Развитие системы НТД в новых условиях функционирования ИАС

Совершенствование нормативной базы в сфере технической эксплуатации воздушных судов

Государственное регулирование деятельности гражданской авиации (ГА) России включает в себя создание нормативно-правовой базы и контроль за реализацией ее выполнения. Деятельность эксплуатантов регулируется законами Российской Федерации, Федеральными авиационными правилами (ФАП), приказами и распоряжениями Минтранса России, в том числе ДВТ, ФАС, ФСВТ, ГС ГА, а также действующими документами, выпущенными до реорганизации СССР. Имеющаяся нормативная база позволяет регулировать деятельность эксплуатантов в полном объеме, но требует постоянного приведения в соответствие с изменяющимися социально-экономическими условиями.

В настоящее время с изменением системы государственного управления деятельностью эксплуатантов стали иными условия работы отрасли, появились новые реальности, с которыми нельзя не считаться:

• значительное снижение объема авиаперевозок;
• В ГА России вместо единого «Аэрофлота» образовалось большое число (около 300) самостоятельных авиапредприятий (эксплуатантов);
• эксплуатируется парк морально «стареющих» воздушных судов (ВС), который практически не обновляется;
• у российских эксплуатантов появились ВС иностранного производства;
• наземная производственно-техническая база большинства эксплуатантов требует обновления;
• практически отсутствует ответственность производителей и поставщиков ВС, авиадвигателей, запчастей;
• не действует система послепродажной поддержки эксплуатации авиационной техники (АТ);
• практика формирования объемов доработок АТ, организация их проведения и обеспечения не учитывает интересы эксплуатанта;
• практически отсутствуют признанные неправительственные (общественные) организации для разработки важнейших нормативно-технических документов (НТД) для отрасли;
• несовершенна система сертификации объектов авиационной сферы и ее нормативная база;
• не разработаны механизмы, отслеживающие выполнение требований, заложенных в авиационных правилах и НТД;
• НТД, поступающая от разработчика и изготовителя АТ по номенклатуре, объему, содержанию и своей форме не соответствует современным требованиям; ГОСТ 18675-79, ГОСТ 18681-79, ГОСТ 28056 требуют переработки;
• в мировой авиационной системе проводится гармонизация авиационных правил при весьма ограниченном участии России в этом процессе;
• очевидна необходимость построения новой системы законодательной, нормативно-правовой и нормативно-технической документации.

Совершенствование нормативной базы авиационной деятельности является одним из приоритетных направлений, принятых «Основами политики РФ» в данной области на период до 2010 года, утвержденными Президентом РФ 03.03.2001 г., № Пр-241.

Важнейшей составной часть нормативной базы авиационной деятельности является НТД, регламентирующая деятельность специалистов ГА в сфере технической эксплуатации гражданских ВС.

Техническая эксплуатация ВС прошла большой путь в своем развитии. Под влиянием научно-технического прогресса в сфере технической эксплуатации произошли коренные изменения. Если в начале зарождения ГА техническая эксплуатация была уделом профессионального мастерства механиков-одиночек, то на рубеже столетий она превратилась в симбиоз науки, мастерства и менеджмента. И в настоящее время мы уже по-другому смотрим на содержание понятия технической эксплуатации ВС и даем ей другое определение.

Техническую эксплуатацию (ТЭ) мы рассматриваем как область научной и практической деятельности, направленной на сохранение и поддержание летной годности ВС и обеспечение условий для их эффективности использования по прямому назначению.

В этой связи основным назначением ТЭ является решение двух крупных взаимосвязанных проблем:

1. Сохранение летной годности ВС в процессе эксплуатации;
2. Обеспечение исправности и готовности ВС к полетам.

Таким образом, главной целью государственного регулирования и управления в сфере ТЭ ВС является достижение наилучших результатов (показателей) при решении указанных проблем, направленных на обеспечение безопасности полетов и эффективности эксплуатации ВС на основе единой на территории РФ нормативной базы.

В рамках девствующей в ГА системы сертификации (ССГА) нормативная база в период с 1992 года пополнилась новыми видами НТД, содержащими сертификационные требования, нормы и правила и организационно-методическое обеспечение процедур сертификации объектов ГА. Однако, разработанная на правовой основе 70…80-ых годов прошлого века и введенная в этот период НТД, регламентирующая деятельность инженерно-авиационной службы (ИАС), по-прежнему сохраняет в полной мере свою силу и в настоящее время. Эта НТД, естественно, не может учитывать многие особенности, возникшие в России в 90-е годы и связанные с новыми хозяйственно-экономическими отношениями.

К числу основных недостатков действующей НТД следует отнести:

• многочисленность НТД по видам и абсолютному числу;
• НТД не классифицирована по назначению, по видам, по области применения, по организационным уровням и не объединена в единую систему НТД;
• НТД слабо увязана с НТЭРАТ ГА-93, которое само имеет серьезные недостатки;
• отсутствуют механизмы корректировки, поиска, применения НТД, ведения эталонных экземпляров;
• часть НИД либо устарело и не упразднено, либо не полно, либо потеряла свой статус, при этом установить что-либо точно, исключительно затруднено;
• НТД содержит ряд требований по хозяйственной деятельности в директивной форме, хотя эти требования на самом деле потеряли свою силу;
• НТД не разделена на обязательную и рекомендательную части, что создает «благоприятные» условия для возможных злоупотреблений;
• НТД не гармонизирована с зарубежными системами НТД;
• отсутствуют новые НТД по сохранению и поддержанию летной годности ВС.

Перед авиационными специалистами и учеными ГА стоит задача принципиальной переработки действующей нормативной базы в сфере ТЭ ВС и создании новой системы НТД, отвечающей, с одной стороны, новым задачам Департамента ПЛГ ГВС и ТР ГА в структуре ГС ГА Минтранса России, с другой, - учитывающей накопленный опыт в разработке нормативно-технической и организационно-распорядительной документации.

Процесс создания новой системы НТД в области ТЭ ВС является процессом длительным, требующим значительных усилий ведущих специалистов в течение ряда лет. В этой связи на первоначальном этапе деятельность специалистов по ТЭ ВС должна осуществляться согласно требованиям действующего НТЭРАТ ГА-93 и других руководящих документов по данной группе вопросов.

Таким образом, последовательная разработка НТД по всем основным группам позволит, в конечном счете, упразднить НТЭРАТ ГА-93 в целом и временно действующий комплекс остальных руководящих документов, о котором речь пойдет ниже.

Вся последующая деятельность, связанная с развитием и совершенствованием нормативной базы должна строиться строго в соответствии со структурными элементами и установленными принципами, определяющими общую концепцию построения и функционирования системы НТД в рамках новой системы государственного регулирования процессами ТЭ ВС.

Такая концепция предполагает в качестве главной цели построения новой системы НТД установление государственных требований по регулированию и управлению процессами ТЭ ВС в условиях демонополизации и децентрализации управленческих функций с учетом рыночных отношений и требований системы сертификации в ГА.

В правовом отношении при формировании нормативно-технической базы поддержания летной годности ВС следует учитывать международный опыт и роль государственного регулирования в обеспечении полётов. Необходимо устранить разобщенность систем сертификации ССАТ и ОГА и ССВТ, обеспечив преемственность с положительно оцениваемым опытом развития гражданской авиации.

При формировании нормативно-технической базы поддержания летной годности необходимо учитывать основные документы ИКАО, FAA (США) и JAA (ЕС). Предполагается, что подлежащие созданию Российские федеральные авиационные правила и другие документы по поддержанию летной годности ВС будут соответствовать следующим принципам:

Ø обеспечение единой технической политики, направленной на решение задач повышения эффективности системы ТЭ в части обеспечения требуемых уровней: безотказности АТ (безопасности полетов); регулярности полетов, зависящей от организационно-технических факторов; интенсивности использования ВС по назначению и экономичности эксплуатации;

Ø закрепление компетенции (прав) на издание НТД за конкретными органами госрегулирования и управления в сфере ТЭ ВС;

Ø учет законодательства РФ и практики его применения, а также стандартов ИКАО и национальных правил других государств;

Ø учет взаимных обязательств, взятых на межправительственном уровне, при ведении договорной деятельности

Ø обеспечение преемственности при создании системы НТД и формирований положений в НТД;

Ø обеспечение терминологического единства объектов системы ТЭ и требований по обеспечению ее эффективности в рамках системы госрегулирования и управления;

Ø разбиение НТД на две категории (части):

1) часть I – Директивная (обязательная) НТД (по сохранению летной годности ВС)

2) часть II – Рекомендательная (необязательная) НТД (по обеспечению эффективного использования ВС);

Ø устранение множественности НТД (видов и общего числа);

Ø обеспечение соответствия системы НТД требованиям современных автоматизированных систем и новых информационных технологий (кодификация, унификация, классификация и др.);

Ø обеспечение полноты, качества и достоверности информации для принятия оптимальных решений в рамках новой системы госрегулирования и управления по обеспечению и сохранению летной годности ВС и повышению эффективности их использования.

На основе проведенного анализа действующей нормативно-технической документации по технической эксплуатации авиационной техники, изучения зарубежной практики построения системы аналогичных документов рекомендуется, применительно к новым условиям хозяйствования, принять отечественную структурную схему построения системы НТД трёх уровней:

1. Нормативно-правовое обеспечение - законы и подзаконные государственные нормативные акты.

2. Нормативно-техническое и методическое обеспечение - стандарты и нормативно-методические документы (общие нормативные требования, технические условия, спецификации, руководства, положения, регламенты, программы и т.п.).

3. Нормативно-технологическое обеспечение - руководства по процедурам, инструктивная технологическая и производственно-техническая документация.

В состав нормативно-правового обеспечения включаются как документы по гражданской авиации, так и связанные с ними документы общего характера:

• Воздушный Кодекс РФ;
• Гражданское законодательство (прежде всего: «Закон о защите прав потребителя», «Закон о сертификации продукции и услуг», «Закон о стандартизации», «Закон о техническом надзоре» и др.), Федеральные авиационные правила.

Для конкретизации вопросов организации работ по поддержанию летной годности разрабатываются подзаконные акты, руководства, положения, стандарты, методики.

В состав первоочередных ФАП, регламентирующих поддержание летной годности ВС, необходимо включить следующие (в скобках указаны зарубежные правила, используемые в качестве прототипа при гармонизации требований, закладываемых в разрабатываемые ФАП):

v ФАП-1 термины и определения (с учетом FAR/JAR-1);

v ФАП-39 директивы полетной годности (на основе FAR-39 с учётом отечественного опыта работы с бюллетенями по доработкам и эксплуатационными бюллетенями);

v ФАП-43 общие правила ТО и Р (на основе JAR-M и FAR-43); ФАП-65 правила подготовки и аттестации специалистов по ТОиР AT (на основе FAR части 65 и JAR 66);

v ФАЛ-ЭКС правила эксплуатации (на основе JAR-OPS, части 1-4);

v ФАП-143 правила подготовки и аттестации наземных инструкторов (на основе FAR/JAR-143);

v ФАП-145 организации по техническому обслуживанию и ремонту гражданской AT. Требования и правила сертификации (на основе FAR-147);

v ФАП-11 процедуры разработки и внесения изменений в ФАП.

Нормативно-технические документы по поддержанию летной годности ВС, как документа второго уровня разрабатываются в виде дополнений к ФАП, регламентирующих требования, технические условия (методики, положения, рекомендации). В состав первоочередных документов второго уровня, подлежащих разработке, входят:

• Руководство по процедурам эксплуатационной инспекции, сертификации и постоянного надзора (с учетом DOC. 8335);
• Руководство по поддержанию летной годности ВС (с учетом DOC. 9389);
• Документация эксплуатационная и ремонтная на авиационную технику и покупные изделия для нее (взамен ГОСТ 18675-79);
• Документация эксплуатационная и ремонтная на авиационную технику. Построение, изложение и содержание программы технического обслуживания и ремонта и др. (взамен ГОСТ 28056-89 и с учетом MSG-3).

Руководством по поддержанию летной годности (DOC.9642) предусмотрены процедуры создания специального Совета экспертов по летной годности и Совета по вопросам ТОиР (MRB в JAA), а также организация работы этих Советов. Это полностью согласуется с практикой США и Европы.

Нормативно-технологическое обеспечение поддержания лётной годности ВС в виде документов третьего уровня реализуется как дополнение к нормативно-техническим документам, регламентирующим требования на уровне технологических и производственных процедур по поддержанию летной годности ВС. К ним относятся: руководства по процедурам, инструктивная и пономерная ЭД, технологическая, производственно-техническая и справочно-информационная документация.

Необходимость гармонизации стандартов, регламентирующих техническое обслуживание ВС в Российской Федерации с аналогичными в Европейском Союзе (ЕС), вызвана не только необходимостью подчиняться требованиям Международной организации гражданской авиации (ИКАО), но и получившей в России широкое распространение эксплуатацией ВС европейского и американского производства, систематическим изменением условий использования воздушных трасс в Западной Европе, внедрением единых требований обеспечения лётной годности ВС европейского и российского производства. Стандарты ИКАО устанавливают минимальную планку требований исходя из условий поддержания определённых количественных показателей безопасности полётов. Разумное повышение требований к технической эксплуатации приводит к повышению безопасности полетов и конкурентоспособности авиакомпаний.

Гармонизация стандартов в России ведётся на основе взаимодействия с JAA, так как ее система авиационных правил (JAR) на сегодняшний день является самой технически передовой и воплощает в себе все лучшее, что было выработано в странах Европы и США за последние годы, но с учётом интересов своих авиакомпаний на международном рынке воздушных перевозок.

Необходимость гармонизации с Европейскими авиационными стандартами вытекает из следующих соображений:

• Россия является крупнейшей европейской авиационной державой (около 300 авиакомпаний, 6000 ВС);
• большинство международных рейсов российскими ВС осуществляется преимущественно в европейские страны;
• возможность признания JAA российской системы технической эксплуатации достаточно эффективной для поддержания безопасности полётов на необходимом уровне.

Гармонизация стандартов ведётся на основе взаимодействия между представительствами в международных организациях по ГА, непосредственных связей между администрациями РФ и Объединённой Европы, регулирующими деятельность ГА по вопросам технической эксплуатации авиационной техники, обмена опыта между ведущими предприятиями по вопросам ТОиР. Надо отметить, что особого внимания заслуживает согласование информационного обеспечения ТЭ: отработка нормативных правовых актов, регулирующих деятельность по ТОиР; сертификация организаций по техническому обслуживанию AT, а также вопросов типизации эксплуатационно-технической документации, регламентирующей программы ТЭ ЛА; унификации отчётно-статистической информации и применения международных стандартов.

В настоящее время в России ведётся интенсивная работа по созданию необходимой правовой базы для гармонизации стандартов:

• введены Воздушный и Гражданский кодексы;
• приняты Законы о сертификации, стандартизации и метрологии, о государственной политике в области развития авиации;
• учреждена Система сертификации в ГА (ССВТ).

Воздушный кодекс предусматривает введение 33 подзаконных документов, из которых 12 непосредственно касаются вопросов ТЭ авиационной техники.

Часть из этих документов уже введена в действие, в том числе Федеральные авиационные правила «Организации по техническому обслуживанию и ремонту авиационной техники» ФАЛ-145 (на основе FAR/JAR-145).

Решение задач гармонизации стандартов имеет ряд трудностей, от преодоления которых зависит общий успех. К ним относятся:

ü недостаточное развитие в РФ правовой базы, обеспечивающей взаимодействие между государственными службами, частными предприятиями и общественными организациями, связанными с ТЭ авиационной техники;

ü действующие американские правила FAR в сфере эксплуатации и сохранения лётной годности ВС в определённой части представляют собой старые документы со сложным наслоением поправок и наличием противоречивых требований;

ü тенденция гармонизации FAR-145 и JAR-145 пока оставляет в стороне работу в этом направлении, проводимую в России;

ü различие условий технической эксплуатации ЛА в России от условий в Европейском Союзе (протяжённость коммуникаций, климат);

ü отличие в состоянии и степени ремонтопригодности, контролепригодности основного парка ВС России от основного парка Европейского Союза;

ü внедрение требований в области авиации в отношении нового оборудования ВС, средств наземного контроля и диагностирования, эксплуатационно-технической документации и подготовки инженерно-технического персонала;

ü различие в традициях лингвистического оформления нормативно-технической документации в РФ и Объединённой Европе.

Путь гармонизации с JAA многоступенчатый, предусматривающий выполнение следующих операций:

v завершение разработки основных ФАП с учётом практики и опыта использования аналогичных документов в ЕС и США;

v разработка предложений ГС ГА России для FAA и JAA по дополнениям FAR и JAR, учитывающим особенности ТОиР иностранной авиатехники в России;

v выявление авиакомпаний РФ, заинтересованных в сертификации по JAR, проведение их технической, методической подготовки и сертификации;

v участие в разработке международных единых правил, признанных как в ЕС, так и в России;

v заключение соглашения о сотрудничестве, в котором будет обозначено, какие процедуры по технической эксплуатации в ГА России применяются JAA полностью, а какие требуют дополнительного согласования (JAA-Канада).

ГС ГА России ведёт целенаправленную работу по согласованной разработке основных документов нормативно-технического обеспечения ТЭ ВС с учётом рекомендаций ИКАО. Опыт технической эксплуатации ЛА на огромной территории России с её уникальными климатическими условиями приносит определённую пользу и для существующих органов Объединённой Европы, если учесть всё большее использование воздушного пространства России авиакомпаниями ЕС.