Тема 7. Государственный сектор в системе регулирования рыночной экономики

ТЕМА 6. НАЛОГИ КАК ИНСТРУМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ

6.1. Социально-экономическое содержание налогов и их функции.

6.2.Налоговая политика государства.

6.3.Налоговая система: современное состояние и проблемы формирования.

6.4.Направления реформирования налоговой системы в Российской Федерации.

Более подробно вопросы данной темы рассматриваются в источнике: Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник для вузов /Под общ. ред. Кушлина В.И., Волгина Н.А.; ред. кол.: Владимирова А.А. и др. – М.: Изд-во РАГС, 2006. Глава 13.

7.1. Государственный сектор и его компоненты

Одним из важнейших звеньев смешан­ной экономики, ее неотъемлемой составной частью является государ­ственный сектор. Обычно в литературе под госсектором понимается комплекс объек­тов собственности, принадлежащих государ­ству (предприятий, организаций, учреждений). Вместе с тем в научных публикациях встреча­ется и расширительная трактовка. В состав его структурных элементов помимо хозяйствен­ных систем, осуществляющих экономическую деятельность, включают федеральные и регио­нальные органы законодательной и исполни­тельной власти, занимающиеся управлением экономикой и ее регулированием. В этом слу­чае функции государственного сектора в эко­номике отождествляются с государственными функциями регулирования экономики.

Итак, государственный сектор в экономи­ке — многокомпонентный, многоуровневый и многофункциональный комплекс. В зависи­мости от целей, характера решаемых задач и ис­точников финансирования в составе государ­ственного сектора экономики можно выделить три основных блока. Во-первых, государствен­ные предпринимательские структуры. К ним относятся государственные унитарные и феде­ральные казенные предприятия (заводы, фа­брики, хозяйства и др.), государственные ком­мерческие торговые и представляющие различные платные услуги учреждения, организации (например, «Рособорнэкспорт», «Российский кинопрокат»). Во-вторых, го­сударственные бюджетные некоммерческие организации и уч­реждения науки, образования, здравоохранения, культуры, со­циального обеспечения, обороны, гражданской защиты, охраны природы, обеспечения экологической и государственной безо­пасности и т.п. В-третьих, государственная федеральная собст­венность и собственность субъектов Федерации сверх той, что закреплена в качестве имущества, имеющегося у объектов, вхо­дящих в упомянутые выше два блока. Сюда можно отнести зем­лю и другие природные ресурсы, не находящиеся в собствен­ности граждан, других юридических лиц или муниципалитетов, а также иные средства, составляющие государственную казну.

Строго говоря, государственный сектор вполне правомерно можно назвать общественным сектором, если включить в него как самостоятельный еще муниципальный блок, муниципаль­ную собственность, т. е. предприятия, организации, принадле­жащие органам местного самоуправления.

Таким образом, государственный сектор экономики — это важнейшее звено смешанной экономики, включающее комплекс организаций и учреждений, унитарных казенных предприятий, финансовых, золотовалютных, материальных и природных ре­сурсов, инфраструктурных, социально-культурных и иных ка­зенных имущественных объектов, находящихся в собственно­сти Федерации и ее субъектов.

Государственный сектор в экономике выполняет ряд важных функций. Прежде всего, что он способствует формиро­ванию экономического потенциала страны обеспечивающего хозяйственную жизнь общества. С его помощью государство ре­гулирует экономическую деятельность, используя соответствую­щие рычаги. Так, в случае необходимости выравнивается эконо­мический цикл с помощью государственных инвестиций, госза­каза, госзакупок, реконструкции предприятий инфраструктуры. Принимаются меры по улучшению сбалансированности хозяй­ства и ликвидации диспропорций.

Государство также формирует наиболее рациональную струк­туру национального хозяйства на основе реконструкции дейст­вующих и строительства новых предприятий в развивающихся отраслях и видах производства. Оно поддерживает занятость на­селения путем сохранения существующих и создания новых рабочих мест. Наконец, государство аккумулирует и перераспреде­ляет денежные средства. Важными функциями государственно­го сектора являются организация производства общественных благ, развитие науки, НИОКР, подготовка и переподготовка кад­ров, интенсификация внешнеэкономической деятельности с помощью государственных предприятий и организаций, обес­печение экономической безопасности.

Место и роль государственного сектора экономики принято характеризовать набором конкретных показателей. Таковы сто­имость или размер (в натуральном измерении) государственно­го имущества (федерального и субъектов Федерации) и его доля (в %) к общей стоимости или величине конкретного вида иму­щества страны (в натуральном измерении), число предприятий, хозяйств и других предпринимательских структур (в том числе со смешанной собственностью в государственном секторе) и их удельный вес в общем количестве предприятий страны, числен­ность и доля (в %) работников, занятых в госсекторе. Важны показатели объема продукции, товаров, работ, услуг, про­изводимых предпринимательскими и другими структурами гос­сектора и их удельный вес (в %) к объему ВВП и объема государ­ственного заказа, выполняемого предприятиями, как государ­ственного, так и частного сектора (объем продукции, работ, услуг) и его доля (в %) к ВВП.

Большое внимание уделяется показателям суммы и доли (в % капиталовложений к ВВП, а также в % к общему объему инвес­тиций в стране), суммы средств, выделяемых из государствен­ного бюджета для финансирования каждой сферы или отрасли (фундаментальная наука, образование, здравоохранение, куль­тура, оборона, охрана природы и т.п.) и доли их в расходах гос­бюджета, а также суммы социальных трансферов и их доли (в %) к доходам населения. Для оценки роли и места государственно­го сектора, помимо этого, используются показатели, характери­зующие абсолютные суммы затрат и их долю (в %) к ВВП (об­щий размер государственных расходов, в том числе расходы на отрасли, производящие общественные блага, трансферы и суб­сидии на содержание госаппарата).

Приведенные здесь показатели должны дополняться оцен­кой качественных конечных результатов функционирования госсектора. Для этого надо использовать общепринятую систе­му показателей, отражающих качество и эффективность продукции и работ, их конкурентоспособность, уровень рентабель­ности, окупаемость капиталовложений и др.

7.2. Организация управления государственным сектором

Управление гос.м сектором экономики — это це­ленаправленное руководство его функционированием, коорди­нация деятельности и рациональное использование всех структур и объектов данного сектора в интересах достижения наибольше­го эффекта, высокого качества и конкурентоспособности при минимальных затратах ресурсов. Такое руководство основыва­ется на комплексном использовании хозяйственного механизма смешанной экономики с учетом специфики этого сектора, пос­кольку его объекты представляют государственную собствен­ность. Это позволяет наряду с использованием таких общеприз­нанных экономических рычагов и стимулов, как цена, прибыль, кредит, финансы и т.п. одновременно активизировать админи­стративные методы управления (приказы, распоряжения и т.п.) Появляется также возможность сохранять репутацию плана как главного инструмента научного управле­ния, квалифицируя категории «план», «закон» как синонимы. План – это закон жизни не только предприятий, но и всех объ­ектов госсектора.

Благодаря государственному управлению реально обеспечи­вается усиление мер по социальной ориентации экономики, ре­структуризации и переводу хозяйства на инновационный путь развития, преимущественному росту приоритетных отраслей, по улучшению сбалансированности производства и потребле­ния, спроса и предложения, доходов и расходов, материальных, трудовых, финансовых и других ресурсов, интересов различных звеньев и уровней хозяйствования.

Субъектом управления госсектором являются Президент Российской Федерации, законодательные органы, Правитель­ство РФ, органы исполнительной власти, органы управления основными звеньями госсектора (предприятиями, организаци­ями и т.п.)

Президент РФ определяет основные направ­ления внутренней и внешней экономической политики государства, направляет деятельность ряда федеральных органов государственного управления, ведающих вопросами в сфере экономики, экономи­ческой безопасности, обороны, внутренних дел, иностранных дел, МЧС. По важнейшим вопросам социально-экономического разви­тия страны и управления Президент РФ издает указы и распо­ряжения.

Государственная Дума принимает федеральные законы, каса­ющиеся функционирования смешанной экономики, в том числе госсектора по вопросам федерального бюджета, налогов и сбо­ров, финансового, валютного, кредитного, таможенного регули­рования, денежной эмиссии, социального развития и др. После одобрения законов Советом Федерации они направляются для подписания Президентом Российской Федерации и обнародо­вания.

Высшим органом исполнительной власти является Прави­тельство Российской Федерации. Оно реализует политику, стра­тегию и задачи социально-экономического развития страны при помощи министерств, ведомств, других органов исполнитель­ной власти, руководит в рамках своих полномочий функциони­рованием всех блоков государственного сектора экономики, осуществляет контроль их деятельности. Правительство на макроуровне выполняет ряд важнейших функций, способствующих эффективному функционированию и развитию всех блоков гос­сектора.

Оно разрабатывает стратегию, концепцию, прогнозы, про­граммы, планирует развитие госсектора и осуществляет меры, обеспечивающие его эффективное функционирование, форми­рует и проводит в жизнь государственную структурную, инвес­тиционную, инновационную, социальную и другую политику. Правительство осуществляет реализацию программ и планов, способствующих усилению социальной ориентации экономики, оказывает финансовую поддержку и проводит меры по укрепле­нию материально-технической базы отраслей и учреждений, входящих в блок бюджетных некоммерческих организаций, обеспечивающих производство общественных благ, услуг и про­дукции коллективного пользования.

Правительство принимает постановления и распоряжения, обеспечивающие совершенствование правовой и нормативно-методической базы для эффективного функционирования гос­сектора, формирует и утверждает оптимальную организацион­ную структуру, положения, уставы, инструкции, регламентирующие порядок и сферы деятельности, а также штаты, функции и полномочия федеральных органов управления и других объек­тов госсектора. Одновременно оно утверждает перечень государ­ственных предприятий и организаций, находящихся в ведении данного органа исполнительной власти. Утверждается также перечень акционерных обществ, в отношении которых данное министерство (ведомство, агентство и т.д.) обязано осуществлять единую государственную политику по производству продукции, выполнению работ, услуг, других функций и обязательств.

Проведение эффективной кадровой политики, укрепление кадрового потенциала, назначение руководителей министерств, ведомств и других органов государственных предприятий, учреж­дений, в том числе, уполномоченных представителей государства в акционерных обществах со смешанной формой собственно­сти также представляет собою прерогативу Правительства. Оно проводит конкурсный отбор, аттестацию, а в случае необходи­мости — и сертификацию кадров на право управления организа­циями, занятыми разработкой или производством определен­ных видов продукции. Заключает контракты с работниками, прошедшими конкурсный отбор.

Российское Правительство управляет федеральной собст­венностью (земля и природные ресурсы, финансовые золотова­лютные, материально-технические резервы и др.), обеспечивает охрану госимущества, управляет блоком государственных пред­принимательских структур (унитарные и казенные предприятия и др.). Оно также проводит мониторинг основных результатов деятельности объектов госсектора, организует статистическую и бухгалтерскую отчетность и оперативный контроль их работы (ревизии, аудит, экспертиза и т.п.).

Аналогичные функции в рамках своей компетенции выпол­няются на мезоуровне федеральными и региональными органа­ми управления. К этому следует добавить, что федеральные орга­ны исполнительной власти с разрешения Правительства Рос­сийской Федерации и по согласованию с субъектами Федерации создают в регионах соответствующие территориальные подраз­деления на местах для осуществления своих полномочий. Феде­ральные органы управления имеют также право передавать часть своих полномочий органам местного самоуправления по руководству объектами госсектора.

С ростом масштабов смешанной экономики и усложнением решаемых социально-экономических задач возрастает необхо­димость дальнейшего совершенствования управления госсекто­ром и планирования его функционирования. Большие задачи стоят в сфере повышения эффективности форм и методов уп­равления, рационализации структуры руководящих органов ис­полнительной власти, сокращения штатов и числа звеньев. По­вышению экономичности аппарата поможет информатизация и компьютеризация, внедрение новейшей оргтехники, маркетин­говых технологий, преодоление бюрократизма.

Большие возможности повышения эффективности предпри­нимательского блока госсектора открываются благодаря улуч­шению управления акционерными обществами с участием госу­дарственного капитала (пакета акций, паев). Важно добиваться не простого увеличения дивидендов, а значительного наращи­вания конечных результатов работы. Большой интерес пред­ставляет также диверсификация, создание холдингов, финансо­во-промышленных групп с участием государственных предпри­ятий и организаций.

Холдинг (холдинговая компания) — одна из форм организа­ционной структуры. Она создается в определенной сфере биз­неса для обеспечения централизованного управления группой предприятий. Холдинг обычно осуществляет централизованное управление маркетинговой, коммерческой, технической и т.п. политикой. Он владеет пакетом или частью акций дочерних предприятий, контролирует их деятельность, осуществляет под­бор руководящих кадров и т.д. Вместе с тем сохраняются децент­рализованная оперативно-хозяйственная самостоятельность и индивидуальные особенности дочерних фирм. Это способствует демократизации предпринимательства, лучшему учету конъюн­ктуры рынка.

Необходимому росту эффективности управления должно способствовать укрепление исполнительской дисциплины все­ми партнерами, строгое соблюдение «правил игры», плановых показателей, госзаказов, сроков работ и договорных обяза­тельств, повышение действенности контроля и мониторинга со­циально-экономических процессов и результатов хозяйствова­ния. Нужен также поиск рычагов, способствующих усилению ответственности за качество и другие результаты работы и улуч­шению системы экономического стимулирования.

Важно усиливать взаимодействие между всеми блоками гос­сектора и органами управления на федеральном, региональном и местном уровнях. Много положительных результатов в функ­ционировании объектов государственного сектора может быть достигнуто путем дальнейшей активизации муниципальных ад­министративных образований, в которых органы местного само­управления нередко выполняют функции органов государствен­ного управления. Такое доверительное взаимодействие и переда­ча определенных прав и функций от органов государственной власти муниципальным структурам поощряется и предусматри­вается действующим законодательством.

7.3. Планирование развития государственного сектора

Госсектор, производящий общественные блага и услуги и за­ботящийся об удовлетворении государственных нужд, не может развиваться «самотеком», функционировать «без руля и ветрил». Поэтому очень важным рычагом управления госсектором явля­ется план.

Планируется деятельность важнейших объектов государ­ственного сектора экономики путем использования разнообраз­ных форм, определяющих основные цели, задачи и показатели. На первом месте стоит генеральный документ - финансовый план страны (бюджет). В нем утверждаются объем и структура дохо­дов и расходов, объемы и источники финансирования, в том числе объектов госсектора, предусматриваются меры для успеш­ного выполнения заданных параметров. Ежегодно с проектом федерального (консолидированного) бюджета Правительство РФ представляет в Госдуму также ряд плановых материалов, ка­сающихся госсектора. Это пакет целевых программ, связанных с функционированием госсектора, мобилизационный план эко­номики и функционирования оборонного производства.

Одновременно представляются Президенту России основные показатели оборонного заказа, которые утверждаются им вместе с подписанием федерального закона о федеральном бюджете. Утверждаются объемы государственных заказов на закупку и пос­тавку товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд (в том числе перечень федеральных целевых программ) и размеры их финансирования, предусматриваемые в федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый период.

Государственные нужды — это необходимая Российской Феде­рации продукция (товары, работы, услуги) для решения задач жиз­необеспечения, обороноспособности и безопасности страны, выпол­нения федеральных и межгосударственных целевых программ. Эти нужды удовлетворяются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования.

Поставки продукции для федеральных государственных нужд необходимы для того, чтобы обеспечивать должный уро­вень экономической безопасности, сохранять независимость и обороноспособность страны, формировать и обновлять госуда­рственные материальные резервы, успешно выполнять феде­ральные целевые программы, улучшать сбалансированность и устойчивое развитие хозяйства, выполнять внешнеэкономиче­ские обязательства в экспортных поставках продукции, предо­твращать отрицательные последствия при чрезвычайных ситуа­циях (стихийные бедствия и т.п.).

Одновременно с проектом федерального бюджета Прави­тельство Российской Федерации представляет Государственной Думе проектировки развития государственного сектора эконо­мики. Они включают показатели функционирования и разви­тия госсектора, данные о получении и использовании доходов от распоряжения государственным имуществом, а также пока­затели оценки уровня использования федеральной собствен­ности и пакетов акций, принадлежащих государству, и програм­му повышения эффективности федеральной собственности.

Правительство и Центральный банк ежемесячно проводят мониторинг состояния экономики и публикуют соответствую­щие статистические данные.

Министерства другие федеральные и региональ­ные органы управления разрабатывают и осуществляют годо­вые, среднесрочные и долгосрочные планы и программы с уче­том государственного заказа, а также имеющихся материальных и финансовых ресурсов (бюджетных и внебюджетных). В этих планах и программах устанавливаются задачи и цели развития данной отрасли (сферы деятельности, региона) определяется система мер для их достижения. В планах министерств, федеральных и региональных органов управления могут устанавливаться основные задания по объему и качеству про­дукции (работ, услуг), срокам и очередности выполнения работ, количеству ресурсов, выделяемых для выполнения плана (материальных, сырьевых, финансовых и т.п.), по конечным показа­телям эффективности осуществляемых мероприятий (сумма прибыли, рентабельность и т.п.) Одновременно назначаются ра­ботники, ответственные за выполнение плана или плана-заказа. Эта система показателей используется также при обосновании государственного заказа, доведении его до исполнителей и оценке результатов выполнения плановых заданий.

При разработке и реализации планов и программ развития объектов государственного сектора экономики, а также при пла­нировании и размещении госзаказа по поставкам продукции, выполнению работ (услуг) для удовлетворения государственных нужд важное значение имеет соблюдение ряда основных прин­ципов и требований. Это первоочередное решение приоритетных социально-экономических, научно-технологических, оборон­ных, природохранных и других важнейших задач, обеспечение наибольшей эффективности и высокого качества выполнения решаемых задач и достижение конкретного полезного результа­та в установленные сроки. Это концентрация на стратегических направлениях и полная взаимосвязанность, сбалансирован­ность финансовых, материально-технических и трудовых ресур­сов при минимизации их расхода, а также комплексность и со­гласованное решение федеральных, отраслевых, региональных и предпринимательских задач с учетом законных прав и интере­сов всех сторон. Это соблюдение интересов и исключительного права государства на конечные результаты выполнения государ­ственных планов и программ (госзаказов и госконтрактов) по производству продукции, проведению НИОКР и т.п., финанси­руемых за счет госбюджетных и внебюджетных средств.

Весьма важны конкурсно-контрактная система распределе­ния и организации выполнения государственных плановых зада­ний (госзаказа, планов поставок) государственными заказчика­ми, организациями-исполнителями и субподрядчиками, а также экономическое стимулирование выполнения государственных заданий, предусматриваемых в планах, программах и госконт­рактах (льготы по налогам, кредитам, целевые дотации и т.п.). Наконец, очень важен такой принцип, как экономическая от­ветственность сторон за неисполнение госзада­ний и взаимных обязательств (по объемам, качеству и срокам поставок), установленных в государственных планах и госкон­трактах.

Большую положительную роль для успешной реализации го­сударственных планов, целевых программ и обеспечения поста­вок продукции (работ, услуг) для удовлетворения государствен­ных нужд играет внедрение конкурсно-контрактной системы организации выполнения заданий. Эта система имеет в сравне­нии с методами директивного планирования многие преимуще­ства. Она позволяет привлечь для выполнения государственных плановых заданий (госзаказа) всех желающих исполнителей (поставщиков, предпринимателей) без учета организационно-правовых форм и ведомственной подчиненности. Система обеспечивает равные права и возможности участников конкурса (независимо от того, к какому сектору они относятся, к частно­му или государственному). Обеспечивается оптимальное сочета­ние плановых и рыночных рычагов. Эффективно балансируются интересы заказчика и исполнителя, правильно организуются их взаимоотношения на планово-коммерческой (рыночной) осно­ве при солидарной экономической ответственности и заинтере­сованности в обязательности и соблюдении сроков работ. Нако­нец, такой порядок позволяет выбрать в ходе конкурса самого квалифицированного исполнителя, гарантирующего высокое ка­чество работы и получение максимально высокого эффекта при минимальных издержках и цене.

Организатором конкурса является государственный заказ­чик. Он назначается Правительством одновременно с утвержде­нием государственного заказа на производство продукции (ра­бот, услуг) и ее поставки для выполнения целевых программ и удовлетворения государственных нужд.

Государственный заказ - это правовой акт, предусматриваю­щий конкретные цели и задания по объему стоимости и срокам изготовления и поставок продукции, выполнения работ или ус­луг, необходимых для удовлетворения государственных нужд. Госзаказ размещается государственными заказчиками путем проведения конкурсного отбора исполнителей с последующим заключением государственного контракта (договора) между госзаказчиком и организацией-исполнителем, победительни­цей конкурса.

Государственный контракт (договор) — это правовой акт, оп­ределяющий права, обязанности и взаимоотношения государ­ственного заказчика и исполнителя госзаказа, поставщика продукции.

7.4. Управление государственной собственностью

Социально-экономической основой государственного сек­тора экономики является государственная собственность — си­стема присвоения-отчуждения материальных и нематериальных благ государством в целях реализации государственных (общест­венных) интересов.

Миссия государства заключается в устойчивом обеспечении жизнедеятельности общества, его целостности, благосостояния населения, всестороннего развития личности.

Такую миссию может выполнить лишь сильное и эффектив­но функционирующее государство, выполняющие свои страте­гические экономические, социальные и политические задачи в масштабе страны и во взаимоотношениях с другими государ­ствами в условиях современной глобализации, отстаивая госу­дарственный (общественный) интерес.

Государственная собственность — стратегический рычаг ма­териального обеспечения реализации миссии и стратегических задач государства, реальной экономической власти государства.

Как правило, в составе госсектора в государственной собст­венности находятся стержневые отрасли и виды производства, природные ресурсы, имеющие общенациональное значение. Они охватывают те сферы воспроизводства, которые относятся к ядру национального инфраструктурного комплекса, выполня­ющие систематизирующую функцию — создание общих усло­вий для эффективного воспроизводства в государственном и частном секторах экономики и получение синергетического эф­фекта общенационального масштаба. К такому типу инфраст­руктуры относятся прежде всего функциональные комплексы, создающие благоприятные условия для функционирования производственной сферы экономики: отрасли ТЭК, железнодо­рожного и авиатранспорта, связи и т.д.

Важнейшее значение имеют и те отрасли, которые находятся в государственной собственности и обеспечивают благоприят­ные условия для нормального воспроизводства населения стра­ны, высококвалифицированной рабочей силы, интеллектуаль­ного и инновационного потенциала — здравоохранения, обра­зования, фундаментальной науки и пр.

Следующая группа отраслей, сфер и видов производства ре­ализует цель получения устойчивого дохода как одного из источников воспроизводства государственного капитала, трудо­вых ресурсов, прежде всего умственного труда, общественных благ, пополнения государственного бюджета для материального обеспечения стратегических функций государства.

К стратегическим относятся и следующие функции государ­ственной собственности (государства как ее субъекта):

создание благоприятных материальных условий для воспро­изводства консолидированного общественного капитала (госу­дарственного и частного), развития современного стратегичес­кого предпринимательства (малого и крупного, государствен­ного и частного);

гарантирование своевременного выполнения международ­ных договоров, соглашений, международного залогового права, участниками которых являются и частные предпринимательс­кие структуры;

реальное установление связей как самостоятельного субъек­та с субъектами иных форм собственности внутри страны и с другими государствами, а также транспарентности финансовых потоков;

воспроизводство общественных благ, социальной защиты граждан страны, а также поддержка и стимулирование процессов извлечения, накопления и распределения знаний в обществе;

минимизация амплитуды колебания устойчивости экономи­ки во время экономических и системных кризисов, мобилиза­ция ресурсов на ускорение ее выхода из кризиса, оживления и подъема, стимулируя процессы диффузии стратегических инно­ваций, национализируя собственность обанкротившихся предприятий, не подлежащих санации;

обеспечение высокого уровня экологической защиты насе­ления, воспроизводства возобновляемых природных ресурсов;

мотивация государственных и частных структур к разработке и реализации конкурентной стратегии с целью повышения кон­курентоспособности национальной экономики в целом.

Отмеченные и другие стратегические функции государ­ственной собственности могут быть реализованы только при эффективном управлении ею во всех ее организационно-право­вых формах и на всех уровнях иерархии управления: макроэко­номики, мезоэкономики и микроэкономики.

Управление государственной собственностью нельзя рас­сматривать только как управление государственным имуществом: прежде всего это управление ее воспроизводством в нужном качестве и количестве в интересах общества. Свобода и эффек­тивность управления государственной собственностью опреде­ляются способностью и компетентностью государства как субъ­екта данной формы собственности владеть ее управлением

Технология управления государственной собственностью определяется экономической сущностью данного процесса, ко­торая выражена в следующем определении: управление государ­ственной собственностью — это система социально-экономических и организационно-экономических отношений между государством как стратегическим субъектом ее управления, уполномоченными им организационными институтами и менеджерами по поводу ор­ганизации воспроизводства и трансформации государственного капитала посредством совокупности форм, методов, рычагов в интересах общества и государства.

В управлении государственной собственностью выделяют два блока: управление процессом ее воспроизводства и исполь­зования и управления процессом ее трансформации методами приватизации, национализации и другими.

Управление государственной собственностью осуществляет­ся на основе системы принципов, в которой прежде всего следу­ет отметить стратегические. К основным принципам относят следующие:

стратегию управления государственной собственностью не­обходимо рассматривать в органической взаимосвязи с эконо­мической стратегией развития национальной экономики. Для развития национальной экономики современной России наибо­лее приемлема стратегия инновационно-технологического и со­циального прорыва, реализация которой позволяет вывести эко­номику на путь устойчивого развития и конкурентоспособности;

родовым (генетическим) началом стратегии управления го­сударственной собственностью являются сущность и специфи­ка государственной собственности как субъекта управления, с одной стороны, и функции общего менеджмента, с другой;

между управлением государственной собственностью и управ­лением процессом государственного предпринимательства су­ществуют как принципиальные различия, так и определенная вза­имосвязь. Управление государственной собственностью – это управление воспроизводством государственного капитала, а управление государственным предпринимательством – это управление процессом создания предпринимательского дохода как одного из стратегических источников, важнейшей функцией которого является воспроизводство государственной собствен­ности;

одной из стратегических целей управления процессом транс­формации государственной собственности в современной Рос­сии является формирование российской модели смешанной экономики;

особое значение имеет реализация принципа необходимости осуществлять оценку управления государственной собствен­ности, используя систему критериев и показателей социальной и экономической эффективности. В российской практике та­кой оценки выделяют критерии эффективности коммерческого и некоммерческого использования государственного имущест­ва. В первом случае имеют ввиду прежде всего бюджетную эф­фективность, уровень цены государственного имущества и па­кета государственных акций.

Эти критерии являются основой системы показателей эконо­мической эффективности управления государственной собст­венностью, к которым относятся: выручка (стоимостное выра­жение объема продаж), балансовая и чистая прибыль, рента­бельность - активов собственного капитала, основных средств, основной деятельности. Для акционерных обществ с государ­ственным капиталом используются косвенные показатели эф­фективности: сумма начисленных и подлежащих перечислению в бюджет дивидендов, средняя цена акций - обыкновенных и привилегированных; показатели деловой активности: фондоот­дача, скорость оборота — активов, запасов, дебиторской задол­женности, собственного капитала, коэффициентов активности.

Большое значение имеют показатели финансовой рыночной устойчивости — коэффициенты обеспеченности собственными фондами, соотношение собственных и оборотных средств, со­отношение мобильных и иммобильных средств; маневреннос­ти, краткосрочной и долгосрочной задолженности и т.д.

Эффективность некоммерческого использования имущества определяется тем, насколько реализуются функции государства. Многие из этих функций - социальные (образования, здравоо­хранения, культуры, социальной защиты, воспроизводства об­щественных благ и т.п.) В данном случае рассматривается соци­альная эффективность.

Формирование и использование целостной системы крите­риев и показателей оценки социальной и экономической эф­фективности управления государственной собственностью – одна из важнейших стратегических задач.

К другим принципам управления государственной собствен­ностью относятся следующие: системно-целевого подхода, про­грессивной мотивации; многообразия форм и методов управле­ния; признание равноправия всех форм собственности и систе­матизирующей роли государственной собственности; разделения функций и взаимодействия между всеми субъектами управле­ния; обязательность качественного правового обеспечения про­цессов управления, необходимость органического сочетания экономических и административных форм и методов управле­ния, гибкая система организации и обновления процессов управ­ления.

Для управления государственной собственностью на уровне микроэкономики необходимо учитывать специфику организа­ционно-правовых форм управления государственных предпри­ятий.

В России выделяются унитарные государственные предприя­тия на праве хозяйственного управления и на праве оперативного управления (казенные предприятия).

Унитарное предприятие — это хозяйственная коммерческая организация, основанная прежде всего на праве хозяйственного ведения. Унитарное предприятие создается по решению упол­номоченного на то государственного или муниципального орга­на. В форме унитарных предприятий могут быть только государ­ственные или муниципальные предприятия. Унитарное пред­приятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создавать другое унитарное дочернее предприятие, утверждать его устав как юридического лица и передавать ему часть своего имущества. Орган — собственник имущества не несет ответствен­ности по обязательствам унитарных предприятий. По решению Правительства, на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может создаваться унитарное предприятие на праве оперативного управления — федеральное казенное предп­риятие. Российская Федерация несет субсидиарную ответствен­ность по обязательствам казенного предприятия.

Управление государственной собственностью осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом РФ и другими законодательными актами, регулирующими имущественные отношения в Российской Федерации. Российское государство по отношению к государственной собственности в целом должно относиться как собственник-пользователь, т. е. монополист по всем параметрам. Особую роль в управлении государственной собственностью игра­ет система федеральных органов исполнительной власти, вклю­чая Правительство Российской Федерации, министерства, феде­ральные агентства и другие уполномоченные правительством специальные органы и государственные представители в акцио­нерных обществах с государственным капиталом и т.д.

Правительство обладает широкими полномочиями в разра­ботке и принятии стратегических, принципиальных решений по вопросам трансформации государственной собственности, рас­поряжения и пользования ею, контроля за исполнением функ­ций всех государственных органов, осуществляющих управление государственной собственностью. Учитывая огромные масштабы деятельности в этой сфере и необходимость квалифицированно­го решения управленческих задач, Правительство передает часть полномочий по управлению государственной собственностью федеральным органам исполнительной власти. Многие из отме­ченных ранее стратегических функций управления государствен­ной собственностью возложены на Министерство имуществен­ных отношений Российской Федерации. Они создают адаптиро­ванную к рынку конкурентоспособную структуру управления коммерциализированным сектором и объектами государствен­ного сектора, определяют политику ценообразования при обме­не между государственными предприятиями и рыночными фор­мированиями.

Указанные органы ведут вариантное стратегическое прогно­зирование, программирование, ведают долгосрочным развити­ем государственного имущественного потенциала, занимаются решением стратегических и текущих задач ресурсного обеспече­ния государственных предприятий (хозяйств). В их задачу вхо­дят разработка и реализация стратегии научного и кадрового обеспечения управленческих структур и объектов госсобствен­ности, а также руководство процессом эффективного взаимо­действия субъектов, совместно пользующихся гос. имуществом и др.

Управление государственной собственностью — одна из сложных общенациональных проблем, оно требует к себе самого ответственного отношения и не может сводиться к поспеш­ной «шоковой» приватизации или стихийной национализации. Отрицательные экономические результаты таких действий не нуждаются в особых доказательствах.

Процесс управления государственной собственностью не­редко ограничивается лишь фрагментарными формальными мероприятиями по распоряжению ею и пока малоэффективным контролем за использованием государственного имущества в соответствии с его назначением. Стратегическая цель управле­ния государственной собственностью — организация ее эффек­тивного использования и воспроизводства в оптимальных раз­мерах на инновационной основе — еще не достигнута в полном объеме.

Требует решения и ряд проблем, связанных с функциониро­ванием унитарных предприятий, пользующихся правом хозяй­ственного ведения. Привлекательной стороной этих предприя­тий является высокий уровень свободы государственного пред­принимательства. Но здесь должен строго соблюдаться подход: чем выше уровень свободы, тем выше степень ответственности. Предстоит повышать экономическую ответственность и заинте­ресованность унитарных предприятий на основе конечных ре­зультатов работы. Часть особо важных предприятий может быть преобразована в казенные, а другая часть трансформирована в открытые акционерные общества с государственным пакетом акций, третья — эффективно приватизирована. Важно, чтобы тот субъект, который присвоил государственную собственность, владел ее управлением лучше, чем государство, и нес социаль­ную и экономическую ответственность за эффективное управ­ление приватизированной собственностью перед обществом и государством.

Многое предстоит сделать по дальнейшему совершенствова­нию функционирования акционерных обществ (АО) с государ­ственным капиталом. Это чрезвычайно актуально, поскольку акционерные государственные крупные корпорации во многом определяют лицо современной российской экономики. В то же время организационно-правовая форма АО дает возможность оптимально разрешать противоречия между административны­ми и экономическими методами руководства, обеспечивая тес­ную взаимосвязь между управлением государственной собст­венностью и государственным предпринимательством.

Перспективным путем разрешения отмеченного противоре­чия является последовательная коммерциализация акционер­ных обществ с государственным капиталом. Здесь многие функ­ции использования государственной собственности могли бы передаваться от государства-собственника руководящему пер­соналу на контрактной основе. Соответственно, и контрольный пакет акций может передаваться по контракту в доверительное управление непосредственно руководству АО.

Одной из важных задач совершенствования управления го­сударственной собственностью является формирование эффек­тивного института представителей государства в акционерных обществах с государственным капиталом. Нужно обеспечить действенное участие представителей государства в принятии важнейших решений по управлению воспроизводством и ис­пользованию государственной собственности, а также разра­ботке и выполнении комплекса функций по реализации этих решений. При этом круг обязанностей государственный пред­ставителей или доверенных лиц должен быть четко очерчен, а система стимулов их деятельности жестко связана с достигнуты­ми результатами. Возможно, данные лица должны получать до­ходы в размере не ниже доходов самих менеджеров АО. Имеет­ся в виду, что существенную долю их зарплаты следовало бы выплачивать из валового дохода акционерного общества, дру­гую — из фонда оплаты того государственного органа, который назначает их представителями государства. Для государствен­ных представителей должна предусматриваться не только дис­циплинарная, но и имущественная ответственность в случае, если они своей деятельностью или бездеятельностью в органах управления АО нанесут ему ущерб.

Отбор государственных представителей и других доверенных лиц целесообразно производить на конкурсно-контрактной ос­нове. Совмещение их деятельности в акционерном обществе с какой-либо другой работой следует разрешать в том случае, если при этом не снижается эффективность их труда в АО. Для оцен­ки итогов деятельности представителей государства в управле­нии государственной собственностью необходимо пользоваться теми экономическими критериями и показателями, которые изложены выше.

Существуют и другие направления совершенствования управ­ления воспроизводством государственной собственности в акционерных обществах с государственным капиталом. Например, организация выполнения в АО таких функций менеджмента, как научно-обоснованное стратегическое планирование и прогнози­рование, координация, превентивный экономический контроль и др. Важно отработать механизм привлечения инвестиций в АО с государственным капиталом с помощью эффективной систе­мы дополнительных эмиссий акций и распространения их на конкурсной основе. Необходимо также предусмотреть те рамки, за которыми государство теряет контрольный пакет акций.