2015-01-21
3321
Субнациональные формы государственности и суверенитета, ограниченная "внутренняя государственность" второго уровня (тип развитой и автономной субнациональной территориально-политической системы, которая стремится к национальному уровню). Это — наиболее радикальная форма реализации регионального интереса, которая в "чистом виде" встречается достаточно редко и свойственна для некоторых федераций. Она включает ограниченные формы суверенитета, государственной символики, властных органов, напоминающих таковые независимых государств, даже — гражданства.
Автономная региональная власть. Происходит развитие институтов региональной власти и их автономии от центра (в частности через институт всенародных выборов). Важным критерием автономии является легитимность региональной власти, источником которой является сам регион. Наиболее яркой формой такой легитимности являются всенародные выборы региональной власти. Одновременно происходит становление местных элит со своими артикулированными интересами. Эти элиты ищут и находят поддержку местного населения, стремясь выражать общерегиональные, а не только регионально-групповые интересы. Происходит персонификация региональной власти, в условиях автономии и выборности возникает лучше выраженный феномен регионального политического лидерства.
|
|
|
Региональная компетенция и связанное с ней нормотворчество. Регион добивается определенных полномочий, реализацией которых занимаются его властные органы. Главный интерес обычно представляет финансово-экономическая компетенция. Одновременно происходит развитие регионального нормотворчества (которым занимается региональная власть) в рамках соответствующей компетенции, нередко отмечается борьба за расширение компетенции.
Региональное вмешательство (участие [1] ) на общенациональном уровне. В отношениях с центром регионы заинтересованы в обеспечении представительства и защиты своих интересов. Совокупность политических институтов и практик, позволяющих регионам воздействовать на общенациональный уровень, можно назвать региональным вмешательством, или региональным участием (в его основе — представленность и активная защита региональных интересов на общенациональном уровне).
Региональное участие может быть формальным и неформальным.
К формальному относятся:
органы власти, обеспечивающие региональное представительство в общенациональной власти (пример "палаты регионов" в национальном парламенте в федеративном государстве);
органы коллективного управления страной, предполагающие региональные квоты и гарантии регионального представительства;
|
|
|
региональные по происхождению и особенностям представляемых ими интересов партии, если они становятся значимыми субъектами общенационального политического процесса.
В результате возникает эффект дуализма центральной власти, если в государстве существуют институты регионального участия и регионы получают возможность прямого участия в деятельности центральной власти.
Неформальные способы регионального участия можно свести к региональному лоббизму и оценке его эффективности для различных территорий.
Интересным объектом исследований является география власти — представительство различных региональных групп в общенациональных властных структурах. Исследуя географию власти, можно определить доминирование или повышенное представительство региональных групп (лобби) на общегосударственном уровне, связанные с этим возможные дисбалансы. Само по себе повышенное представительство тех или иных региональных групп может еще не означать региональный дисбаланс в проводимой государством политике. Здесь все зависит от стратегии и тактики этих групп, от того, в какой мере они учитывают интересы своих регионов, интересы других регионов и интересы государства в целом в своей политике. В этой связи при исследованиях географии власти следует различать формальный и реальный дисбаланс. Последний выявляется на основе исследований практической деятельности региональных групп, представленных в общенациональных властных структурах.
3. Центр в балансе отношений "центр — регионы"
Прежде всего, необходимо провести различение понятий " центр " и " государство ". Государство мы рассматриваем в качестве единой территориально-политической системы, которая по вертикали делится на уровни. Самым верхним формальным уровнем национальной территориально-политической системы является центр. Строго говоря, это — общенациональный политико-административный центр. В этом значении понятие "центр" и рассматривается при анализе отношений "центр — регионы". Во избежание путаницы при использовании теории "центр — периферия" для обозначения неформальных инновационных или управленческих центров может быть использован синоним " ядро " (core), который, кстати, широко применяется в западной литературе.
Уровень (потенциал) "центрального" интереса (интереса центра) и его актуализация определяются следующими параметрами.
Государственная идеология и существующие традиции. Каждое государство сознательно использует определенную модель территориально-государственного строительства, основные характеристики которой становятся частью государственной идеологии. Эта идеология включает в себя отношение к процессам регионализации и региональной политической эмансипации, которое может рассматриваться по шкале " жесткое подавление — либеральное отношение — сознательная поддержка региональной самостоятельности ". Нередко в государстве, в правящей национальной элите существует давно сложившееся традиционное отношение к этим процессам. Возможна несимметричная ситуация, связанная, например, с жестким подавлением самостоятельности одних (например, иноэтнических регионов с тенденцией к сепаратизму) и лояльным отношением к автономии других. Также возможна идеологическая борьба между сторонниками различных концепций территориально-государственного строительства на общенациональном уровне. Смена власти в пользу сторонников иной концепции приводит к изменению государственной идеологии в интересах централизации или регионализма.
Общенациональные приоритеты и характеристика государственной стабильности. В существующей политической конъюнктуре центр принимает решение о целесообразности содействия региональной политической эмансипации в зависимости от расстановки приоритетов в своей политике. Например, общая политическая нестабильность может привести к попыткам ужесточения политики центра и ограничения региональной самостоятельности. Аналогичные последствия могут иметь политические решения о консолидации нации в случае ухудшения геополитического положения или необходимости концентрации сил для геополитического прорыва.
|
|
|
Содержание "центрального" интереса можно свести к двум основным направлениям.
Поддержание определенной субординации по вертикали, обеспечение доминирования центрального уровня власти. Целью является сохранение национальной территориально-политической системы, за которое по определению отвечает центр. Попросту говоря, речь идет о сохранении единства и территориальной целостности государства.
Обеспечение общенационального интереса и продвижение наиболее важных и принципиальных политических решений, принимаемых на центральном уровне, на всей территории государства. Здесь можно говорить и о внедрении инноваций, например проведении общенациональных реформ.
Формы реализации "центрального" интереса следует связать с положением государства в глобальной иерархии территориально-политических систем. Эти формы можно поделить на две группы: одни связаны с более высоким системным уровнем, другие — с субнациональным уровнем политики.
Реализация "центрального" интереса на глобальном уровне (т.е. геополитического и геостратегического интереса) прямо не является предметом политической регионалистики. Однако решаемые государством геополитические задачи могут влиять на отношения между центром и регионами. Например, борьба за усиление позиций государства в глобальных процессах может требовать концентрации сил и приводить к подавлению регионального начала. Задача по сохранению геополитической субъектности, если таковая оказывается под угрозой, также обычно определяет более жесткую политику государства в отношении своих регионов. Геополитические причины обусловливают особый, адресный подход государства к отдельным регионам, которые являются зонами геополитического риска (эксклавы и анклавы [2], регионы с развитым сепаратизмом и ирредентизмом[3], претензиями других государств, пограничными спорами).
|
|
|
Реализация "центрального" интереса на субнациональном уровне может быть сведена к двум направлениям.
1. Горизонтальное направление: поддержание баланса на субнациональном уровне, где главными целями являются межрегиональная стабильность и ограниченная контрастность. Межрегиональная стабильность понимается как отсутствие крупных конфликтов между регионами. Ограниченная контрастность предполагает отсутствие чрезмерных различий между регионами по политическим и социально-экономическим параметрам. В то же время политика ограничения контрастности не означает стремления к полному равенству регионов, приведения их к общему знаменателю. Ясно, что добиться равенства регионов в социально-экономической сфере практически невозможно, да и политические режимы в регионах пусть немного, но будут отличаться, хотя бы в зависимости от того, кто находится у власти в регионе. Поэтому государство определяет допустимую амплитуду колебаний, а пределы допустимости — это отдельная методологическая проблема. Методологически непросто определить, какова мера неоднородности, угрожающая территориальной целостности государства. Но в любом случае центр разрабатывает систему политических институтов и технологий (практик) для снижения контрастности и укрепления единства территории. Как правило, речь идет о политике перераспределения компетенции и средств, в том числе в режиме "тонкой настройки" (небольших текущих изменений).
2. Вертикальное направление: укрепление вертикали власти (т.е. иерархических начал в организации властных отношений между уровнями), централизованный контроль над политическими институтами и процессами регионального уровня. Очевидной целью является поддержание и, при необходимости, усиление субординации властных уровней с целью сохранения единства всей национальной территориально-политической системы. Для этого используются такие формы, как назначение представителей региональной власти, санкции в отношении региональной власти, специальные контрольные инстанции и др.
4. Концептуализация баланса "центр — регионы"
В каждой национальной территориально-политической системе складывается свой баланс отношений "центр — регионы". Системный подход к отношениям "центр — регионы" позволяет анализировать состояние и динамику в балансе отношений между уровнями. Центр представляет собой подсистему общегосударственного контроля и управления. У этой подсистемы есть свои ролевые функции — целостность территории государства, обеспечение единой общегосударственной политики. Она стремится создать управленческую вертикаль, пронизывающую все управленческие уровни и обеспечивающую их субординацию. При этом "жесткость" вертикали может различаться самым принципиальным образом в разных странах.
В свою очередь регион — это подсистема обеспечения регионального (локального) интереса. Ее ролевая функция — самостоятельное решение местных вопросов. Для этого она стремится создать управленческую автономию, собственное политическое подпространство, независимое по определенным параметрам от центра.
Баланс отношений между центром и территорией определяет текущее состояние государства. Сохранение субординации при самой широкой автономии регионов позволяет обеспечить единство и само существование государства. Его сила как субъекта мировой политики определяется не тем, насколько оно децентрализовано (что иной раз ошибочно воспринимается как аморфность), а тем, насколько эффективно оно смогло обеспечить баланс между интересами центра и регионов и, соответственно, насколько его "отвлекают" внутренние проблемы. Не развитие регионализма, а дисбаланс общенациональных и региональных процессов влекут за собой распад государства или потерю им определенной территории.
Минимальным требованием для современного демократического государства в обеспечении баланса его отношений с регионами является развитие местного самоуправления. Локальный уровень территориально-политических систем обязательно должен иметь политические свободы, поскольку именно здесь получают развитие непосредственные интересы граждан, объединенных в местные сообщества. Поэтому модель современного унитарного государства предполагает, что традиционный централизованный контроль сочетается с развитым местным самоуправлением.
Регион, понимаемый как административная единица первого порядка, может иметь разную степень самоуправления или не иметь ее вообще (когда региональная власть целиком формируется из общенационального центра). Хотя принципиально важной тенденцией является развитие самоуправления по принципу "снизу вверх", когда оно захватывает не только локальные сообщества, но и регионы первого порядка, где идет осознание общерегиональных интересов, наряду с сугубо локальными.
Центр и регион находятся в постоянном взаимодействии. Для анализа этого взаимодействия используется концепция баланса отношений (в других, но близких терминах — баланса сил, баланса интересов) между центром и регионами.
В рамках этой концепции изучается не только баланс отношений, но и балансы интересов, балансы сил и балансы угроз.
Баланс отношений является наиболее общим понятием, он предполагает баланс интересов и сил.
Когда мы говорим о балансе интересов между центром и регионами, то исследуем, насколько артикулированы эти интересы, в какой степени они увязаны друг с другом и учитываются сторонами, в чем заключаются компромиссы между этими интересами.
Баланс сил предполагает акцент на анализе ресурсной базы центра и регионов и сопоставимости ресурсов. Политические и экономические ресурсы при таком подходе анализируются как показатель силы центра или региона.
При росте конфликтности в отношениях между центром и регионами можно использовать понятие " баланс угроз ". При таком подходе используется терминология, принятая в некоторых концепциях исследований международных отношений. В ситуации конфликта стороны используют тактику взаимного сдерживания, когда угроза не дает одной из сторон выступить против другой.
Изучение баланса предполагает анализ политических ресурсов и возможностей (т.е. сил), которыми обладает та и другая сторона. Нормально функционирующая система "центр — регионы" предполагает взаимозависимость институтов центральной и региональной власти, наличие сдержек и противовесов по вертикали (по аналогии с системой сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти, известной из теории демократии). Можно также говорить о взаимопроникновении центральной и региональной власти в связи с развитием институтов регионального участия и централизованного контроля. В самом общем виде речь идет о балансе централизованного контроля над территорией и регионального самоуправления.
Ключевыми характеристиками баланса отношений "центр — регионы" являются:
• соотношение объемов полномочий (компетенции), определенное конституцией и национальными законами или индивидуальными договорами и соглашениями (предназначенными для отдельных регионов);
• возможности и ограничения централизованного контроля на региональном уровне и, с другой стороны, регионального участия на национальном уровне.
Баланс отношений "центр — регионы" необходимо рассматривать в исторической динамике. В таком случае общенациональная трехмерная территориально-политическая система, соответствующая отдельному государству, выглядит не статичной, а развивающейся во времени и пространстве. Предлагаемая концепция позволяет изучать политический процесс в контексте регионализации (децентрализации) и, напротив, централизации, определяя:
в какую сторону — центра или регионов — и в какой степени идет смещение баланса;
имеет ли это смещение компенсаторный характер (когда сохраняется "нормальное" динамическое равновесие, т.е. усиление одной стороны хотя бы частично сочетается с усилением другой стороны[4]) или же оно чревато разрушительными процессами для государства в целом (резкий сдвиг в сторону регионов) или для его территорий (жесткая централизация).
Динамику в балансе отношений "центр — регионы" удобно показывать в виде колебаний маятника. Причем этот маятник вряд ли можно зафиксировать "раз и навсегда", особенно в крупном и неоднородном государстве. Распространено представление об отношениях между центром и регионами как о своеобразном торге, политических сделках. Например, регионы добиваются от центра большей автономии, демонстрируя взамен большую политическую лояльность и отказываясь от проявлений сепаратизма. Категория торга часто используется в политической регионалистике для описания баланса отношений "центр — регионы".
Динамика баланса также анализируется через анализ конфликтов и процессов их разрешения, т.е. колебания в сторону большей или меньшей конфликтности, напряженности отношений между центром и регионами.
Д. Элейзер в своих работах дает еще одно представление о балансе — между сотрудничеством и конкуренцией. В этом случае подразумевается баланс принципов взаимодействия между центром и регионами.
Действительно, описывая состояние и развитие баланса, необходимо иметь представление о политических принципах поддержания баланса. Полезной и здесь является теория многосоставного общества А. Лейпхарта. Эта теория, в частности, дает представление о принципах функционирования сообщественной демократии в связи с необходимостью обеспечения баланса интересов между сегментами. А. Лейпхарт выделяет следующие принципы, которые актуальны для отношений "центр — регионы" и взаимодействия территориальных сегментов в общенациональной системе:
большая коалиция, включающая представителей конкурирующих сегментов;
взаимное вето, предполагающее формальное право сегментов на блокирование решений, принимаемых другими сегментами;
пропорциональность сегментов, т.е. недопущение их абсолютного доминирования;
автономия сегментов, наделяющая стороны собственными независимыми компетенциями.
В теории политической регионалистики используется еще один способ, с помощью которого можно изучать баланс отношений "центр — регионы" - функционалистский подход. Это — теория центробежных и центростремительных сил, которая рассматривает баланс между этими силами, складывающийся в рамках национальной территориально-политической системы. Хотя функционализм создавался географами, он перекликается с системным и структурно-функциональным подходом, используемым в политической регионалистике.
Функционализм рассматривает территориальное единство государства, понимая государство как интегрированное сообщество регионов, консолидированную территориально-политическую систему. Основная исследовательская задача видится в поиске факторов консолидации и способов поддержания территориальной стабильности и целостности.
Один из основателей функционализма Жан Готтман рассматривал политическое дробление мира как результат взаимодействия двух факторов, один из них он назвал движением, другой — иконографией.
Фактор движения означает происходящее в мире взаимодействие любого рода, обмен идеями, людьми, товарами как внутри государства, так и в его отношениях с внешним миром. Этот динамичный фактор провоцирует нестабильность государств и их границ, делает границы подвижными, отношения между территориями — неустойчивыми и меняющимися.
Иконография, в свою очередь, выступает как консервативный фактор, способствующий консолидации в системе. Она связана с системой символов, государственной идеологией, которые устанавливают стабильный порядок, делают государственную территорию устойчивой, границы государства — общепризнанными.
В результате взаимодействия "подвижных" и консервативных факторов в каждый момент времени в мире складывается определенная система государств с их территориями и границами.
Другим ведущим автором функционалистской теории стал американский географ Ричард Хартшорн. Он рассматривал государство как комплексную интегрированную систему, обеспечивающую собственное единство через вертикальную интеграцию социальных групп и горизонтальную интеграцию территориальных сообществ. Его взгляды на географическую природу государства называют теорией территориальной интеграции. Как и Ж. Готтман, он анализировал территориальную интеграцию в контексте взаимодействия двух противоположных сил — центробежной и центростремительной.
Главной центробежной силой в теории территориальной интеграции считается фактор разнообразия. При этом разнообразие понимается в самом широком смысле этого слова, как и "движение" Ж. Готтмана. Дезинтеграцию подпитывают любые внутригосударственные различия от этнической пестроты до природного разнообразия и различий в уровне жизни. Наиболее значимыми являются этноконфессиональное разнообразие, социально-экономические контрасты, фрагментированное распределение территории. Все эти факторы усиливают регионализм. Следует подчеркнуть, что исследование центробежных и центростремительных сил должно быть свободным от ценностных суждений, таких, например, как представление центробежных сил в качестве негативного явления. Как следует из теории функционализма, центробежные силы всегда в достаточной мере присутствуют в любой территориально-политической системе, являясь ее неотъемлемой характеристикой.
Главной центростремительной силой признается государственная идея. Этот тезис перекликается с предложением Ж. Готтмана считать консервативным фактором иконографию, т.е. систему общенациональных символов и ценностей. В любом государстве существует проблема национальной идентичности и, соответственно, солидарности различных этнических, конфессиональных, территориальных и социальных групп, признающих легитимность данного государства в данных границах. Наиболее популярной идеей, сплотившей многие современные государства, в прошлом был национализм. Были также попытки создать наднациональные государственные образования с помощью других государственных идей — монархической (Австро-Венгрия, Российская империя), конфессиональной (собирание русских земель в XIV—XVI вв.), коммунистической (СССР) и др. Евразийское движение в русской эмиграции обосновывало необходимость государственного объединения территорий Евразии не только историческими, но и физико-географическими причинами.
Государственное единство может поддерживаться в наиболее сложных случаях не только идеологией, но и с помощью:
• военной силы (извечный "ultima ratio" центра в отношениях с "непокорным" регионом);
• экономических проектов, выгодных зонам геополитического риска, где развит сепаратизм;
• политических уступок — автономизации территорий, повышения их представительства в общенациональной правящей элите.
Все это тоже относится к разряду центростремительных сил и факторов.
В каждый момент времени наличная государственная территория отражает баланс центробежных и центростремительных сил в пользу последних. Отделение определенной территории является индикатором того, что центробежные силы на этой территории оказались превосходящими в отношении центростремительных сил. Возможно пограничное состояние, когда территория формально остается в составе государства и не признана никем или почти никем в качестве независимого государства. Однако центр утратил за этой территорией фактический контроль.
