Источники финансового права

Понятие и классификация финансово-правовых норм

Финансовое право как отрасль права имеет свои первичные, исходные элементы, которыми являются финансово-правовые нормы.

Финансово-правовая норма — это установленное государством и обеспеченное мерами государственного принуждения правило поведения в отношениях, возникающих в процессе образова­ния, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований [12].

Преобладание в системе финансово-правовых норм обязывающих (императивных), компетенционных норм, а также специфика управомочивающих финансово-правовых норм показывает, что в целом нормы финансового права имеют императивный харак­тер.

Финансово-правовые нормы, как и все иные, имеют структуру. В структуре финансово-правовой нормы выделяются гипотеза, диспозиция, санкция.

Особенности финансово-пра­вовой нормы проявляются главным образом через ее санкции. Во-первых, санкции финансово-правовой нормы имеют денежный характер (ими предусматривается пеня, штраф). Во-вто­рых, финансово-правовые санкции имеют правовосстановительный и карательный (штрафной) характер. К правовосстановительным санкциям относится пеня, к карательным (штрафным) санкциям — штраф. В-третьих, денежные средства, получаемые в результате применения санкций финансово-правовых норм, зачисляются в государственные и муниципальные денежные фонды: бюджеты, государственные внебюджетные фонды.

Финансово-правовая норма не тождественна статье финансово-правового акта. Как правило, все элементы, из которых состоит финансово-правовая норма, не содержатся в одной статье финансово-правового акта, а обычно размещаются в разных статьях. Например, ст. 83 НК РФ содержит гипотезу (которая в формули­ровке опущена, но подразумевается) и диспозицию финансово-правовой нормы, определяющую порядок учета налогоплательщиков, а в ст. 116 НК РФ содержится санкция этой финансово-правовой нормы, так как в ней предусматривается ответственность за нарушения сроков постановки на учет в налоговом органе.

Классификация финансово-правовых норм

В зависимости от функций, выполняемых финансовым пра­вом, финансово-правовые нормы подразделяются на регулятив­ные и охранительные.

К регулятивным финансово-правовым нормам относятся те, которые непосредственно направлены на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и воз­ложения на них обязанностей. К охранительным финансово-правовым нормам относятся те, которые предусматривают применение мер государственного при­нуждения за финансовые правонарушения.

Регулятивные финансово-правовые нормы в зависимости от их юридического содержания классифицируются на обязываю­щие, запрещающие и управомочивающие финансово-правовым нормы.

Обязывающие финансово-правовые нормы — это те, которые устанавливают обязанность лица совершать определенные положительные действия. Большинство финансово-правовых норм обязывающие. Например, в ст. 45 НК РФ установлено: «Налогоплательщик обязан самостоятельно исполнить обязанность по уплате налога, если иного не предусмотрено законодательством о налогах и сборах».

Запрещающие финансово-правовые нормы устанавливают обязанность лица воздерживаться от определенных действий, указанных в финансово-правовой норме. Примером может служить норма ст. 87 НК РФ, запрещающая проведение налоговыми органами повторных выездных налоговых проверок по одним и м же налогам.

Управомочивающие финансово-правовые нормы — это такие, которые предусматривают возможность субъекта финансового права действовать в рамках требований финансово-правовой нормы, но по своему усмотрению.

В науке выделяются так называемые специализиро­ванные нормы. Они не являются самостоятельной нормативной основой для возникновения правоотношений, а как бы присоеди­няются к регулятивным и охранительным нормам. Существуют следующие виды специализированных норм в финансовом праве: общие (общезакрепительные); оперативные; коллизионные; нормы-дефиниции; нормы-принципы.

По объему действия нормы подразделяютсяна общие и специальные. Общимu являются нормы, распространяющиеся на целый ряд тех или иных отношений, а специальными — нормы, распространяю­щиеся на определенный вид отношений в пределах данного рода. К примеру, общими являются нормы первой части НК РФ, рас­пространяющиеся на все налоговые отношения, а специальны­ми — нормы, регулирующие тот или иной вид налогов, налого­вых отношений

По территории действия различают финансово-правовые нормы, действующие: а) на всей территории Российской Федерации; б) на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; в) на территории соответствующего муниципального образования.

По времени действия финансово-правовые нормы подразделяются на общие и временные.

В зависимости от особенностей предмета финансово-правово­го регулирования финансово-правовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные.

Финансово-правовые нормы содержатся в источниках права. Под источниками финансового права понимается способ внешнего выражения правовых норм.

1. Основным источником финансового права в Российской Федерации является нормативный правовой акт. К нормативным правовым актам как источникам финансового права относятся:

А) Конституция РФ. Многие ее нормы имеют прямую финансо­во-правовую направленность. Это, например, норма ст. 57, устанав­ливающая обязанность каждого платить законно установленные на­логи и сборы, а также положение о том, что законы, устанавливаю­щие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщи­ка, обратной силы не имеют; норма ч. 3 ст. 75, определяющая, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие прин­ципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанав­ливаются федеральным законом; нормы п. «ж» и «з» ст. 71, закреп­ляющие в ведении Российской Федерации финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет, федеральные налоги и оборы, федеральные фонды регионального развития; норма ч. 4 ст. 75, устанавливающая, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе; ч. 5 ст. 101, наделяющая Счетную палату правом контроля за исполнением федерального бюджета; ч. 3 ст. 104, устанавливающая, что законопроекты о введении или отмене нало­гов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ; ст. 106, закрепляющая норму о том, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; п. «а» ч. 1 ст. 114, устанавливающая, что Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

Б) Финансово-правовые нормы содержатся также в законода­тельных актах Российской Федерации и субъектов РФ, прежде всего в некоторых федеральных конституционных законах (т.е. тех, которые приняты по вопросам, предусмотренным Конститу­цией РФ). В их числе — Федеральный закон от 11.01.1995 «О Счетной палате Российской Федерации», принятый в соот­ветствии с ч. 5 ст. 101 Конституции РФ и определяющий компе­тенцию и порядок деятельности органа государственного финан­сового контроля[13].

Наиболее важное место в системе источников финансового права занимают кодексы, т.е. законы, включающие систему норм, наибо­лее полно регулирующих определенный круг общественных отно­шений. В 1998 г. принят Налоговый кодекс РФ (часть первая), регу­лирующий отношения по установлению, взиманию налогов и сбо­ров в Российской Федерации, а также отношения по поводу налого­вого контроля и ответственности за совершение налогового правонарушения. В 2001 г. вступила в силу вторая часть НК РФ, содержащая 4 главы; в 2002 г. она дополнена еще двумя гла­вами. Кроме того, кодифицированным источником финансового права является Бюджетный кодекс РФ, принятый 17.07.1998 и регулирующий отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджет­ной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фон­дов, осуществления государственных и муниципальных заимство­ваний, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие в ходе бюджетного процесса. К источникам финансового права можно отнести и Таможенный кодекс РФ, принятый 28.05.2003.

К законодательным актам Российской Федерации относятся и федеральные законы, содержащие финансово-правовые нормы и являющиеся поэтому источниками финансового права. Особое место среди них занимают законы, устанавливающие те или иные налоги и порядок их взимания, например, Налоговый кодекс РФ. Все нормы, состав­ляющие такого рода законы, являются финансово-правовыми. Вместе с тем имеются федеральные законы, которые являются ис­точником финансового права не полностью, а лишь в определенной части. Примером может служить Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Феде­рации», содержащий финансово-правовые нормы, регулирующие основы построения муниципального бюджета, организацию му­ниципальных займов и др.

Источником финансового права являются и законы субъектов РФ, содержащие финансово-правовые нормы, которые принима­ются в пределах компетенции данного субъекта в области финан­сов. Среди них — закон о бюджете субъекта РФ на предстоящий финансовый год. Кроме того, почти все субъекты РФ имеют зако­ны о бюджетном процессе в том или ином субъекте РФ, многие — законы о порядке предоставления налоговых льгот.

В) Среди нормативных правовых актов как источников финан­сового права выделяются указы Президента РФ (ст. 90 Конститу­ции РФ). Указы Президента РФ в сфере финансово-правового ре­гулирования разнообразны. В основном, указы Президента РФ в сфере финансов носят организационный характер, т.е. содержат поручения органам государственной власти по разработке тех или иных нормативных актов, определяют порядок их разработки или основные направления деятельности этих органов в сфере финансов. Таковы, в частности, указы от 25.06.1996 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля», от 16.07.1998 «О неотложных мерах по обеспечению финансовой стабилизации в стране», от 14.05.1998 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации». Однако в 1993 г. Президент РФ принимал и указы, имеющие силу закона. Такое право было предоставлено ему V Съездом народных депутатов РФ, состоявшимся в 1991 г., и более не применялось после 25 декабря 1993 г. в связи с вступлением в силу Конституции РФ. В их числе такие указы, как: «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней», а также «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году», принятые 22 декабря 1993 г.

Г) Постановления Правительства РФ также являются источниками финансового права в случаях, когда содержат финансово-правовые нормы. Число постановлений Правительства РФ по вопросам государственных финансов велико. В частности, это постановления, регулирующие основные условия выпуска и обращения госу­дарственных ценных бумаг, устанавливающие ставки таможенных пошлин и т.п. Аналогично федеральному уровню источниками финансового права являются акты органов исполнительной влас­ти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Д) Часто источником финансового права являются ведомст­венные нормативные правовые акты. Основное место среди них занимают инструкции и письма Федеральной налоговой службы, Министерства финансов РФ, а также Федеральной таможенной службы. В частности, по каждому виду налогов, установленных Налоговым Кодексом РФ, Федеральной налоговой службой приняты инструкции.

Все ведомственные финансово-правовые акты должны прини­маться на основе и во исполнение законов. Ведомственные норма­тивные правовые акты как источники финансового права приоб­ретают юридическую силу после их государственной регистрации в Министерстве финансов РФ.

Е) Источником финансового права являются и локальные нор­мативные правовые акты, содержащие финансово-правовые нормы. В частности, таковыми являются уставы и решения уче­ных советов государственных высших учебных заведений, уставы государственных и муниципальных унитарных предприятий, ут­вержденные компетентными органами, затрагивающие вопросы их финансовой деятельности и содержащие, соответственно, финансово-правовые нормы.

2. Помимо нормативного правового акта в качестве источника финансового права в последние годы стал выступать норма­тивный договор. Нормативный договор — это договорный акт, устанавливающий правовые нормы типа поведения, обязательные для многочисленного и формально неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или прекратились предусмотренные им конкретные правила поведения. В качестве источника финансового права выступают международные договоры и соглашения Российской Федерации с другими странами в сфере налогообложения, например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Узбекистан от 02.03.1994 «Об избежании двойного налогообложения доходов и имущества», соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Болгария от 08.06.1983 «Об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и имущество».

Признание международно-правового договора в качестве источника российского права основано на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая устанавливает, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы.

Помимо международных договоров в качестве нормативного договора как источника финансового права выступают договоры между органами государственной власти РФ и ее субъектами, а также между самими субъектами РФ по бюджетным и налого­вым вопросам. Например, договор от 02.11.1995 «О бюджетных отношениях между органами государственной власти Красноярского края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа».

3. К источникам финансового права также относятся решения Конституционного Суда РФ.