Федеративные отношения в РФ

План.

1. Определение понятия «федерализм».

2.Модели российского федерализма.

3. Этапы становления федеративных отношений на Юге России в 90-е годы XX в.-XXI в.

4. Общая характеристика конституционных основ российского федерализма.

5. ЮФО в системе федеративных отношений.

6. Создание СКФО - перспективы и проблемы. Институт федерального вмешательства.

1. Необходимо различать следующие понятия федерализма:

– федерализм как принцип;– федерализм как форма организации;– федерализм как режим.

Федерализм (как принцип обустройства) представляет собой союз, объединение государственно-территориальных образований с целью урегулирования разногласий и противоречий. В данном определении акцент делается на особенностях государственного устройства. Другими формами государственного устройства выступают унитарное государство (соподчиненность территориальных частей при ведущей роли федерального Центра); конфедерация (независимые от центра части, самостоятельно осуществляющие управленческую деятельность). Данное определение используется в политологических исследованиях.

Федерализм (как форма организации) выступает как разделение государственной власти по вертикали с определением предметов ведения в едином государстве. Федерализм рассматривается с позиций способов организации государственной власти. Используется в правовых исследованиях.

Федерализм (как режим) представляет собой разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями с определением структуры государственных органов, их иерархии в едином государстве. Федерализм рассматривается с позиций способов осуществления государственной власти. Используется в политологических и правовых исследованиях.

2. Единые по природе, федеративные государства имеют особенности с точки зрения модели федерализма. Модель федерализма в значительной мере предопределяется спецификой системы разделения государственной власти по вертикали.

По способу образования Россия является децентрализованной федерацией – форма государственного устройства, которая характеризуется следующими признаками:

1) отсутствие элементов соподчиненности в системе разделения государственной власти по вертикали;

2) низкий уровень централизации государственной власти.

Это обусловлено отсутствием правовых оснований принципа делегирования полномочий федеральным органам государственной власти снизу вверх, хотя в конституциях отдельных республик в одностороннем порядке признается делегированная модель. По характеру разделения государственной власти по вертикали в России действует модель кооперативного федерализма. Кооперативный федерализм – принцип совместного разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, характеризующийся:

1) определением круга предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов;

2) формированием механизма совместного осуществления государственной власти на основе сотрудничества и согласования деятельности;

3) определением круга предметов ведения центра с закрытым перечнем.

3. Формирование конституциональных основ российского федерализма на Юге России можно разделить на четыре этапа. Первый этап – период распада СССР и принятие Россией Декларации о государственном суверенитете; второй – подписание Федеративного договора и внесение соответствующих изменений в российскую Конституцию 1978 года; третий – принятие Конституции Российской Федерации 1993 года; четвертый – период правления В.В.Путина.

Первый этап. Стала осуществляться политика выделения особого статуса республик в составе России.

Второй этап. С подписанием Федеративного договора статус субъектов Федерации приобрели только республики в составе России, другие же субъекты Федеративного договора получили статус административно-территориальных (национально-территориальных) автономий. Неясным на тот момент оставался статус Чечено-Ингушской Республики. Республика практически вышла из-под контроля федеральных властей.

Третий этап. В семи республиках (в том числе Адыгея, Дагестан, Карачаево-Черкессия,) граждане России проголосовали против принятия новой федеральной Конституции. В двух республиках референдум вообще не состоялся (Татарстан и Чечня).

Самая распространенная категория противоречий связана с нарушением принципа верховенства Конституции России и федеральных законов. В конституционном (уставном) законотворчестве субъектов Федерации в одностороннем порядке устанавливается право приостановления действия законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат Конституции (Уставу) или законам субъектов Российской Федерации, суверенным правам и интересам субъекта Федерации (Дагестан).

Наиболее грубым нарушением конституционной модели разграничения предметов ведения является передача предметов исключительного ведения Федерации в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (например, банковское дело по договорам с Кабардино-Балкарской Республикой и Республикой Северная Осетия-Алания).

Другая тенденция выхода за пределы федерального конституционного разграничения предметов ведения — перераспределение вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в ведение субъектов Федерации (обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина по договорам с Кабардино-Балкарской Республикой).

Конституционный принцип право народов на самоопределение также по-разному трактовался в конституциях республик Северного Кавказа. В конституции республики Адыгея многонациональный народ Республики провозглашался как единственный источник власти.

В качестве нарушения Конституции РФ можно рассматривать включение в конституции, уставы субъектов Федерации перечня предметов ведения Федерации. Такая практика проявляется в двух вариантах.

В конституциях, уставах некоторых субъектов Федерации закрепляются предметы ведения всех трех уровней: предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов Федерации (Кабардино-Балкарская Республика).

Некоторые субъекты Федерации вообще не определяют перечень предметов ведения на всех уровнях (Ингушетия, Дагестан, Калмыкия).

Четвертый этап. Последовательные унитаристские меры начала принимать администрация Владимира Путина. C 1999 в последующие семь лет Москва постепенно отбирала у регионов завоеванные ими привилегии. Институт полномочных представительств президента России в семи федеральных округах стал, несмотря на весьма скромные права полпредов, промежуточным, по сути унитаристским, звеном управления между регионами и центром. В начале 2000-х Генеральная прокуратура и юристы президентской администрации проделали колоссальную работу по анализу и редакции региональных законодательств.

Несколько десятков договоров об особом порядке разграничения полномочий, заключенных Москвой с отдельными регионами после подписания общего Федеративного договора 1992 года, оказались расторгнуты. Одновременно изменению подвергся порядок формирования верхней палаты Федерального собрания - Совета Федерации. Наконец, с 2004-го губернаторы больше не избираются жителями их регионов, а утверждаются местными парламентами по предложению главы государства.

4. Конституционные основы российского федерализма – принципы организации федеративных отношений в государстве, закрепленные в Конституции РФ и охраняемые ею.

В Конституции РФ конституционные принципы, предопределяющие модель федерализма, обозначены в главе 1. В их системе можно выделить:

1) общие конституционные принципы (принципы основ общественного и политического строя), которые определяют одновременно и особенности институтов гражданского общества в РФ, и отличительные черты федеративного устройства: народовластие; разделение властей; равноправие граждан РФ; местного самоуправления;

2) конституционные принципы федерализма, определяющие федеративное устройство государства, обусловливающие тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти по вертикали, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации:

– государственный суверенитет;

– единство системы государственной власти;

– равноправие субъектов РФ;

– единство конституционно-правовой системы;

– разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами;

– разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

– равноправие и самоопределение народов РФ.

5. В развитии федеративных отношений в ЮФО можно выделить следующие этапы:

1) 1990 – 1993 гг. – стремление республик Северного Кавказа к суверенизации после распада СССР; развитию идей конфедерализации способствовало принятие Декларации и Федеративного договора, т.к. республики наделялись особым правовым статусом, предполагающим частичное или полное отсутствие контроля центра за правовым регулированием, деятельностью территориальных органов власти, использованием природных ресурсов; например, Республика Чечено-Ингушетия подписала Федеративный договор с претензией на суверенность;

2) 1993 – 2000 гг. – подписание Конституции РФ, однако на Юге России ситуация значительно не изменилась;

3) 2000 г. – начало президентства В.В. Путина; принятие ФЗ «Об организации Института полномочных представителей Президента РФ и образовании федеральных округов»; основная цель – приведение законодательства субъектов РФ (республик прежде всего) в соответствие с федеральным законодательством и законодательством других субъектов РФ; к 2004 г. эта задача была выполнена.

Полномочный представитель Президента РФ в ЮФО – должностное лицо, представляющее Президента РФ, обеспечивающее реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах ЮФО. Назначается на должность и освобождается от нее Президентом РФ, непосредственно подчиняется Президенту и подотчетен ему.

Основой регулирования федеративных отношений между федеральным центром и ЮФО является законодательное разграничение полномочий между федеральными органами госвласти и органами госвласти ЮФО, а также обеспечение соответствия конституций (уставов), законодательных и иных нормативно-правовых актов ЮФО федеральному законодательству. Речь идет о реализации принципа однородности правовой системы РФ.

Однородность правовой системы РФ – единство федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, структура которого включает:

1) наличие законов и других правовых актов, регулирующих деятельность органов власти субъектов РФ, их служащих, определяющих их права и обязанности;

2) организационно-правовой механизм, включающий комплекс финансовых, организационных, юридических мер и условий, содействующих обеспечению соблюдения федеральных предписаний;

3) совокупность организационно-правовых условий, обеспечивающих неотвратимость нормотворческой ответственности органов государственной власти и явления, всех должностных лиц и государственных служащих.

Можно выделить две юридические процедуры обеспечения и поддержания единства правовой системы ЮФО и правовой системы РФ: институциональную и нормативно-контролирующую:

1) институциональная – официальный порядок действий, определенный федеральными законами и нормативными актами ЮФО, по выявлению и устранению возникающих несоответствий в правовой системе РФ и ЮФО органами законодательной и исполнительной власти ЮФО, Президента РФ, а также Минюста РФ; законопроекты и законы, принимаемые в законодательных органах субъектах ЮФО направляются в исполнительные органы, а акты Губернаторов и Администраций ЮФО направляются в законодательные для проверки на соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству; в случае их несоответствия они возвращаются в соответствующий орган для проверки, доработки и внесения необходимых изменений;

2) нормативно-контролирующая – официальный порядок действий по осуществлению непрерывной юридической экспертизы и ведению федерального регистра НПА ЮФО органами Минюста РФ и его территориальных представительств, а также юридических подразделений исполнительных и законодательных органов ЮФО; данные органы осуществляют правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству; высшие д/л субъектов ЮФО должны обеспечивать направление в Министерство юстиции РФ копий нормативных правовых актов субъектов ЮФО для включения этих актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы.

В настоящее время фактически законодательство субъектов РФ приведено в соответствие с законодательством РФ; из правовой сферы проблемы перемещаются в административную и экономическую сферы:

проблемы федеральных ресурсов;

стратегии управления (экономические, политические);

управление этноэлит и т.п.

Органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность по следующим основаниям:

– нарушение федерального законодательства;

– принятие НПА, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина;

– принятие НПА влечет за собой угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ, единству правового и экономического пространства РФ.

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» № 159 – ФЗ от 11 декабря 2004 г., предусматривается возможность роспуска Президентом РФ законодательного органа государственной власти субъекта РФ по следующим основаниям:

– судом установлено, что законодательным органом государственной власти субъекта РФ принят закон или иной НПА, противоречащие федеральному законодательству и законодательству субъекта РФ;

– законодательный орган в течение 6 месяцев (или иного установленного судом срока) не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

– судом установлено, что в результате были созданы препятствия для реализации закрепленных федеральным законодательством полномочий федеральных органов государственной власти РФ, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.