Субъектов федераций

Финансовые ресурсы субъектов федераций могут формироваться за счет разных источников: налогов и сборов, федеральных трансфертов, продажи имущества, внутренних и внешних заимствований. Одним из главных источником доходных поступлений в бюджеты субъектов многих федераций являются налоги. Поскольку налоговые системы разных федераций сильно различаются, то конкретные налоговые поступления в бюджеты субъектов федераций оказываются неодинаковыми. Объем указанных поступлений служит основным показателем того, насколько субъект федерации способен или неспособен выполнять имеющиеся у него обязательства. В данном случае определяется мера бюджетной обеспеченности субъекта федерации за счет собственных налогов, т. е. тех, которые по законодательству может собирать и использовать сам субъект федерации.

Налоговые системы по-разному закрепляются в законодательстве федеративных государств. В Российской Федерации вопросы, связанные с налогообложением и распределением налоговых доходов по бюджетам различного уровня, регулируются, прежде всего, федеральной конституцией и другим федеральным законодательством, в первую очередь Налоговым и Бюджетным кодексами Российской Федерации. Статья 71 российской Конституции относит к ведению Федерации федеральные налоги и сборы. К совместному ведению Федерации и ее субъектов, согласно статье 72 Конституции РФ, относится «установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации». Фактически же субъекты Федерации не принимают в этом никакого участия. Это одна из фикций российского Основного закона, когда закрепленное на конституционном уровне положение на практике не реализуется. Более того, в противоречие со ст. 72 Конституции Российской Федерации в научной литературе утверждается, будто федеральный законодатель «правомочен полностью исключить какое-либо участие субъектов РФ в строительстве института общих принципов налогообложения и сборов в РФ».[430] Может, конечно, если не считаться с законом. Но по действующей Конституции РФ федеральный законодатель как раз не правомочен делать это, если учитывать к тому же особенности процедуры принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Содержание ст. ст. 71 и 72 российской Конституции свидетельствует о том, что определение системы налогов субъектов Российской Федерации не входит ни в исключительные предметы ведения и полномочия федерального центра, ни в предметы совместного ведения. Следовательно, решение этого вопроса должно было бы входить в компетенцию субъектов Российской Федерации. Однако и фактически, и юридически он отнесен к ведению федеральной власти.

Исчерпывающий перечень не только федеральных, но и региональных и местных налогов устанавливается Налоговым кодексом Российской Федерации. Кодексом установлены 9 федеральных налогов и сборов (статья 13 НК РФ), 3 региональных налога (статья 14) и 2 – местных налога (статья 15). В результате в вопросах налогообложения и распределения налоговых поступлений в бюджеты различных уровней в России установлен режим жесткой централизации, а права субъектов Федерации по регулированию собственных налогов крайне ограничены. Субъекты Федерации не вправе самостоятельно ни устанавливать свои налоги и сборы, ни определять их наиболее существенные элементы. Правда, они вправе вводить или не вводить тот или иной налог из закрытого перечня региональных налогов, установленных федеральным законодателем. Но поскольку практически любой субъект Федерации испытывает недостаток бюджетных средств, трудно предположить, что он откажется от введения того или иного регионального налога, предусмотренного в федеральном законодательстве. В некоторых предусмотренных федеральным законодателем случаях законодательный орган субъекта Федерации вправе определять и некоторые элементы регионального налога.

Не случайно, в отличие, например, от конституций американских штатов в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации о финансовых ресурсах говорится по существу вскользь и в самых общих выражениях. Так, в Уставе Санкт-Петербурга есть специальная статья 72 о финансах Санкт-Петербурга. В ней говорится следующее: «Финансовая самостоятельность Санкт-Петербурга гарантируется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами Санкт-Петербурга и настоящим Уставом. Финансы Санкт-Петербурга составляют средства бюджета Санкт-Петербурга, внебюджетных и валютного фондов Санкт-Петербурга». И все. Реально получается, что финансовая самостоятельность одного из городов федерального значения как раз и не гарантируется. Если она и есть, то только в использования тех средств, пределы которых установлены федеральным законодателем. Столь же в высшей степени ограниченные положения о финансовых ресурсах, что и в Уставе Санкт-Петербурга, закреплены в конституциях и уставах других субъектов Российской Федерации.

Действительно, при том достаточно убогом характере полномочий, которые имеются у субъектов Российской Федерации в бюджетно-налоговой сфере, по существу нечего закреплять в основополагающих региональных документах. По существу в России относительная самостоятельность в налогово-бюджетной сфере практически сведена к нулю. Поэтому можно говорить об отсутствии реального фискального федерализма в стране.

Обращаясь к международной практике, нельзя сказать, что позиция, которой придерживается законодатель Российской Федерации, вообще не имеет никаких аналогов в практике зарубежных федераций. Так, законодательство ФРГ в сфере налогов единообразно и централизовано. Парламенты земель практически не имеют права законодательствовать в области налогообложения. И земли не имеют сколько-нибудь значительной автономии в области налогообложения. Правда, земли участвуют в законодательном процессе, когда решается вопрос о налогах.[431]

Бюджеты земель финансируются в основном за счет долей от главных федеральных налогов, таких как подоходный налог на физических лиц и подоходный налог на корпорации, а также налог на добавленную стоимость. В целом налоговые сборы составляют 44 процента вех доходов земель.

Распределение налогов по уровням бюджетной системы и по уровням власти определяется Основном законом германского государства. И только небольшие изменения в это распределение могут быть внесены посредством федерального законодательства. Более того, даже ставки налогов, поступления от которых направляются в бюджеты земель, устанавливает федеральная власть. Существенный пересмотр федеральных финансовых установлений возможен только путем конституционных поправок, что требует квалифицированного в 2/3 голосов большинства депутатов в обеих палатах федерального парламента. Но поскольку бедные земли не заинтересованы в таком пересмотре, они способны заблокировать его в Бундесрате.

В то же время в литературе высказывалось мнение, что хотя «земли не имеют реальной автономии по финансовым вопросам, а зависят от налогов, разделяемых с федерацией, и законодательства, которое принимает федеральный парламент», в качестве компенсации за такую зависимость «Бундесрат имеет полное вето на законодательство по этим налогам».[432]

Согласно части 2а статьи 108 Основного закона ФРГ, «земли обладают законодательными полномочиями в области местных налогов на потребление и налогов на определенные виды затрат, пока и поскольку они не аналогичны налогам, регулируемым федеральным законом». Следовательно, приведенная конституционная норма вводит сразу три ограничения: (а) земли обладают полномочиями в области местных налогов, но не общенациональных, федеральных; (б) эти законодательные полномочия распространяются не на все местные налоги, а только на налоги на потребление и определенные виды затрат; (в) и лишь при условии, что они не аналогичны налогам, регулируемым федеральным законом.

Практически же получилось так, что компетенция земель в области налогового права незначительна, так как имеющиеся федеральные законы определяют основные местные налоги, которые существуют во всех землях. «В результате в законодательной компетенции земель остаются менее доходные налоги (например, налоги на владельцев собак, на охотников и рыболовов, на напитки и др.)».[433] Давая обобщенную характеристику налоговой системы ФРГ, специалисты указывали, что страна «имеет унитарную налоговую систему: все налоговое законодательство состоит из федеральных законов, и оно единообразно для всех земель. Местные органы власти имеют право решать только по поводу местных коэффициентов для налога на торговлю и местного налога на собственность».[434] По оценкам немецких экспертов, только 2 процента всех доходов земель являются автономными.[435] И здесь существует противоречие между богатыми землями, которые выступают за большую автономию в финансовых делах, и бедными землями, которые не приветствуют автономию, поскольку боятся потерять федеральные трансферты.

Таким образом, можно обнаружить некоторое сходство в состоянии налоговых полномочий субъектов федерации в России и ФРГ. Хотя нельзя одновременно не отметить, что немецкая модель является более совершенной, поскольку основные федеральные и региональные налоги и их распределение по уровням бюджетной системы закрепляется на высшем правовом уровне – в Основном законе ФРГ, и это объективно ограничивает своеволие федеральной власти, прежде всего, исполнительной, поскольку внесение поправок в конституцию – процесс сложный, а нередко и болезненный.. Кроме того, немецкие земли, пусть и в очень ограниченном объеме, все-таки имеют право устанавливать свои земельные налоги в зависимости от собственных законодательных полномочий. Земли «пользуются весьма существенной властью как в области расходов, так и принятия решений о заимствованиях при недостатке налоговой автономии».[436]

Хотя реформа федеративного устройства ФРГ на первом этапе не ставила целью пересмотр бюджетных и налоговых аспектов федерализма, она, тем не менее, затронула их косвенно. Так, в стране раздавалось много критики относительно конституционного положения о совместных задачах федерации и земель. По существу решение этих задач находилось в компетенции земель, но федеральная власть предоставляла до 50 процентов финансирования, поскольку решение указанных задач было «важным для общества в целом», а «федеральное участие необходимо для улучшения условий жизни (совместные задачи)». Эти совместные задачи означали «улучшение и новое строительство институтов высшего образования, включая университетские клиники», «улучшение региональных экономических структур» и «улучшение аграрной структуры и сохранение побережья». Софинансирование федеральной властью земельных проектов позволяло ей вторгаться в пределы ведения земель.

Реформа германского федерализма, выразившаяся в принятии в 2006 г. ряда поправок в Основной закон, привела, в частности, к тому, что из числа совместных задач была устранена «задача улучшения и нового строительства институтов высшего образования», из статьи 91b вычеркнута такая задача, как планирование образования, и по-новому сформулировано положение о том, что федерация и земли могут совместно участвовать в содействии и финансировании условий и научных проектов и исследований в университетах. К другим новациям относится включение в статью 104а требования о необходимости одобрения Бундесратом федеральных законов, которые затрагивают управление землей и земельные фонды. Однако эти частичные новшества не изменили общий централизованный характер фискальных отношений в немецкой федерации.

На втором этапе реформы германского федерализма ожидается реформирование финансовых взаимоотношений федерации и земель. Создана, как уже говорилось, специальная комиссия. Однако, у общественности ФРГ нет уверенности, что работа комиссии принесет значительные результаты. Как пишет один из немецких авторов, «существуют широко распространенные сомнения, что Федерация и Земли преуспеют и осуществят реформу в целом. Одна из главных причин этой пессимистической оценки – расхождение интересов Земель. Более слабые Земли приспособились к существующему способу финансовых отношений и выступают против того, что они воспринимают как более значительные изменения. Они возражают против идеи конкуренции в финансовых вопросах и настаивают на принципе солидарности (в финансовых делах тоже) как краеугольном камне Германской федеральной системы». И далее: «Понятно, что действующие лица и наблюдатели сомневаются, что попытки осуществить вторую часть реформы Германского Федерализма увенчаются успехом»[437].

Вместе с тем в ряде зарубежных федераций существует и другая практика, которая разительно отличается от той, которой придерживаются Российская Федерация и ФРГ. Так, в США штаты сами устанавливают налоги и определяют налоговые ставки. Здесь и федеральный центр, и штаты могут в рамках соответствующего законодательства самостоятельно устанавливать налоги и в силу этого каждый из этих уровней государственной власти имеет независимые источники налоговых поступлений. «С самого начала США имели разделенную систему в фискальных вопросах: как федеральное правительство, так и отдельный штат располагают собственными налогами и бюджетами»[438].

В конституциях штатов определяются и ограничиваются полномочия штатов и местных органов власти в области налогообложения, заимствований и расходов. Типичные для конституций штатов положения включают требование сбалансированности действующего бюджета штата, требование единообразия налогообложения на всей территории штата, ограничения на предоставление кредитов за счет средств штата частным организациям, запрет навязывать такие схемы налогообложения, которые дискриминировали бы нерезидентов штата. Многие конституции штатов содержат также специфические требования для освобождения от налогообложения.

Федеральное правительство в США имеет право собирать налоги, наиболее важным из которых является подоходный налог. В то же время каждый штат имеет собственную систему налогообложения, в которой самыми главными налогами являются налоги с продаж, на собственность и подоходный. При этом подоходный налог, идущий в бюджет штата, намного ниже, чем федеральный подоходный налог и обычно это налог, вычитаемый из общей суммы налога, предназначенного для федерального правительства. В настоящее время 39 штатов облагают своих жителей и организации собственным подоходным налогом. Конституции штатов содержат подробные положения, касающиеся общих полномочий штатов по налогообложению и обычно ограничивающие их. Эти ограничения ставят пределы для действий законодательной ветви власти. Многие конституции штатов содержат также специфические требования для освобождения от налогообложения.

В целом можно сказать, что в проводимой штатами политике сбора налогов и расходов существуют большие различия[439]. Девять штатов не взимают индивидуальный подоходный налог. Четыре штата не собирают налог на доходы корпораций. Если величина федерального подоходного налога с физических лиц составляет от 0 до 35 процентов, то в штатах самая большая величина такого налога составляет 9,5 процента, хотя эффективной считается величина в 6,2 процента, если учитывается федеральная составляющая данного налога. Наиболее эффективной верхней границей налога штата на доходы корпораций считается примерно 6,5 процента.[440] В некоторых штатах налог с продаж берут только штаты, в других – лишь местные органы власти, в третьих – и те, и другие, в четвертых – такого налога нет вообще. Если в штатах Иллинойс и Техас взимается совокупный налог с продаж, т.е. налог, доходы от которого поступают и в бюджет штата, и в местный бюджет, то в таких штатах, как Нью-Гэмпшир, Орегон и Делавер, такой налог вообще не взимается. В штатах Калифорния, Мэриленд и Нью-Йорк налог на доходы физических лиц является самым крупным источником бюджетных поступлений, а Нью-Гэмпшир – единственный штат, в котором не взимаются ни общий подоходный налог, ни налог с продаж[441].

Самая большая статья расходов штатов – это расходы на образование. Второй по значимости статьей расходов в 90-е годы прошлого столетия стали затраты на реализацию совместной Программы федерального центра и штатов по оказанию медицинской помощи бедным слоям населения (Medicaid), принятой еще в 1965 году. Как нетрудно заметить, самые большие бюджетные расходы американские штаты несут на социальные цели.

В отличие от конституций и уставов субъектов Российской Федерации Конституции штатов содержат подробные положения, касающиеся общих полномочий штатов по налогообложению. Например, в Конституции штата Иллинойс содержится состоящая из 10 разделов статья IX, посвященная налогам. Раздел 1 этой статьи начинается с провозглашения того, что «Генеральная ассамблея (законодательный орган штата - М. Ф.) обладает исключительным правом вводить установленные законом налоги в соответствии с теми ограничениями и требованиями, которые предусмотрены Конституцией штата. Право введения налогов не может быть изъято, приостановлено или переуступлено другой стороне».[442]

Сравнение налоговых полномочий субъектов Российской Федерации и штатов США явно не в пользу первых. В одном случае имеет место исключительно жесткая централизация и соответственно стерилизация налоговых полномочий субъектов федерации, в другом – значительная по объему деволюция указанных полномочий, Очевидно, широкие полномочия штатов в сфере налогообложения сложились в американской федерации исторически, и они в гораздо большей степени соответствует природе федеративного государства и условиям рыночной экономики.

Сравнение норм, регулирующих налоговую систему штатов, с куцыми описаниями собственных финансовых ресурсов в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации говорит явно не в пользу российского федерализма. Американские штаты имеют самостоятельную налоговую систему и соответственно собственные источники доходов, отдельные от федеральной налоговой системы. Имея самостоятельную базу, штаты могут самостоятельно решать более широкий круг социально-экономических и управленческих задач, чем субъекты Российской Федерации. Конституции штатов содержат определенные ограничения на расходования бюджетных средств штата.

Австралийский фискальный федерализм отличают, как считают некоторые авторы, два существенных признака. Во-первых, это большая степень вертикальной фискальной несбалансированности внутри федерации. Правительство Содружества получает значительно больше доходов, чем это требуется для выполнения расходных обязательств, в то время как правительства штатов и территорий получают существенно меньше. Так, на долю Содружества приходится около 80 процентов всех доходов, хотя для покрытия его расходов требуется только 61 процент этого пирога. В то же время правительства штатов и территорий собирают только 17 процентов всех доходов, при том, что для выполнения своих расходных обязательств им требуется 33 процента, то есть почти в два раза больше. Это расхождение между получаемыми доходами и необходимыми расходами создает вертикальную фискальную несбалансированность. Она означает, что передача финансовых ресурсов от Содружества штатам представляет для последних острейшую проблему.

Эти трансферты составляют значительную сумму – около 58 млрд. австралийских долларов в год и составляют свыше 50 процентов всех доходов штатов по сравнению с 10 процентами в 1950х годах. Они являются критически важными для бюджетов штатов. Часть трансфертов передается в виде грантов, не связанных какими-либо условиями. Штаты расходуют эти финансовые средства по своему усмотрению. Значительная часть трансфертов, составляющих до 40 процентов всех грантов, передается штатам и территориям в форме Выплат на Специальные Цели. Это так называемые связанные гранты, т. е. гранты, предоставляемые на определенных условиях. Они направлены на поддержку национальных приоритетов в области здравоохранения и образования[443].

Во-вторых, финансовые взаимоотношения Австралийского Содружества и штатов отличает детальный и исчерпывающий подход к горизонтальному финансовому выравниванию, который определяет направление трансфертов от Содружества к штатам.

В бельгийской федерации проводится строгое различие между налоговыми базами федерации и ее субъектов. Коммуны и регионы могут устанавливать только такие виды налогов, которые не введены федерацией. Но если позже устанавливается федеральный налог определенного вида, то он имеет приоритет по сравнению с коммунальными и региональными налогами того же вида. За очень небольшим исключением в бельгийской федерации в силу действия принципа исключительности запрещается финансирование как федеральной властью, так и властями коммун и регионов решение вопросов, которые выходят за пределы их компетенции.

Высокой степенью фискальной децентрализации отличается канадский федерализм как в том, что касается расходов, так и в том, что касается доходов. Провинции Канады имеют самостоятельные программы расходов и несут ответственность за предоставление населению услуг, особенно в области здравоохранения, образования и благосостояния. Наряду с федеральным правительством провинции имеют доступ к главным налоговым базам, например, к таким как доход. «Между федеральным правительством и провинциями существует определенная налоговая гармония, главным образом в области налогов на личные доходы и доходы корпораций, а также налогов с продаж (налогов на добавленную стоимость)».[444] Такой позитивной оценки налоговых взаимоотношений властей двух уровней заслуживает далеко не всякая федерация.

Подобно другим федеративным государствам в Канаде существует вертикальный дисбаланс в бюджетной обеспеченности провинций. Однако он значительно меньше, чем во многих других федерациях. Например, в 2004-2005 финансовом году федеральное правительство собрало налогов на сумму 212 млрд. долларов, а провинции совокупно – 204 миллиарда.[445] В целом 80 процентов расходов провинций обеспечиваются за счет собственных доходов и только 20 процентов расходов восполняется за счет трансфертов, причем они носят достаточно общий характер и не привязаны к каким-либо специфическим расходам провинций.

В каждой провинции используются единообразные, стандартные ставки налогов, собираемых центральным правительством на территории провинции, и каждая провинция может в дополнение устанавливать собственную ставку сверх стандартной. Провинции устанавливают ставку подоходного налога с корпораций. Они имеют и собственный налог с продаж и вправе облагать налогом добычу природных ресурсов. Последний из названных налогов составляет примерно четвертую часть доходов Альберты и десятую часть всех доходов Саскачевана.[446]

В то же время в Канаде существует довольно большой разрыв в обеспеченности провинций собственными доходами. Одна из главных причин заключается не просто в разном уровне экономического развития, а в собственности на природные ресурсы. Дело в том, что в канадской федерации собственность на названные ресурсы принадлежит провинциям, на территории которых эти ресурсы добываются. Федеральное правительство не имеет доступа к доходам от эксплуатации природных ресурсов. Поэтому провинции, обладающие полезными ископаемыми, особенно нефтью и газом, являются в финансовом отношении значительно более богатыми, чем провинции с бедными природными ресурсами, соответственно и те, и другие по-разному заинтересованы в финансовом выравнивании.

Союзная конституция Швейцарской Конфедерации закрепляет принципы налогообложения, полномочия федерации взимать часть прямых налогов и акцизы. Она разделяет налоговые полномочия федерации и налоговые полномочия кантонов. То, что входит в круг налогооблагаемых объектов федерации, не может одновременно быть объектом кантонального и коммунального налогообложения. Согласно Швейцарской конституции, налог собирается и распределяется кантонами. Из валовой суммы налогов три десятых поступает кантонам, как и 10 процентов чистого дохода от налогообложения спиртных напитков.

Финансовые доходы кантонов довольно значительны. Источниками доходов кантонов являются: налоги, доходы от кантональной собственности и монополия на соль (только кантоны имеют право продавать соль), концессии на водные ресурсы, различные сборы, а также субсидии федерации.[447] В сфере налогообложения за кантонами Швейцарской республики закреплены такие налоги, как налог на доходы физических лиц и корпораций, налог на наследство и налог на богатство.[448] Только одна треть всех государственных денег расходуется на федеральном уровне, две трети денежных средств расходуют кантоны и коммуны[449].

Тем не менее, и в Швейцарии, относительно благополучной с точки зрения состояния фискального федерализма, между кантонами существуют большие различия в бюджетной обеспеченности. В 2008 г. должен был вступить в силу закон о реформе фискальной системы. По новой системе гранты будут не только предоставляться для того, чтобы покрыть бремя городов и горных кантонов, но и субсидировать более бедные кантоны. По оценкам после введения в действие реформы доходы эти кантонов в расчете на душу населения будут составлять не менее 85 процентов от среднего общенационального уровня. Деньги на эти гранты будут поступать частично от федерального правительства, а частично от более богатых кантонов.[450]

Большие различия в федеративных государствах существуют и в распределении налоговых поступлений в бюджеты федерации и бюджеты субъектов федерации. Как правило, федерация, с одной стороны, и ее субъекты – с другой, имеют разные налоговые базы и собирают разные налоги. Так, в Российской Федерации субъекты могут вводить в действие только те региональные налоги, которые закреплены в закрытом перечне, установленном федеральным законодателем.

В Российской Федерации бюджетные и налоговые отношения между федеральной властью и субъектами Федерации складываются таким образом, что одновременное обложение федеральными и региональными налогами одних и тех же объектов, как это происходит в США, здесь исключается. Иначе говоря, все, что облагается налогом федеральной властью, уже не подлежит налогообложению со стороны субъекта Федерации. В России федеральная власть через свое Министерство по налогам и сборам и его территориальные органы собирает налоги, а затем в соответствии с нормативными правовыми актами определяет, какой процент поступлений от того или иного налога идет в федеральный бюджет и какой в бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом общая сумма налоговых поступлений в бюджет конкретного субъекта Федерации зависит от суммы налогов, собранных на территории данного субъекта Федерации.

С принятием Бюджетного кодекса была введена в действие норма, согласно которой «при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50 процентов от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации». В 2001 году федеральная власть пошла на беспрецедентное нарушение сложившегося баланса в межбюджетных отношениях. Федеральный центр меняет в свою пользу соотношение налоговых поступлений в федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации. Он полностью забирает из регионов акцизы и НДС – самые значительные и легко собираемые поступления. В федеральную казну уходит и единый социальный налог, объединивший платежи в три фонда – пенсионный, занятости и обязательного медицинского страхования. В целом вместо прежнего деления налоговых поступлений по принципу 50:50, с 2001 года было введено другое соотношение: федеральная часть налоговых поступлений составляет 70 процентов, а региональная – только 30 (позже эта доля несколько увеличилась). В результате этой политики бюджеты субъектов Российской Федерации потеряли огромную часть поступлений.

Негативные последствия новой бюджетной политики федерального центра представляются очевидными. При расширении прав в распоряжении финансовыми ресурсами федеральному центру придется взять на себя и большую долю ответственности за решение экономических и социальных задач, в том числе и тех, с которыми с успехом могли бы справиться сами субъекты федерации. Учитывая численность населения и территориальные масштабы России, федеральному центру сложно решать такой объем задач, от чего может пострадать, прежде всего, население регионов. У региональных же элит появляется весомый довод, чтобы сваливать все экономические неурядицы и бедственное положение широких слоев населения на федеральный центр.

Одним из вероятных последствий планируемых изменений в бюджетной политике федерального центра может стать то, что регионы-доноры превратятся в дотационные регионы, поскольку при существующем ныне раскладе финансовых ресурсов нет стимулов для саморазвития регионов. Снижение бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации сыграет в их экономическом и социальном развитии такую же пагубную роль, какую играют высокие налоги на бизнес в мотивации экономической деятельности. Разумеется, присваивая львиную долю налоговых поступлений, федеральный центр получает в руки дополнительно мощный рычаг для политического давления на субъекты Федерации.

Правда, Россия не одинока в этом отношении. В некоторых федерациях при отсутствии заведомого дифференцированного отношения к субъектам федерации центральная власть, благодаря финансовым ресурсам, может оказывать давление на власти региона. Так, в литературе отмечается тот факт, что в США «Конгресс вливает в штаты бесконечные субсидии, и все, что он должен сделать для того, чтобы заставить штаты согласиться с политикой, которую Конгресс, как предполагается, не может осуществить непосредственно, - это угроза отказать в субсидиях, связанных с этой политикой».[451] В Канаде наиболее важным ресурсом влияния федеральной власти на провинции тоже остается предоставление провинциям грантов с заранее оговоренными условиями.

В налоговых системах государств выделяются два основных вида налогов – собственные и регулирующие. Соотношение между ними бывает различным. И здесь можно отметить три модели. Первая предполагает полное разделение налоговой базы между различными уровнями власти. Например, в Австралии и Индии и федеральный центр, и субъекты федерации имеют свои отдельные налоговые базы, которые они ни с кем не делят и которые являются для них основным источником доходов. В таких системах известны только собственные налоги, которые принадлежат либо федерации, либо субъекту федерации. Регулирующие доходы в данном случае отсутствуют.

Особенностью второй модели налоговой системы заключается в том, что здесь, как и в первой модели, и федерация, и субъекты федерации имеют собственные налоги, но разные уровни власти могут иметь одну и ту же налоговую базу. Так, в Канаде и США налоговые базы федерального центра и субъектов федерации (провинций и штатов) в значительной степени совпадают, и власть каждого уровня собирает с этой базы свой отдельный налог. Например, в Канаде и федерация, и провинции имеют общие налоговые базы трех главных налогов: подоходного налога на физических лиц, подоходного налога на корпорации и налога с продаж. Сбор трех налогов составлял одно время 74 процента федеральных доходов и 54 процента – дохода провинций.[452] Власти обоих уровней взимают эти налоги одновременно, правда, в разных долях и, разумеется, с учетом тяжести налогообложения. Существующие в Канаде соглашения по координации налогообложения значительно облегчают совместное использование властями обоих уровней – федерального и регионального – общей налоговой базы.

В результате наряду с единой федеральной системой налогообложения образуются отдельные системы налогообложения в субъектах федерации. «Конституция США, - говорится в работе, подготовленной специалистами Международного Валютного Фонда, - наделяет федеральное правительство и правительства штатов независимыми налоговыми полномочиями, в то время как местные органы власти получают свои полномочия в области налогообложения от органов власти штатов. Каждый уровень власти устанавливает свои собственные налоги. Не существует разделяемых налогов, хотя более чем одна власть может эксплуатировать главные источники доходов»[453]. «Конституция США, - утверждает американский автор, - устанавливает двойной суверенитет правительства США и правительств штатов и резервирует за штатами полномочие определять свои собственные налоговые системы».[454] По мнению другого зарубежного специалиста, «канадский фискальный федерализм – сложная система, в которой большинство налоговых баз было занято совместно (за исключением налога на ресурсы и на собственность), и это сделало трудным достижение правильного баланса между принципами справедливости и эффективности и федерацией».[455] Координация налоговых систем осуществляется через двусторонние и многосторонние соглашения федерального центра с провинциями.

Вместе с тем применяемая в США и Канаде модель получила название модели «налоговой автономии». «Эти страны показывают распределение доходов при огромной налоговой автономии и независимом законодательстве, а также децентрализованном управлении налогами на субнациональном уровне».[456] Вместе е с тем рассматриваемая система налогообложения создает и определенные трудности.

Во-первых, раздельная система налогообложения с использованием одной и той же налоговой базы чревата сверх обременением налогоплательщика, который становится объектом двойного налогового гнета. Возникает проблема гармонизации налогов, устанавливаемых федеральной властью и субъектами федерации. Иначе говоря, поскольку при совпадении налоговых баз как источников доходов властей разного уровня один налог накладывается на другой, от той и другой власти требуется очень тонкий расчет с тем, чтобы, как говорят, «не переборщить» и не вызвать социального возмущения, а также сокрытия доходов и уклонения вообще от выплаты всякого подоходного налога.

Во-вторых, она создает потенциальную фискальную конкуренцию между двумя уровнями власти, которая становится явной при двух условиях. Первое из них заключается в том, что когда власть одного уровня устанавливает определенный налог, она обязательно сокращает остающуюся налоговую базу. В дополнение к структурному ограничению установление налога (например, подоходного) властью одного уровня может привлечь внимание налогоплательщика и вызывать его сопротивление установлению такого же налога властью другого уровня или повышению налоговой ставки. Так, по результатам сравнительного исследования налоговых систем 11 штатов Г. Бимер сделал вывод, что «законодатели в штатах без подоходного налога рассматривали сопротивление граждан введению налога штата на личные доходы как следствие введения федерального подоходного налога и налога на заработную плату».[457]

Другим условием, при котором потенциальная конкуренция становится явной, служит экономический спад. В этом случае власти обоих уровней теряют доходы, но продолжают поиски источников доходов, и эти поиски происходят в рамках одних и тех же налоговых баз, что создает напряжение в отношениях властей обоих уровней.

В-третьих, при американо-канадской налоговой системе субъекты федерации поставлены не в одинаковые условия, и экономически сильные субъекты не делятся со слабыми. Последние могут рассчитывать на помощь лишь со стороны федеральной власти и на собственные внутренние и внешние заимствования.

Следующая, третья, модель построения налоговых систем федераций включает в себя как собственные, так и регулирующие налоги. Последние собираются федеральным центром и затем распределяются в определенной пропорции по уровням бюджетной системы – в федеральный, региональные и местные бюджеты. Эта модель характеризуется низким уровнем налоговой автономии и более сильным упором на разделение налогов и трансферты. Такие смешанные налоговые системы действуют в Российской Федерации и ФРГ. Так, согласно действующему в настоящее время российскому законодательству, установленные в Российской Федерации налоги имеют статусы закрепленных доходных источников и регулирующих доходных источников. Доходы по первой группе налогов полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе поступают в соответствующий бюджет, за которым они закреплены. Доходы по второй группе налогов, к которым относятся налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на прибыль предприятий и организаций, подоходный налог с физических лиц, поступают в бюджет соответствующего уровня в виде процентных отчислений по ставкам (нормативам), утвержденным в установленном порядке на очередной финансовый год.

Согласно Основному закону ФРГ, одна часть налогов твердо закреплена за определенным уровнем власти. Так, федерация получает доходы от финансовых монополий и из следующих источников: таможенные пошлины; косвенные налоги на потребление в той мере, в какой они не поступают в пользу земель, в пользу Федерации и земель или в пользу общин; налог с грузового транспорта; налог с оборота капиталов, на страхование и налог с обменных операций; единовременный имущественный налог и компенсационные сборы для выравнивания расходов земель; дополнительные сборы к подоходному налогу и к налогу с корпораций; налоги, собираемые в рамках Европейского Союза. В пользу же земель поступают доходы от следующих налогов: имущественный налог; налог с наследства; налог с автомашины; налог с транспорта, поскольку он не поступает в пользу Федерации или Федерации и земель одновременно; налог на пиво; доходы от игорных учреждений; налог на защиту от пожаров.

Другая часть налогов принадлежит одновременно Федерации и землям. Эти налоги делятся между ними в определенной пропорции. Это поступления от подоходного налога, от налогов на корпорации и налога на добавленную стоимость. Поступления от подоходного налога и налога на корпорации распределяются между Федерацией и землями поровну, а доли поступлений от налога на добавленную стоимость определяются федеральным законом.[458]

Более полное представление о вертикальном распределении некоторых совместных налогов дает таблица № 5:

Таблица № 5

Распределение некоторых налогов между властями различных

уровней в ФРГ (в % от собранных налогов)

Совместные налоги	Федеральный бюджет	Земельный	Местный
Личный подоходный налог	42,5	42,5
Налог на доход корпораций
НДС	50,5	45,5
Местный налог на бизнес

Источник: Spahn P. and Fottinger. Germany // Fiscal Federalism in Theory and Practice. – Washington: International Monetary Fund, 1997. – P. 230; Buettner Th. Fiscal equalization in Germany. – Fiscal Equalization and Political Decentralization: Lessons from Spain, Germany and Canada. – Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing Ltd., 2008. – P. 142.

Законодательное закрепление доли в поступлениях от конкретного налога, которая причитается власти каждого уровня, обеспечивает субъектам федерации определенную предсказуемость в потенциальных доходах, что исключительно важно для бюджетного планирования. Кроме того, поскольку налоговые сборы имеют циклический характер, точное нормативное закрепление доли субъектов федерации позволяет им увеличивать расходы в периоды увеличения налоговых сборов и, наоборот, ограничивать расходы в периоды падения указанных сборов в результате неблагоприятной экономической конъюнктуры. В последнем случае большое значение приобретает введение в систему раздельного налогообложения элементов гибкости либо в виде увязывания трансфертов со средней за последние несколько лет величиной доходов федерального правительства, либо в виде требования к субъектам федерации создать за счет части доходов стабилизационные фонды, чтобы выровнять циклические колебания в сборе делимых налогов.

При данной смешанной системе налогообложения управление им может осуществляться централизованно, на федеральном уровне (как в Российской Федерации) или на федеральном и региональном уровне одновременно (как в Германии). Земли в ФРГ управляют налогообложением наряду с федеральной властью. Так, Баварская налоговая администрация состоит из министра земли, одного регионального налогового управления, 108 местных налоговых учреждений и 18000 работников[459]. Вся эта управляющая система собирает по нескольку десятков миллиардов евро ежегодно.

Одним из важных и по существу пока незаменимых источников доходной части бюджетов субъектов федераций являются федеральные трансферты, под которыми обычно понимаются средства, предоставляемые федеральным центром бюджетам субъектов федерации. Наряду с трансфертами используются и другие понятия, которые по существу обозначают один из видов трансферта. Так, в межбюджетных отношениях используются понятия дотации, субсидии, субвенции, гранты. Все это различные виды трансфертов. Например, в Бюджетном кодексе Российской Федерации дотации определяются как межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. В Российской Федерации наряду с дотациями, субвенциями и субсидиями особо выделяются целевые межбюджетные трансферты бюджетам субъектов федерации.

В Федеративной Республики Германии на конституционном уровне предусматривается участие федеральной власти в расходах земель. Так, в статье 91а Основного закона ФРГ раскрываются общие задачи земель, в решении которых участвует федеральная власть, поскольку, как сказано в законе, эти задачи «имеют значение для всего общества и участие Федерации необходимо для улучшения жизненных условий».[460] К таким общим задачам Основной закон отнес: 1) расширение и строительство новых высших учебных заведений, исключая клиники при них; 2) улучшение региональной экономической структуры; 3) улучшение аграрной структуры и защита береговой линии. В первом и во втором случаях Федерация возмещает половину расходов каждой из земель. В третьем случае она возмещает не менее половины расходов. При этом регулирование участия должно быть единым для всех земель.

Реформа германского федерализма, начатая в 2006 г. принятием поправок в Основной закон ФРГ, пока существенно не изменила природу фискального федерализма в данной стране. Однако сократилось число случаев совместного финансирования. Федеральные гранты землям в сфере исключительной компетенции последних отменены.[461]

Согласно другой статье Основного закона ФРГ – ст. 104а, в случае, «если земли действуют по поручению Федерации, то последняя несет связанные с этим расходы». Если в федеральном законе устанавливается, что Федерация несет половину или более расходов, то он исполняется по поручению Федерации. Если же в законе устанавливается, что земли несут четверть или более расходов, то для его принятия надо одобрение Бундесрата (палаты земель).

В федерациях довольно широко используется система так называемых межправительственных грантов. Процесс предоставления их субъектам федерации характеризуется принятием ряда взаимосвязанных решений. Прежде всего, федеральная власть решает, предоставлять грант или не предоставлять. Здесь перед нею открыт широкий выбор целей: предоставлять ли грант на строительство дорог или на совершенствование системы образования; предоставить ли право на расходование гранта на совершенствование образования по собственному усмотрению самим субъектам федерации или направить грант конкретно на увеличение числа преподавателей и сокращение численности учащихся в классах. Во-вторых, федеральная власть решает вопрос о размере гранта, а также то, с какими условиями связать его получение субъектом федерации, чтобы выполнение этих условий способствовало реализации намеченной федеральным центром политики. В-третьих, правительство субъекта-реципиента решает, принять грант или не принимать. При этом оно может учитывать величину гранта, условия его получения и т. п. Наконец, приняв грант, субнациональное правительство должно определить политику, в соответствии с которой оно будет расходовать средства, переданные в виде гранта.[462]

Представляя субъектам федерации финансовые ресурсы, федеральная власть обычно требует от субъекта-реципиента придерживаться определенных правил в качестве условия помощи. Часто они включают требование, чтобы вклад самого реципиента соответствовал финансовому вкладу донора, а также условия относительно того, как будут использованы фонды, как будет осуществляться управление программой предоставления помощи и как правительство-реципиент будет отчитываться перед донором.[463]

Принципы, на которых должна строиться федеральная помощь, чтобы она оказалась полезной и эффективной для субъектов федерации, известны. Это прозрачность, или транспарентность ее, когда общеизвестны такие факты, как объем этой помощи, кому она оказывается, для каких целей; экономическая эффективность помощи, которая выражается в стимулировании властей и субъектов экономической деятельности; бюджетная ответственность субъектов-реципиентов, выражающаяся в целевом расходовании предоставляемой федеральной помощи и стремлении улучшить собираемость налогов на данной территории и расширить налогооблагаемую базу; недопущение иждивенчества и появление или обострение на этом основании политических конфликтов; полный учет расходных обязанностей с учетом функциональных задач органов власти и управления.

Оценка федеральной помощи требует дифференцированного подхода, учитывающего ее разные последствия. С одной стороны, эта помощь в виде различных грантов способствует пополнению финансовых ресурсов субъектов федерации, помогая им тем самым обеспечивать объективно необходимые расходы. «…Возможно, наиболее широким оправданием федеральной системы грантов было то, что она предоставляет ту меру услуг, которой требует национальный интерес без полного федерального присвоения функции»[464].

С другой стороны, федеральная помощь является еще одним потенциальным рычагом давления федерального центра, или, если взглянуть на проблему со стороны субъектов федерации, еще одной формой их финансовой зависимости от федеральной власти, а часто и средством вторжения в их предметы ведения и полномочия со стороны федерального центра.

Дело в том, что, например, в США финансовая помощь штатам используется федеральным центром для вторжения в пределы ведения штатов при помощи обходного маневра. Не приказывая штатам совершить определенные действия и, следовательно, не вторгаясь в полномочия штатов прямо, но в то же время, стремясь урегулировать по-своему те или иные общественные отношения, относящиеся к ведению штатов, федеральная власть действует опосредованно: она предлагает финансовую помощь штатам, согласным с правилами, которые устанавливаются самим центром и которые по существу регулируют вопросы, относящиеся к ведению штатов.

Как только национальное правительство стало в начале 1900-х годов осуществлять влияние на взаимоотношения со штатами путем использования грантов в помощь, у некоторых наблюдателей появились сомнения: не является ли механизм грантов неконституционным федеральным вмешательством в дела штатов. Вооруженные доктриной дуального федерализма, критики федеральных грантов утверждали, что предложения Вашингтона в действительности являются принудительной приманкой и нарушают понятие раздельных сфер полномочий для двух уровней правительства – федерации и штатов.

Действительно, гранты предоставили возможность для существенного расширения в США влияния федерального центра на правительства штатов и местные правительства, имели ряд важных политических и административных последствий. Соответственно эта система помощи вызвала разные оценки, в том числе негативные. «…Величайшей угрозой для автономии штатов, - пишет, например, Л. Бейкер, - долгое время были и остаются расходные полномочия Конгресса». «…Штаты будут оставаться на милости Конгресса до тех пор, пока Конгресс будет волен делать предложения фондов штатам с такими условиями, которые в случае их принятия будут регулировать деятельность штата способами, которые Конгресс не смог бы приказать прямо».[465].

Однако каналы действительного влияния федерального правительства на штаты значительно разнообразнее. Ведь кроме грантов, федеральное правительство несет на территории штата и другие расходы. «Национальное правительство ежегодно тратит огромные суммы, например, на выплату зарплат, пенсий, оплату контрактов на поставки, заключаемых с производителями и поставщиками в дополнение к грантам правительствам штатов и местным правительствам. Все эти расходы делаются в штатах и содействуют расширению в штатах баз для подоходного налога и налога с продаж».[466] В то же время субъекты федерации обычно тоже имеют в своем распоряжении определенные средства влияния на бюджетно-налоговые отношения в федеративном государстве, способы противодействия финансовому диктату федерального центра. Это, прежде всего, наличие у них установленных законодательством независимых источников доходов, распоряжаться которыми федеральная власть не вправе. Во-вторых, как известно, рупором, выражающим наиболее сильно региональные, в том числе финансовые, интересы, является вторая палата парламента, которая может быть коллективно использована субъектами федерации, например, против невыгодных для них изменений налогового и бюджетного законодательства.

Так называемая грантовая помощь может принимать различные размеры и направленность. Несомненно, что объем трансфертов, передаваемых федеральной властью штатам в нынешнее время, не идет ни в какое сравнение с тем, что было сто лет назад. В 1902 году федеральная помощь штатам и местным органам власти составила всего лишь 7 млн. долларов, в 2001 г. – 317 млрд. долларов. В 1902 г. федеральные гранты составили 1,2 процента всех федеральных расходов. В 2001 г. доля федеральных грантов в общих федеральных расходах выросла до 17 процентов[467].

По целевой направленности выделяемые штатам гранты делятся на два вида: блоковые гранты и категорические гранты, или гранты с условиями. Первые предоставляются для достижения широких общих целей, и получатели – правительства штатов, местные органы власти – пользуются значительной свободой в решении, как распределить полученные деньги по отдельным программам. Так, штату выделяется грант на развитие начального, среднего или профессионального образования, и это общее условие целевого расходования денежных средств, а это означает, что штат не может потратить указанные средства, например, на строительство дорог. Однако штату предоставляется свобода выбора, на какую специфическую образовательную программу расходовать средства, выделенные по блоковому гранту. Общее число таких грантов невелико.

Наиболее распространенными в США являются так называемые категорические гранты. Жесткие условия и детальное регулирование, которыми сопровождается предоставление и расходование средств, выделенных по категорическому гранту, направлены на то, чтобы обеспечить строго целевое использование федеральных средств. Непременным условием выделения средств по федеральной программе является расходование этих средств только на цели, провозглашенные данной программой. Другим условием может быть обязательство штата совершить какие-то действия в иной сфере деятельности, напрямую не подпадающие под действие федеральной программы, в соответствии с которой выделяются деньги. Например, в свое время нефтяное эмбарго арабских стран побудило Конгресс США предпринять ряд мер по сбережению энергоресурсов. Среди этих мер было обращение к штатам с предложением уменьшить максимально возможную скорость на дорогах до 55 миль в час. При несогласии штата пойти на такую меру ему грозило лишение 10 процентов федеральной помощи на строительство и поддержание дорог.[468]

Гранты с условиями нередко используются для вторжения в предметы ведения штатов, поскольку обусловливают получение ими федеральной помощи проведением штатами намеченных федеральной властью мер, в том числе мер, касающихся компетенции самих штатов. «Гранты с условиями стали мощным инструментом реализации основных направлений политики в сферах субнациональной юрисдикции. В частности, через этот метод были запущены национальные программы здравоохранения и социального обеспечения».[469]

Часто условием предоставления федеральной помощи на выполнение конкретной федеральной программы являются встречные расходы штата. Под встречными расходами имеются в виду выделение штатами денежных средств на финансирование федеральной программы, по которой федеральное правительство предоставляет определенный грант. В таких случаях финансирование обычно осуществляется по принципу: на каждый выделенный федеральный доллар, как правило, выделяется доллар из казны штата, хотя возможны и другие пропорции в зависимости от уровня благосостояния штата. Таким образом, получается, что объем федеральной помощи, получаемой штатом по федеральной программе, напрямую зависит от объема тех средств, которые вкладывает сам штат[470].

Данные о федеральных трансфертах в США за 25-летний период дают представление о том, на какие цели предназначаются федеральные гранты штатам и местным органам власти. В частности, они показывают снижение федеральной помощи на цели охраны окружающей среды и увеличение этой помощи на цели образования и здравоохранения (см. табл. № 6).

Таблица № 6

Федеральные трансферты в США в 1981 и 2005 гг.

(в млн. долл. США)

Цели трансфертов	Охрана среды	Образование	Охрана здоровья

Источник: Gormley W. Money and Mandates: The Politics of Intergovernmental Conflict

// Publius: The Journal of Federalism, 2006, Vol. 36, No. 4, P. 527.

В отличие от США в Канаде к концу 1990х годов произошло сокращение общей суммы грантов. В результате почти вдвое сократился процент расходов провинций, покрываемых за счет федеральных грантов. Тем самым еще раз подтвердилось правило: что дается, может быть и отобрано.

В Федеративной Республике Германии центральное правительство выделяет землям дополнительные, вспомогательные гранты в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности. Кроме этого, федеральное правительство выделяет в виде грантов финансовую помощь для особенно важных инвестиций. «С помощью специальных федеральных грантов правительства земель предприняли городское планирование и восстановление исторических кварталов городов, построили и поддержали больницы, субсидировали угледобывающую и судостроительную промышленность и осуществили ряд других проектов, которые, как было решено, представляют национальный интерес».[471] Однако эти специальные федеральные гранты имеют неприятную для земель сторону: вторжение федерального центра в сферу их исключительной компетенции по принципу «кто платит, тот и заказывает музыку».

Практика предоставления федеральной властью финансовой помощи субъектам федерации в виде грантов известна и в Швейцарии. В данном случае кантонам принадлежат широкие дискреционные полномочия. Кантоны могут отказаться от конкретной субсидии, если они не согласны и не хотят способствовать достижению целей федерации. Тем самым получают возможность приспосабливать программы федеральной политики к своим потребностям и предпочтениям.[472]

В Российской Федерации финансовая помощь субъектам Федерации имеет некоторые отличия. Она приняла другие названия и предоставляется, прежде всего, в виде дотаций, субвенций и субсидий. Размеры этой помощи несравнимо малы в сопоставлении с суммами грантов, предоставляемыми федеральным правительством США штатам и местным органам власти. Финансовая поддержка, оказываемая российской федеральной властью субъектам Российской Федерации, направляется, в первую очередь, на экономическое развитие субъектов Федерации. В США же наибольшая часть федеральной помощи идет на цели здравоохранения.

Однако есть и общие моменты в финансовых взаимоотношениях федерального центра с субъектами федерации в России и США. Как правило, в Российской Федерации федеральная финансовая помощь субъектам Федерации имеет целевой характер. Такие трансферты дисциплинируют как федеральный центр, так и субъекты Федерации. Они ограничивают «свободное усмотрение» их получателей в расходовании средств, предназначенных для точно определенных целей.

Федеральные гранты предоставляются субъектам федерации не только в виде дополнительного источника средств для решения какой-то конкретной задачи, но и в целях поощрения. Так, Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2008 г. № 608 утверждены «Правила выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Согласно этим Правилам, оценка значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется раздельно по уровню и динамике эффективности в сферах государственного управления и повышения инвестиционной привлекательности субъекта РФ, обеспечения здоровья, образования и жилищно-коммунального комплекса.

Кроме трансфертов (грантов), выделяемых субъектам федерации, федеральный центр может использовать и такой механизм оказания финансовой поддержки населению субъектов федерации, как прямое финансирование, в том числе при предоставлении тех или иных льгот. В практике некоторых федераций, в частности, в Канаде в связи с позицией провинции Квебек, возник вопрос о правомерности прямого федерального финансирования, если оно затрагивает или вмешивается в предметы ведения субъекта федерации. Ответ на этот вопрос был дан однозначный: и федеральный центр, и субъекты федерации имеют право прямого финансирования лиц и организаций независимо от характера разграничения предметов ведения. И такая позиция заслуживает всяческого одобрения, поскольку в данном случае стоит вопрос о социальной поддержке нуждающихся в этом людей и учреждений и поскольку прямой федеральной помощью ни в коей мере не нарушаются самостоятельность и права субъектов федерации. Например, в той же Канаде большая часть трансфертов выделяется индивидам в виде помощи безработным, пособий семьям, пенсий по старости и общенационального страхования здоровья.

О значимости и масштабах прямых расходов федеральной власти на территории субъектов Российской Федерации свидетельствует тот факт, что финансовая помощь российским регионам составляет лишь около 20 % всех территориальных расходов федерального бюджета. Трансферты, которые субъекты Российской Федерации получают из федерального фонда поддержки российских регионов, составляют всего 1,5-2 % российского ВВП. На долю же прямых расходов федерального центра в субъектах федерации приходится около четырех пятых всех территориальных расходов федерального бюджета. Причем большая часть прямых федеральных расходов производится в регионах, являющихся стабильными донорами.

Прямые федеральные расходы на территории субъекта Федерации включают в себя: (а) финансирование бюджетных организаций федерального подчинения, функционирующих на территории субъекта Федерации. Последний извлекает из деятельности указанных организаций прямую выгоду. Например, специалисты, которых готовит Казанский (Приволжский) федеральный университет, как и другие вузы Татарстана, затем работают в основном в учреждениях и организациях Республики Татарстан. Но все государственные высшие учебные заведения финансируются из федерального бюджета. Из этого же бюджета финансируется деятельность правоохранительных органов, в эффективной работе которых заинтересованы все жители республики;

(б) предусмотренные в федеральных законах расходы на оказание определенных социальных услуг (например, льготы некоторым категориям населения, нуждающимся в социальной помощи) в части, финансируемой из федерального бюджета;

(в) финансирование федеральных программ, реализуемых на территории субъекта (субъектов) Федерации. В качестве примера можно сослаться на утвержденную Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 августа 2001 года № 625 Федеральную целевую программу социально-экономического развития Республики Татарстан до 2006 года. На реализацию Программы за счет федерального бюджета предусматривалось израсходовать 81 274,90 млн. рублей[473].

Помимо трансфертов и прямых федеральных расходов в рамках федеральной помощи нужно учитывать и финансовую помощь из центральных отделений внебюджетных фондов региональным отделениям. Ведь эти средства также тратятся в интересах социально-экономического развития субъектов Федерации. По некоторым источникам, «территориально привязанная часть федерального бюджета оценивается на уровне 60 %».[474]

В то же время при составлении баланса финансовой помощи необходимо учитывать все собранные на территории субъекта Федерации и зачисленные в федеральный бюджет доходы, включая налоги, акцизы и суммы, зачисленные в центральные отделения внебюджетных фондов. В связи с этим деление субъектов Российской Федерации на регионы-доноры и регионы-реципиенты является вполне правомерным, но только при условии, что принимаются во внимание все финансовые потоки, идущие в обоих направлениях. Если разность между всеми суммами, собранными на территории субъекта Федерации и зачисленными в федеральный бюджет и центральные отделения внебюджетных фондов, и всеми суммами, поступившими в субъект Федерации из федерального центра, получается положительной, то данный субъект Федерации является регионом-донором. Если указанная разница отрицательная, то субъект Федерации является регионом-реципиентом.

Следует при этом уточнить, что при составлении баланса финансовых потоков между федеральным центром и субъектами Федерации учитываются только доходы и расходы, имеющие территориальную привязку. Однако существуют еще так называемые экстерриториальные доходы (например, проценты по кредитам, предоставленным Российской Федерацией иностранным государствам, доходы от международной деятельности, таможенные пошлины) и экстерриториальные расходы (например, часть расходов на оборону, на международную деятельность, обслуживание государственного долга). Такие экстерриториальные доходы и расходы формируются и осуществляются за пределами регионов и не могут быть отнесены к тому или иному конкретному субъекту федерации. Поэтому при составлении названного выше баланса финансовых потоков они, естественно, не учитываются. Если экстерриториальные доходы составляют небольшую часть доходов федерального бюджета, то экстерриториальные расходы составляют не менее 30 % всех расходов.

Наряду с собственными доходами, трансфертами из федерального центра и прямым федеральным финансированием субъекты федерации используют и такой источник привлечения финансовых средств, как заимствования. Положительное значение этого источника заключается в том, что он ослабляет зависимость субъекта федерации от федеральной власти, ослабляет потребность в финансовом выравнивании, заставляет субъекты федераций соизмерять объем заимствуемых средств с реальными потребностями и возможностями своевременного возврата долгов. Хотя происходит это не всегда, что требует введения жестких экономических и правовых ограничений на объемы возможных заимствований.

Подходы разных федеративных государств к решению вопроса о праве субъектов федерации занимать деньги сильно отличаются, поскольку на эти подходы оказывает влияние большое число факторов: политико-правовой статус субъектов федерации, степень политического и административного контроля над ними со стороны федерального центра, общая традиция финансовой дисциплины в стране, наличие или отсутствие серьезных финансовых и макроэкономических дисбалансов, состояние финансового рынка страны, доверие к субъектам федерации со стороны потенциальных кредиторов и инвесторов и т. д.

Международная практика федерализма свидетельствует о том, что все упомянутые подходы подразделяются на четыре вида, хотя в политике большинства государств сочетаются элементы разных подходов. Среди основных подходов к вопросу о заимствованиях, которые делаются субъектами федерации, выделяются:

(а) исключительная или преимущественная опора на рыночную дисциплину (например, в Канаде). Так, канадские провинции могут делать займы без каких-либо конституционных ограничений. От них не требуется, как в США, добиваться ежегодно баланса текущего бюджета. Провинция Альберта позволяет себе делать краткосрочные заимствования для финансирования текущих операций в объеме собственных годовых доходов. Федеральное правительство и провинции подчиняются определенной рыночной дисциплине, поскольку их долги оцениваются одной или несколькими международными инвестиционными фирмами, и эти рейтинги являются решающими в создании благоприятной среды для заимствования;

(б) сотрудничество властей различного уровня в установлении и осуществлении контроля за долгами (например: в Австралии и ФРГ); Так, н