122-ФЗ упорядочить все льготы политически трудно, но объективно совершенно необходимо. Без замены существующей системы социальных пособий и льгот на четко разделенные три категории:

· для объективно нуждающихся;

· по профессиональному признаку;

· льготы за особые заслуги;

с жестким разграничением источников их финансирования включая муниципальный уровень дальнейшая модернизация социальной защиты невозможна.

Широкое применение в современной России механизма социальных льгот (в натуральной форме в виде «соцпакета» или через ежемесячные денежные выплаты) требует четких теоретических представлений об их природе. Ряд авторов считают, что социальные льготы представляют «собой социальные гарантии отдельным категориям населения»^[92]. Это утверждение делается на основании того, что социальные льготы как и социальные гарантии предоставляются без учета индивидуальной нуждаемости и обеспечиваются за счет бюджета. На наш взгляд, совпадение этих формальных признаков социальных льгот и социальных гарантий не может служить основанием их отождествления, поскольку эти механизмы обеспечивают решение разных задач. Если социальные гарантии являются формой социальной защиты граждан, препятствуют снижению определенных социальных показателей и при этом обладают гибкостью, зависят от финансовых возможностей бюджета, а также имеют тенденцию к увеличению своих значений, то социальные льготы могут рассматриваться как механизмы социальной защиты весьма условно, только для отдельных социально-демографических групп, без связи с реальной нуждаемостью и как временная мера. По сути - это форма безадресного предоставления социальных благ и услуг по политическим (популистским) мотивам. В любом случае социальные льготы могут рассматриваться как суррогатный механизм социальной защиты.

Тот факт, что российская система социальной помощи изначально не была нацелена на смягчение бедности, а предназначалась для предоставления льгот и пособий за определенные заслуги нескольким немногочисленным категориям населения и продолжающееся воспроизводство этого принципа, является не просто продолжением социальной идеологии большевиков, но и существенным препятствием строительства социального государства.

Другими существенными особенностями российской системы социальной защиты, требующими коррекции, являются «плоское» распределение социальной помощи – без различий между бедными и теми, кого нельзя отнести к этой категории; незначительный размер социальных пособий (в 1997 г. вся система социальной поддержки покрывала около 4% средств, недостающих для преодоления бедности) и ограниченность предоставляемой помощи (в том же 1997 г. 87% малоимущих не получали никакой социальной поддержки). Другой показатель, принятый в международной практике, – процентная доля социальной помощи, получаемой нижним децилем населения – составляет в России только 8% по сравнению с 20% и 27% в Польше, Венгрии и Болгарии и 35% в Эстонии).

Прояснение проблем и противоречий современного социального развития, а также соответствующих альтернатив создает предпосылки для объективирования интересов различных групп, определения эффективности действующих социальных механизмов, структурирования субъектов социальной политики и выработки на основе системы приоритетов целостной социальной политики.

Одним из принципиальных положений модернизированной социальной политики должен стать заявительный механизм оказания социальной помощи. Пример автоматической выплаты пособия на ребенка независимо от уровня дохода родителей, который автору удалось перевести на заявительный принцип, что позволило значительно сократить расходы на эти цели, повысить уровень пособий и обеспечить своевременность их выплат, достаточно показателен. Смысл заявительного механизма в том, что социальные выплаты не навязываются, а предоставляются только тем, кто их просит и в них нуждается.

В этой связи особенно показательна ситуация с выплатой пособий по безработице. Организация общественных работ практически везде наталкивается на устойчивое нежелание безработных заниматься этим даже за дополнительную плату. Мало того, отдельные регионы одновременно просят об увеличении фонда занятости и разрешение на дополнительное привлечение иностранной рабочей силы. Поощрение иждивенческих настроений современной системой социальной защиты - главный ее недостаток, тормоз модернизации.

Вся система социальной защиты, будь то социальные пособия, социальная помощь, социальные выплаты и льготы, носит по сути нестраховой характер, поскольку нет связи взносов и выплат, дифференцированных по суммам и периодам накопления, уровня риска, и нарушена солидарность между плательщиками и получателями.

В результате исчезает ответственность субъектов социальной защиты за минимизацию социальных рисков, перестает действовать механизм саморегуляции социальной системы, происходят вынужденная централизация и огосударствление социальной защиты. Государство, уклоняясь от создания действительного социального страхования, вынуждено брать на себя дополнительные функции и увеличивать нагрузку на бюджет.

Попытка сохранить после развала Советского Союза нерыночную систему социальной защиты, сейчас уже в этом есть уверенность, закончилась провалом. То, что мы имеем в области социальной защиты сегодня, неприемлемо ни для консолидированного государственного бюджета, ни для населения. Есть три возможности дальнейшей модернизации социальной политики в области социальной защиты и социальных услуг:

· продолжать развивать существующую систему, устраняя ее несуразности и плодя новые, совершенствуя межбюджетные отношения и социальные трансферты на основе минимальных социальных стандартов, вводя частичную адресность, упорядочивая льготы и прочее, и прочее;

· начать создавать систему социальной защиты в новых рыночных условиях. Для этого обратиться к мировой практике, взять на вооружение рекомендацию МОТ № 67 от 1944 г., определившую тенденцию к созданию единой системы социальной защиты на основе социальной помощи и социального страхования и обозначившую необходимость предоставления социальных гарантий отдельным группам. Создать условия для действительного исполнения ратифицированных нами 102 Конвенции МОТ (1952г.) «О минимальных нормах социального обеспечения», 118 Конвенции (1962г.) «О равноправии в области социального обеспечения», 128 (1967г.) «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца», 167 (1983г.) «О сохранении прав в области социального обеспечения» и рекомендаций Всемирного Банка по программам СПАЛ и СПИЛ, использовать опыт модернизации европейских стран после Второй мировой войны и некоторых стран Восточной Европы после развала соцлагеря;

· не начинать модернизацию с позиций пятидесятилетней для остальных стран давности. На полувековом пути строительства социального государства наряду с успехами во всех странах было и много ошибок, анализ которых давно сделан. Путь, который проделали большинство стран Европы от послевоенной разрухи к государству всеобщего благоденствия и от него к либеральному социальному государству с социально-ориентированной рыночной экономикой, был весьма сложен и полон ошибок. Главный вывод этого опыта, что в конечном счете каждая страна в настоящее время имеет свою национальную модель социального государства. При наличии общих свойств и набора социальных функций каждая страна использует свои механизмы достижения социальных целей, связанные с социо-культурной, экономической и политической спецификой каждого государства. Многие механизмы одинаковы, очень близки, хотя, как правило, и имеют различия, как имеют различия формы солидарности и справедливости, но при всем единстве целей социальных государств у каждого из них свой путь к ним.

Какую из этих трех возможностей выберет Россия, предсказать очень трудно. Ясно одно, что к социальному государству может привести только третий путь, собственный путь России, учитывающий собственную, исторически сложившуюся социальную практику, предполагающий адаптацию сложившихся механизмов к рынку и запуск новых собственно рыночных механизмов, использующий накопленный опыт других стран.

2.4. СОЦИАЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ,
ПОЛИТИКА ДОХОДОВ И ОПЛАТЫ ТРУДА

Наряду с качественными характеристиками социального государства существуют и количественные индикаторы выраженности его свойств. К ним относятся различного рода индексы и стандарты. Количественные социальные показатели имеют не только сравнительное значение и несут функцию нормативов социальной политики, но и являются ориентирами качественного развития и задающими уровни структуры факторами.

Одним из наиболее используемых интегральных количественных показателей является принятый в системе ООН индекс развития человеческого потенциала. Он суммарно оценивает уровень здоровья и продолжительности жизни, уровень грамотности взрослого населения и охват населения учебными заведениями, ВВП на душу населения. Индекс развития человеческого потенциала служит показателем для международного сопоставления уровня и качества жизни населения. В России он иногда применяется для межрегиональных сопоставлений. В настоящее время по данному индексу возможно сравнение большинства стран мира (табл. 4). В течение последних лет среди 174 стран мира Россия занимает устойчивое 67–71-е место (В.М. Бобков, 2002).

Помимо интегральных показателей качества жизни, в практике социального управления важное значение имеют конкретные индикаторы развития отдельных составляющих социальной сферы. К таким индикаторам прежде всего следует отнести:

• прожиточный минимум;
• среднедушевой доход;
• размеры социальных выплат, пенсий, стипендий, заработной платы;

Таблица 4
Страны, входившие в разные годы в первую тридцатку по индексу человеческого развития (Согласно программы развития ООН (ПРООН, UNDP)
Ранг по ИЧР	1975 г.	1980 г.	1985 г.	1990 г.	1995 г.	2000 г.
1.	Швейцария	Швейцария	Канада	Канада	Канада	Норвегия
2.	Дания	Исландия	США	США	Австрия	Швеция
3.	Канада	США	Исландия	Исландия	Бельгия	Канада
4.	Швеция	Канада	Япония	Япония	Норвегия	Бельгия
5.	США	Япония	Швейцария	Швейцария	США	Австралия
6.	Исландия	Норвегия	Норвегия	Нидерланды	Швеция	США
7.	Нидерланды	Дания	Нидерланды	Норвегия	Япония	Исландия
8.	Норвегия	Нидерланды	Дания	Франция	Нидерланды	Нидерланды
9.	Япония	Швеция	Швеция	Бельгия	Исландия	Япония
10.	Новая Зеландия	Финляндия	Франция	Великобритания	Финляндия	Финляндия
11.	Франция	Бельгия	Бельгия	Швеция	Франция	Швейцария
12.	Бельгия	Австралия	Австралия	Дания	Швейцария	Франция
13.	Австралия	Германия*	Финляндия	Австрия	Люксембург	Великобритания
14.	Великобритания	Финляндия	Германия*	Австралия	Австрия	Дания
15.	Австрия	Новая Зеландия	Австрия	Германия*	Финляндия	Австрия
16.	Финляндия	Австрия	Новая Зеландия	Люксембург	Дания	Люксембург
17.	Люксембург	Великобритания	Люксембург	Италия	Германия	Германия
18.	Италия	Италия	Великобритания	Великобритания	Новая Зеландия	Ирландия
19.	Испания	Люксембург	Италия	Испания	Италия	Новая Зеландия
20.	Ирландия	Испания	Испания	Новая Зеландия	Испания	Италия
21.	Греция	Ирландия	Ирландия	Ирландия	Ирландия	Испания
22.	Израиль	Греция	Греция	Греция	Израиль	Израиль
23.	Аргентина	Израиль	Израиль	(Гонконг)	(Гонконг)	(Гонконг)**
24.	Венгрия	Россия*	Россия*	Израиль	Греция	Греция
25.	Уругвай	Багамские о	(Гонконг)	Кипр	Кипр	Сингапур
26.	(Гонконг)	Кипр	Кипр	Словения*	Сингапур	Кипр
27.	Румыния	Аргентина	Багамские о-ва	Чехия	Португалия	Южная Корея
28.	Кувейт	(Гонконг)	Словения*	Мальта	Южная Корея	Португалия
29.	Коста-Рика	Венгрия	Аргентина	Россия*	Словения	Словения
30.	Португалия	Латвия*	Венгрия	Багамские о-ва	Мальта	Мальта
	31-Россия				67-Россия	62-Россия
В 2001 г. Россия заняла 55-е место * В отмеченные годы эти страны существовали в других границах, чем в 1995 г. и 2000 г., либо были в составе других стран.

• индекс потребительских цен;
• дефлятор;
• уровень безработицы;
• коэффициент Джини (соотношение децилей наиболее и наименее обеспеченного населения);
• минимальная заработная плата;
• первый разряд единой тарифной сетки (ЕТС);
• пенсионный возраст;
• ставка единого социального налога или суммарные платежи в государственные социальные фонды;
• доля коммунальных платежей по отношению к суммарным доходам.

Этот перечень можно было бы существенно расширить, поскольку, с одной стороны, каждое направление социальной политики может быть конкретизировано более частными нормативами, а с другой, существует тенденция, еще со времен СССР, подменять принципиальные, характеризующие реальную социальную политику, определяющие и позволяющие контролировать ответственность государства показатели на технические индикаторы.

С позиции социального государства существует принципиальная разница, используются ли в качестве стандартов технические характеристики или сущностные социальные показатели.

В первом случае отсутствуют реальные критерии успешности социальной политики и исчезают ориентиры социальной деятельности государства. Во втором случае социальная деятельность государства приобретает конкретную направленность и становится доступной для контроля со стороны общества.

Примером технических социальных стандартов, принятых еще Постановлением Госплана СССР 1988 г. «О разработке социальных норм и нормативов», могут быть:

· количество коек в больничных учреждениях на 10 тыс. жителей;

· число жителей на одну аптеку;

· число дошкольных учреждений на 1000 детей дошкольного возраста;

· наполняемость классов в общеобразовательной школе;

· число мест в клубных учреждениях на 1000 жителей;

· число экземпляров книг, газет, журналов на одну семью;

· обеспеченность населения квартирами;

· потребление населением основных групп пищевых продуктов.

Реальный перечень технических социальных стандартов был огромен, поскольку каждые категории детализировались по позициям до отдельного предмета. Определялось, сколько должно приходиться на семью или человека сахара, картофеля, арбузов, носков, утюгов, телевизоров. И так по всем категориям товаров и услуг.

Нетрудно заметить, что при всей важности технические социальные стандарты они ни в коей мере не определяют содержание социальной политики. Можно и нужно бороться за количество коек в больнице, обеспеченность семей жильем и количеством библиотек на 10 тыс. населения, но сами эти показатели ничего не говорят о качестве медицинского обслуживания, реальной возможности получить жилье и реальной потребности людей к посещению библиотек.

По сути технические социальные показатели имеют только ограниченные задачи учета. Попытка считать их целями социальной политики является экономическим редукционизмом представлений о социальном или желанием уйти от решения реальных социальных проблем.

Реализация социальным государством своих функций может осуществляться только с использованием показателей, отражающих собственно социальный эффект конкретной деятельности. В этой связи можно привести определение «социального норматива», данное Ж. Тощенко еще в 1980 г. Социальный норматив – «это научно обоснованная количественная и качественная характеристика оптимального состояния социального процесса (или одной из его сторон), полученная на основе учета объективных закономерностей общественного развития и возможностей государства и направленная на максимальное удовлетворение материальных и духовных потребностей, всестороннее развитие личности». В этом случае социальный норматив становится эталоном оценки эффективности реализации социальных функций и целью социальной политики, необходимым элементом управления социальной сферой.

Социальные стандарты являются ориентирами при выработке социально-экономической политики, основой распределения ресурсов, формой социальных гарантий и обязательствами государства перед народом.

Принятое в 1997 г. Постановление Правительства Российской Федерации «О государственных минимальных социальных стандартах» определяло, что социальная стандартизация является сферой регламентации важнейших параметров социального развития со стороны органов государственной власти.

Необходимо отметить, что существуют разные виды социальных стандартов. Они могут иметь вид сложившихся представлений о приемлемом или желательном уровне и качестве жизни или законодательно установленных нормативов. Они могут иметь обязательный или рекомендательный характер.

Подробная классификация социальных стандартов дается А. Кудрявцевой, которая выделяет три группы стандартов. К первой группе относятся нормы, связанные с обеспеченностью населения услугами социальной инфраструктуры, их цель поддерживать приемлемый уровень потребления. Вторая группа содержит нормы обеспеченности бюджетных учреждений ресурсами. Третья группа включает социальные нормативы обеспеченности населения различными учреждениями социальной инфраструктуры. В каждой из групп выделяется три значения, соответствующие разным уровням обеспеченности – минимальному, среднему и рациональному. Социальные нормы могут иметь денежное и натуральное выражение^[93].

Большинство социальных стандартов являются обязательствами государства перед различными группами населения и обеспечиваются за счет бюджета. Государственные социальные стандарты устанавливаются через официальные нормативно-правовые акты, после чего становятся обязательными для применения на всей территории страны. Размеры установленных государством нормативов должны пересматриваться в зависимости от финансовых возможностей государства и темпов инфляции.

В установлении государственных социальных стандартов существует два подхода, в соответствии с которыми государственные социальные нормативы разделяются на две группы. Первая - это стандарты, ориентированные на обеспечение минимальных социальных гарантий. К ним относятся:

· прожиточный минимум различных категорий населения;

· минимальный размер оплаты труда;

· ставка первого разряда единой тарифной сетки;

· минимальный размер пенсий;

· минимальные значения ряда социальных пособий;

· нормы обеспечения бесплатными образовательными и медицинскими услугами;

· нормативы социального обслуживания инвалидов, престарелых, детей, оставшихся без попечения родителей, и другие категории населения.

Ко второй группе относятся «рациональные» или средние стандарты, являющиеся индикаторами реально сложившейся социальной ситуации и нормами социального благополучия. К этой группе стандартов относятся, например:

· средняя заработная плата;

· средний размер пенсий;

· средняя обеспеченность жильем;

· среднедушевой доход;

· средние значения показателей качества жизни.

В отличие от нормативов первой группы стандарты второй группы, как правило, не являются нормами, а выступают именно как индикаторы уровня удовлетворения социальных потребностей.

Различия между стандартами первой и второй групп заключаются в их разном предназначении.

Минимальные социальные стандарты являются государственными гарантиями выживания людей. Закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», предложенный автором и принятый в 1997 г., определяет, что прожиточный минимум включает минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнеспособности. Другими словами, потребительская корзина, лежащая в основе прожиточного минимума (закон «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» принят в 1999 г.) является минимальной критической нормой жизнеобеспечения человека, она обеспечивает не достойную жизнь, а физическое выживание. Очевидно, что минимальный размер оплаты труда, минимальный размер пенсий, минимальный среднедушевой доход, минимальная стипендия не могут быть ниже прожиточного минимума, поскольку если этот уровень обеспечения не достигнут физическое существование невозможно.

Особо необходимо отметить парадоксальность продолжающейся борьбы в течение всего последнего десятилетия за минимальный размер оплаты труда, равный прожиточному минимуму. Прожиточный минимум не может обеспечить воспроизводство рабочей силы - по своему значению он изначально ниже. И этот лозунг левых сил и профсоюзов выглядит достаточно нелепо. Хотя еще более трагичной является политика в области оплаты труда, которая и не стремится к приведению минимальной оплаты труда, минимальных пенсий и минимальных пособий к прожиточному минимуму.

Политика прожиточного минимума характерна не только для развивающихся стран и стран с переходной экономикой, но свойственна и развитым странам – минимальный гарантированный доход (МГД) во Франции и вэлфэр (государственное пособие, обеспечивающее минимальный прожиточный уровень) в США. П. Розанваллон (1997 г.) отмечает, что МГД является правом, поскольку его можно интерпретировать как институализацию особого рода социального долга. Общество не может допустить смерть инвалида из-за того, что он не имеет средств к существованию. Во Франции система минимального гарантированного дохода существует с 1988 г. В США вэлфэр до сих пор является универсальной формой социального вспомоществования.

Минимальные социальные стандарты по содержанию являются исходной точкой для социальной политики. Их экономическое государственное обеспечение не подвергается сомнению, а роль социального государства сводится к сокращению количества людей, имеющих доход ниже прожиточного минимума.

Парадоксальная ситуация складывается, когда значительная часть населения страны (до 55% в отдельные годы в Российской Федерации) живет за чертой прожиточного минимума (табл. 5). Очевидно, что в этом случае значительная часть социальных функций государства деформируется, поскольку социальная политика становится деятельностью по выходу из кризиса, «тушением пожара», а не строительством здания и обеспечения комфортной жизни жильцов. В этих условиях основные принципы социального государства могут проявляться только в редуцированном виде или в декларативной форме.

Таблица 5
Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума
Год	Численность населения
млн. человек	в % общей численности населения
	6,1	4,1
	35,8	24,0
	46,9	31,4
	33,3	22,4
	36,6	24,7
	32,9	22,0
	31,5
	69,9	47,9
	41,2	28,3
	41,9	28,9
	39,4	27,3
	34,6	24,2
	29,3	20,3
	25,5	17,8

Очевидно, что и проведение социальных реформ в этой ситуации имеет свои особенности, особенно важные для стран с переходной экономикой, поскольку старые механизмы в определенной степени разрушены, а новые еще не созданы. В условиях массовой нищеты главной задачей государства становится недопущение наличия категории людей, находящихся за гранью выживания, и создание условий для повышения уровня жизни всего населения. Именно уровень жизни становится интегральным стандартом в условиях социально-экономического кризиса.

В то же время собственно социальными стандартами социального государства могут быть только рациональные, средние стандарты. Они являются показателями уровня развития социальных функций и служат гарантиями достойного (приемлемого для человека в конкретной социокультурной среде) качества жизни. Деятельность социального государства направлена на обеспечение и развитие именно средних показателей, характеризующих жизнь абсолютного большинства населения, именно эти граждане являются целью его социальной политики.

О том, что средние стандарты жизни и прежде всего среднедушевой доход являются основой политики социального государства, свидетельствует опыт последнего десятилетия большинства развитых стран, которые после отказа от модели общества всеобщего благоденствия повсеместно предприняли попытку переориентации социальной политики от минимальных социальных стандартов к стандартам приемлемого уровня жизни.

Государство всеобщего благоденствия исходило из тезиса, что «общество достаточно богато, чтобы позаботиться об отверженных», и взятой на себя ответственности за тех, кто в силу физической или умственной неполноценности или же в результате несчастного случая не имеет доступа к рынку труда. Однако система социального обеспечения, ориентированная на конъюнктурные риски, не способна брать на себя длительные обязательства. Тем более, если речь идет о значительной части общества и «бедном» государстве, каким является сегодняшняя Россия.

«Благополучные» государства будучи неспособны обеспечить всеобщее благоденствие за счет государственной благотворительности изменили их социальную политику в сторону отказа от минимальных социальных стандартов и замены их нормами, стимулирующими индивидуальную активность и ответственность, исключения иждивенчества. Начиная с 80-х годов ХХ в. происходит интенсивная замена принципа распределительной справедливости принципами коммутативной справедливости.

Наиболее наглядно эта тенденция проявилась в США в стремлении заменить вэлфэр на workfare (вспомоществование через представление работы).

В предвыборной кампании Б. Клинтона 1992 г. одним из центральных пунктов было обещание покончить с вэлфэром. В манифесте демократа Б. Клинтона «Народ прежде всего» говорится: «Мы покончим с существующей системой вэлфэра, покончим с тем положением, когда существование за счет вэлфэра стало образом жизни, … все люди, способные к труду, будут обязаны трудиться»^[94]. Тем самым Америка продолжила переход к workfare, предложенный консерватором Р. Рейганом в 80-х годах. В основе идеи workfare лежит принцип: те, кто получает социальное обеспечение, принимает на себя встречное обязательство работать.

В этой связи и МГД во Франции не вполне соответствует прожиточному минимуму в нашем понимании. МГД опирается на принципы взаимных обязательств индивида и общества и учитывает потребности, стремления и возможности его получателей. «МГД является правом, поскольку его получение доступно всем, … в то же время, … его предоставление увязывается с обязательствами получателя: речь идет о персональном обязательстве получателя предпринимать практические усилия для своего возвращения на рынок труда»^[95].

Другими словами, минимальные социальные стандарты начинают играть роль технических индикаторов, а нормативами становятся приемлемые стандарты жизни, обеспечиваемые активной деятельностью индивида. Или, по известной аналогии, социальное государство борется не за то, чтобы не было бедных, а за то, чтобы все были богатыми. Борьба же против обнищания значительных масс людей может реализовываться только в виде политической борьбы и макроэкономических преобразований.

Наличие за чертой бедности значительной части населения свидетельствует не только об экономическом упадке, но и о том, что механизмы перераспределения общественного богатства в стране неэффективны. Ярким аргументом неадекватности механизмов общественного перераспределения в Российской Федерации свидетельствуют приведенные ниже данные о дифференциации доходов групп 10% самых бедных и самых богатых: