Стадии бюджетного процесса

Бюджетный процесс – это сложный правовой механизм, в котором выделяются следующие стадии:

1) составление проектов бюджетов и государственных внебюджетных фондов;

2) рассмотрение и утверждение проектов бюджетов;

3) исполнение бюджетов;

4) составление, рассмотрение и утверждение отчетов по рассмотрению бюджетов.

Составление проекта бюджета — первая стадия в бюджет­ном процессе. Ее целью является подготовка реального, экономи­чески обоснованного проекта бюджета. Правовые основы состав­ления проектов бюджетов определены в ст. 169—184 БК РФ. При этом в ст. 184 БК РФ особо выделен порядок составления проекта федерального бюджета. В законах субъектов РФ, а также в поста­новлениях представительных органов местного самоуправления, посвященных бюджетному процессу, могут содержаться нормы, регулирующие порядок составления региональных и местных бюджетов.

В Российской Федерации составление проектов бюджетов входит в компетенцию исполнительных органов власти и местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов на федеральном уровне осуществляет Министерство финансов РФ, а на региональном и местном уровнях — финансо­вые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Составление проектов бюджетов различных уровней бюдже­тов системы РФ осуществляется не синхронно, а сдвинуто во времени. В субъектах РФ и в муници­пальных образованиях процесс составления проектов бюджетов сдвинут во времени на два—три месяца вперед по отношению к составлению проекта федерального бюджета, так как бюдже­ты этих уровней зависят от показателей федерального бюджета в плане формирования их доходной части. Дополнительного времени требует и взаимоувязка бюджетов субъектов РФ с бюд­жетами входящих в них муниципальных образований.

Согласно ст. 184 БК РФ порядок и сроки составления проектов федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ устанавливаются Правительством РФ с соблюдением требований Бюджетного кодекса РФ.

Составление бюджетов всех уровней бюджетной системы основывается, прежде всего, на политических и сугубо экономических документах. К политическим документам в бюджетном процессе относится Бюджетное послание Президента РФ. В нем определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год. Оно направляется Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

Составление проектов бюджета основывается на: бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития территории, основных направлениях бюджетной и налоговой политики (п. 2 ст. 172 БК РФ).

Прогноз социально-экономического развития территории (Российской Федерации в целом, каждого субъекта РФ, муниципальных образований) — это базовый экономический документ, содержащий информацию о направлениях развития экономики и социальной сферы в регионе на период не менее трех лет. Проект бюджета на планируемый период должен в денежной форме обеспечить реализацию показателей, зафиксированных в этом документе.

Помимо перечисленных политических и экономических документов в процессе составления проектов бюджетов использу­ются: а) нормативы отчислений от собственных доходов бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; б) предполагаемые объемы финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы; в) виды и объе­мы расходов, передаваемые с одного уровня бюджетной системы РФ на другой.

Важно подчеркнуть, что финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований не могут окончательно спроектиро­вать свои бюджеты до тех пор, пока не получат вышеуказанные сведения соответственно от Министерства финансов РФ или фи­нансовых органов субъектов РФ.

Вместе с тем в процессе составления проектов бюджетов ис­пользуются и другие сведения: а) действующее налоговое законо­дательство; б) нормативы финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг; в) нормативы мини­мальной бюджетной обеспеченности.

Составление проекта бюджета на каждом уровне бюджетной системы предполагает и составление проекта закона (решения) о бюджете. В статье 184(1) БК РФ определены требования к проек­ту закона (решения) о бюджете. В юридическом аспекте это требования законодательной техники, которые должны быть соблюдены при составлений проекта закона (решения) о бюджете. Законодательно установлен также состав показателей, представляе­мых для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете.

Проект бюджета составляется строго в соответствии с бюджетной классификацией, которая обеспечивает сопоставимость пока­зателей бюджетов всех уровней бюджетной системы. Органы, составляющие бюджет, вместе с проектом бюджета и проектом закона (решения) о бюджете подготавливают еще ряд дополнительных материалов, предусмотренных ст. 184 (2) БК РФ, а также законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

Рассмотрение и утверждение бюджетов начинается с момента внесения проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа (ст. 184(1)—214 БК РФ). Одновременно с проектом закона о бюджете на финансовый год рассматриваются и утверждаются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

Правительство РФ вносит в Государственную Думу проект федерального закона на очередной финансовый год и плановый период не позднее 26 августа текущего года (ст. 192 БК РФ).

Центральный Банк РФ до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в трех чтениях.

В первом чтении (ст. 199 БК РФ) рассматриваются и утверждаются следующие основные характеристики федерального бюджета:

- нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ;

- общий объем расходов в очередном году и плановом периоде;

- условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5 % на первый год планового периода и не менее 5 % на второй и третий годы планового периода;

- объем нефтегазового трансферта в очередном году и плановом периоде;

- верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга РФ на конец финансового года и каждого года планового периода;

- нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;

- дефицит (профицит) федерального бюджета.

При утверждении основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период указываются прогнозируемый в соответствующем году объем внутреннего валового продукта и уровень инфляции.

При этом Государственная Дума заслушивает доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и комитета-исполнителя, ответственного за рассмотрение прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год, а также доклад Председателя Счетной палаты РФ и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта. В случае принятия парламентом указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета. При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения в первом чтении проекта закона Государственная Дума может:

- передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета состоящую из представителей Госдумы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета;

- вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку;

- поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Государственная Дума рассматривает проект федерального бюджета во втором чтении в течение 35 дней со дня его принятия в первом чтении. Предметом рассмотрения проекта во втором чтении являются:

- приложение к федеральному закону, устанавливающее перечень главных администраторов доходов;

- бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации;

- приложение, устанавливающее распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов;

- программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;

- программы государственных внутренних заимствований;

- программа государственных внешних заимствований;

- программы государственных гарантий РФ в валюте Российской Федерации и в иностранной валюте;

- приложение по долгосрочным целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение этих программ;

- текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Субъекты законодательной инициативы направляют поправки по предмету второго чтения в Комитет по бюджету.

Государственная Дума рассматривает законопроект о федеральном бюджете в третьем чтении в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении (ст. 207 БК РФ).

В третьем чтении утверждается ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов на первый и второй годы планового периода. Для рассмотрения в третьем чтении проект выносится на голосование в целом.

Принятый Государственной Думой законопроект о бюджете в течение 5 дней со дня принятия направляется на рассмотрение Совета Федерации, где закон голосуется на предмет его одобрения в целом. Одобренный закон в течение 5 дней направляется Президенту для подписания и обнародования. В случае отклонения закона, он передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. Согласительная комиссия в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Государственной Думы согласованный закон. В случае отклонения закона Президентом, закон передается в согласительную комиссию, в состав которой включается представитель Президента.

Исполнение бюджетов. Исполнить бюджет значит своевременно получить все запланированные по бюджету доходы и вовремя произвести все запланированные расходы.

Исполнение бюджетов обеспечивается Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования (ст. 215 БК РФ). Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством. Для этого Федеральное казначейство открывает в Центральном банке РФ специальные счета.

Исполнение всех бюджетов осуществляется по доходам и по расходам.

Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

1) зачисление доходов на единый счет бюджета;

2) распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;

3) возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

4) зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством о налогах и сборах РФ;

5) уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы РФ;

6) перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для возврата излишне уплаченных сумм налогов и процентов с единых счетов бюджетов.

Исполнение бюджетов по расходам предусматривает:

- принятие бюджетных обязательств;

- подтверждение денежных обязательств;

- санкционирование исполнения денежных обязательств.

Процедура принятия и санкционирования обязательств начинается с составления и утверждения бюджетной роспи­си. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств на основе утвержденного бюджета по распо­рядителям и получателям бюджетных средств. Она предусматри­вает выделение бюджетных средств названным субъектам на каждый квартал в соответствии с функциональной и экономичес­кой классификациями расходов. На основе сводной бюджетной росписи орган, исполняющий бюджет, берет на себя бюджетное обязательство – обязанность совершить расходование средств бюджета в течение определенного срока, в соответствии с законом и сводной бюджетной росписью.

Бюджетная смета бюджетного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится учреждение, в соответствии с общими требованиями Министерства финансов РФ. Утвержденные показатели бюджетной сметы должны соответствовать лимитам бюджетных обязательств на принятие и исполнение бюджетных обязательств по обеспечению исполнения функций бюджетного учреждения.

Подготовка отчета об исполнении бюджета, его рассмотрение и утверждение — это заключительный этап бюджетного про­цесса.

Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распоря­дителей и получателей бюджетных средств. В соответствии со ст. 264(2) БК РФ главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджетов, главные администраторы источников финансирования дефицитов бюджетов составляют сводную бюджетную отчетность на основании представленной отчетности подведомственными получателями бюджетных средств, администраторами доходов бюджета и источников финансирования дефицитов бюджета.

Бюджетная отчетность включает (ст. 264(1) БК РФ):

1) отчет об исполнении бюджета;

2) баланс исполнения бюджета;

3) отчет о финансовых результатах деятельности;

4) отчет о движении денежных средств;

5) пояснительную записку.

Федеральное казначейство представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета РФ и бюджетов внебюджетных фондов в Министерство финансов РФ, которое в свою очередь представляет бюджетную отчетность в Правительство РФ.

Годовой отчет об исполнении бюджет до его рассмотрения в законодательном органе подлежит внешней проверке, которая осуществляется Счетной палатой РФ.

Главные администраторы средств Федерального бюджета не позднее 1 апреля текущего финансового года представляют годовую бюджетную отчетность в Счетную палату РФ для внешней проверки (ст. 264(9) БК РФ). Счетная палата РФ проводит проверку отчета исполнения федерального бюджета за отчетный финансовый год и готовит заключение, используя материалы и результаты про­ченных в течение года контрольных мероприятий. Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение полутора месяцев после получения заключения Счетной палаты.

Правительство подает в Государственную думу годовой отчет об исполнении бюджета одновременно с проектом федерального закона о бюджете на очередной финансовый года и плановый период.

При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает доклады министра финансов об исполнении бюджета и Председателя Счетной палаты РФ о подготовленном заключении на годовой отчет об исполнении бюджета.

По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной палаты Государственная Дума принимает решение об утверждении или об отклонении отчета об исполнении феде­рального бюджета.