Государственное регулирование и контроль за использованием частной собственности

Юридически проблема государственного регулирования частной собственности должна быть отделена от правового регулирования деятельности коммерческих и некоммерческих организаций как субъектов экономического оборота. Качественно различные экономические отношения, возникающие при производительном использовании собственности гражданина своим трудом (или членов семьи) и трудом наемных работников чужой частной собственностью, принципиально отличаются от отношений на частных предприятиях, коллективной формы собственности (в акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью, производственных кооперативах) *(77).

В условиях менеджеральной революции субъекты права собственности как бы отдаляются на второй план, а их функции в корпорациях публично осуществляет управляющая группа, исполнительный орган. Неслучайно во многих публикациях акционер не рассматривается как действительный собственник определенной, пусть достаточно условной части результата в данный момент текущей деятельности акционерного или иного общества. Нередко защита интересов собственников рассматривается с точки зрения ограничения имущественной ответственности по обязательствам самого юридического лица *(78). Форма хозяйственного общества как юридического лица не защищает акционеров от утраты или уменьшения имущества общества. Цели этой организационноправовой формы - максимальный результат от вложенных вкладов в общество в виде получения высоких дивидендов (процентов). С давних времен существует необходимость проверки правомерности действий менеджеров общества. В связи с этим можно отметить эффективность независимых аудиторских проверок.

Сама по себе предпринимательская деятельность хозяйственных обществ, и в первую очередь акционерных, нередко противопоставляется интересам собственников-акционеров и управляющих-менеджеров, поскольку акционеры не имеют непосредственно постоянного контакта с хозяйственными результатами деятельности общества, не владеют оперативной информацией. Собрания акционеров лишь фиксируют годовые отчеты о деятельности и счета прибылей и убытков, предложенные советом директоров. Проконтролировать работу управляющих в средних, а тем более крупных обществах самим акционерам не под силу, привлечение аудиторских организаций не всегда возможно.

Подобному подходу благоприятствует законодательная норма ст. 48 ГК РФ о том, что участники имеют к юридическим лицам лишь обязательственные права.

Согласно п. 5 ст. 71 Закона об АО акционер (акционеры), владеющий в совокупности не менее чем 1% размещенных обыкновенных акций общества, вправе обратиться в суд с иском к члену совета директоров, единоличному исполнительному органу, члену коллегиального исполнительного органа общества, а равно к управляющей организации или управляющему о возмещении убытков в случае, если обществу причинены убытки их виновными действиями (бездействием). Однако, как показало обсуждение этой проблемы на научно-консультативном совете при Высшем Арбитражном Суде РФ, процессуальных оснований для привлечения к ответственности органов управления общества за причиненные ему убытки нет. Если считать, что акционер выступает по такому иску от своего имени, но преимущественно в чужих интересах, т.е. других акционеров, то сложно найти процессуальные основания для привлечения упомянутых органов к ответственности помимо его желания. Если же считать, что в этом случае акционер выступает от чужого имени, то приходится отступать от общих принципов, на которых основан институт представительства, в том, что касается распределений судебных расходов по делу. Таким образом, мы встречаемся с нормой закона - правильной по существу, но не исполнимой в действительности из-за отсутствия процессуального механизма ее реализации.

В Программе на среднесрочную перспективу ответственность выдвинута в качестве приоритетного направления совершенствования корпоративного управления: "Введение механизмов привлечения к гражданскоправовой ответственности членов совета директоров, органов контроля и иных должностных лиц акционерных обществ за причинение ущерба акционерному обществу или акционерам" *(79). Нами в целом был уже высказан подход, позволяющий разрешить данную проблему, - следует акционера, группу акционеров признавать обладателями корпоративного права собственника на свою долю в имуществе. Подробнее об этом в заключительном параграфе настоящей главы.

Управление частной собственностью коммерческих и некоммерческих организаций осуществляется самими собственниками или органами управления выбранными участниками (членами) организаций. Нельзя не отметить, что в хозяйственных обществах (пусть не всегда четко) проводится грань между органами юридического лица (ст. 53 ГК РФ) и органами управления хозяйственными обществами, производственными кооперативами, некоторыми некоммерческими организациями. Высшим органом управления в обществе с ограниченной ответственностью является общее собрание его участников (п. 1 ст. 91 ГК РФ), в акционерном обществе - общее собрание его акционеров (п. 1 ст. 103 ГК РФ), в производственном кооперативе - общее собрание его членов (п. 1 ст. 110 ГК РФ). В Законе о некоммерческих организациях также указывается коллегиальный высший орган для автономной некоммерческой организации и общее собрание для некоммерческого партнерства, ассоциации (союза). При этом во всех случаях говорится о компетенции, а не правоспособности органов управления, в таком же значении, в каком и о компетенции органов государственной власти и местного самоуправления при приобретении и осуществлении имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей (ст. 25 ГК РФ).

В тех же случаях, когда высших органов управления в организациях, например в фонде, нет, или их учреждение носит чисто формальный характер (например, в обществе с ограниченной ответственностью, состоящем из одного лица), его функции выполняет само юридическое лицо. Также отсутствует демократический характер управления частной собственностью в малочисленных организациях, поскольку расходование получаемой прибыли в коммерческих организациях может осуществляться только при наличии органов, которые выражают волю юридического лица более полно. Создание небольших организаций, учитывая отсутствие ответственности за раскрытие информации об аффилированности лиц, нередко ведет к совершению сделок с заинтересованностью.

В данном параграфе нами рассматриваются формы государственного регулирования и контроля за использованием частной собственности в соответствии с ее социальным назначением, хотя отграничить это от всеобщих форм контроля за предпринимательской деятельностью юридических лиц практически невозможно. Лозунг, который был провозглашен в конце существования советской экономики, о переходе от управления предприятиями к управлению их имуществом забыт. На самом деле у нас в экономике реализуется в хозяйственных обществах раздел власти между менеджментом и реальными крупными собственниками корпоративных долей, акционеров, участников обществ с ограниченной ответственностью.

Право свободного распоряжения имуществом коммерческих, а тем более некоммерческих организаций в значительной степени ограничено действиями различных государственных органов разного уровня. У коммерческих организаций в соответствии с федеральными законами остается все меньше свободы распоряжения своей собственностью. Значительное количество норм публичного права ограничивают права частного собственника, предусматривая для отдельных видов его имущества специальные режимы. Например, режим земли и других природных ресурсов или режим ценных бумаг или интеллектуальной собственности находятся в различных отраслях законодательства, внутренне между собой не согласованных. Над ними же властвует режим налогообложения, часто не учитывающий вид частной собственности. В этих условиях говорить о свободе предпринимательской деятельности, о значительных правах собственника имущества хозяйственных обществ, некоммерческих организаций в распоряжении своим имуществом не приходится.

Контроль, прежде всего публичный, необходим за соблюдением предпринимателями принципов осуществления экономической деятельности (законной, добросовестной конкуренции и т.д.). Контроль, как способ государственного публичного воздействия, представляет собой установление обязанности органов государства и местного самоуправления наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел предпринимателя, в предусмотренных случаях принимать надлежащие меры *(80). Контроль государства за состоянием и развитием рынка основывается на правовом воздействии на частноправовую сферу отношений собственности, предпринимательскую деятельность, частных товаропроизводителей. Необходимо четко и полно определить, прописать в законе пределы публичного вмешательства в дела индивидуальных предпринимателей и частных юридических лиц. Например, принять закон, в котором перечисляются виды имущества, которые не могут находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также определить предельное количество и стоимость имущества, которое может находиться в собственности граждан и организаций (п. 1, 2 ст. 213 ГК РФ). Установить специальным законом виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности (ч. 2 п. 3 ст. 212 ГК РФ). Разработать и принять закон об иммунитете государства и его собственности, в котором предусматривались бы особенности ответственности Российской Федерации и субъектов РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств (ст. 127 ГК РФ). Принятые законы определили бы границы вмешательства органов государства в частную собственность граждан и юридических лиц.

В связи с расширением деятельности саморегулируемых организаций, ассоциаций (союзов) коммерческих организаций, финансово-промышленных групп и холдинговых компаний, общественных организаций (объединений) контроль за осуществлением предпринимательской деятельности приобретает особое значение.

Регулирование и контроль за использованием частной собственности осуществляется прежде всего налоговыми органами. Поскольку нет специальных законов в рамках гражданского права, которые были бы посвящены этому вопросу, приходится анализировать общие нормы о защите прав юридических лиц.

В Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" *(81) (далее - Закон о государственном контроле) под последним понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении ими своей деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. В законе изложены основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля: в частности, открытость и доступность нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования к товарам (работам, услугам); соответствие предмета проводимого контрольного мероприятия компетенции органа государственного контроля; проведение мероприятий по контролю уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля; недопустимость непосредственного получения органами государственного контроля отчислений от сумм, взыскиваемых с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятия по контролю; презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя и т.д.

Упомянутым законом установлен порядок проведения мероприятия по контролю. Это мероприятие может осуществляться только на основании распоряжения (приказа) органов государственного контроля и только тем должностным лицом (лицами), которое указано в приказе о проведении данного мероприятия. В распоряжении обязательно указываются цели, задачи и предмет проводимого мероприятия, правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке. Продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля плановые мероприятия по контролю могут проводиться не более одного раза в два года. При этом следует полагать, что под каждым государственным органом понимается структура одной и той же системы. Внеплановые мероприятия по контролю проводятся на основании обращений конкретных лиц с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, и в других случаях, указанных в ст. 5 Закона о государственном контроле. Внеплановые проверки должны иметь строго тематический характер.

Порядок проведения плановых мероприятий по контролю в отношении саморегулируемой организации (СРО) устанавливается приказом органа государственного контроля по обращению саморегулируемой организации, который должен содержать сведения, подтверждающие членство в саморегулируемой организации и солидарное несение субсидиарной ответственности ее членов, если это предусмотрено в уставе саморегулируемой организации. В Законе о государственном контроле под СРО понимается некоммерческая организация, созданная путем объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и имеющая своей целью обеспечение добросовестного осуществления профессиональной деятельности членами СРО.

При проведении мероприятий по контролю должностные лица не вправе проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к их компетенции, и осуществлять плановые проверки в случае отсутствия должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей. Контролеры также не вправе требовать представление документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки.

По результатам контрольного мероприятия должностным лицом, осуществлявшим проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах, в котором обязательно указываются сведения о результатах мероприятия по контролю, в том числе о выявленных нарушениях, их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение этих нарушений, а также сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом представителя юридического лица и индивидуального предпринимателя. Один из экземпляров акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или индивидуального предпринимателя или их представителям под роспись либо направляется им посредством почтовой связи с уведомлением о вручении.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели ведут журнал учета по контролю, в котором должностное лицо государственного контроля делает соответствующую запись о проведенном мероприятии по контролю.

Должностные лица юридического лица при проведении мероприятий по контролю имеют право непосредственно присутствовать при проведении данного мероприятия, давать объяснения, знакомиться с результатами мероприятия по контролю и указывать в актах при ознакомлении с ними о своем согласии или несогласии, а также о согласии или несогласии с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля. Кардинальные изменения в системе осуществления государственного контроля за предпринимательской деятельностью предусмотрены Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" *(82) (далее - Указ о системе).

В Указе о системе под функциями по контролю и надзору понимается осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения. В функции федеральных служб входит также выдача разрешений на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Таким образом, федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору, в установленной сфере предпринимательской деятельности.

Федеральные службы есть в системе федеральных министерств, есть и непосредственно подчиненные Президенту РФ или Правительству РФ.

Федеральная служба по тарифам (далее - ФСТ России) согласно утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332 Положению о Федеральной службе по тарифам *(83), осуществляет контроль по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сфере деятельности субъектов естественных монополий.

Прежде всего, ФСТ России самостоятельно принимает нормативные правовые акты в виде методических указаний по расчету регулируемых тарифов (цен) и (или) их предельных уровней на электрическую (тепловую) энергию (мощность) и размера оплаты за услуги, оказываемые на оптовом и розничном рынках электрической (тепловой) энергии (мощности) на основе установленных методов регулирования, по расчету регулируемых цен на газ, тарифов на транспортировку газа, размера платы за снабженческосбытовые услуги, размера специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа и иные методики по расчету цен (тарифов).

ФСТ России имеет право принимать обязательные для субъектов естественных монополий решения о введении, изменении или прекращении регулирования, о применении методов регулирования в части определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов), направлять физическим и юридическим лицам обязательные для исполнения предписания.

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) осуществляет согласование создания, реорганизации и ликвидации коммерческих и некоммерческих организаций в случаях, установленных законодательством о конкуренции на товарных рынках, приобретения акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций, получения в собственность или в пользование основных производственных средств и нематериальных активов, приобретения прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом предпринимательской деятельности (пп. 5.3.3.1 и 5.3.3.2 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331) *(84).

В федеральных законах о хозяйственных обществах и производственных кооперативах есть специальные главы и положения, касающиеся контроля за финансово-хозяйственной деятельностью и других сторон работы этих частных коллективных предпринимателей, на чем остановимся ниже.

В Законе о некоммерческих организациях предусмотрено, что некоммерческая организация ведет учет доходов и расходов по предпринимательской деятельности (п. 3 ст. 24), а размеры и структура доходов некоммерческой организации, а также сведения о размерах и составе имущества некоммерческой организации, о ее расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом коммерческой тайны (п. 2 ст. 32).

Стандарты корпоративного поведения, неотъемлемой частью которых является корпоративный контроль, применимы к хозяйственным обществам всех видов, но в наибольшей степени они важны для акционерных обществ, как указывается в Кодексе корпоративного поведения от 5 апреля 2002 г., рекомендованном распоряжением ФКЦБ России от 4 апреля 2002 г. N 421/р *(85). Хотя многие вопросы, связанные с осуществлением внутрикорпоративного контроля, основываются на этических нормах, ряд положений Закона об АО представляет собой свод юридических правил по корпоративному контролю.

* * *

Не должно показаться одиозным, что право частной собственности подвергается определенному государственному регулированию и контролю. Как уже указывалось, законом может быть запрещено или ограничено нахождение отдельных видов имущества в собственности у граждан и юридических лиц. Создавая надлежащие условия для конкуренции всех товаропроизводителей, ФАС России и ее органы на местах ограничивают деятельность монополистов той или иной продукции, проводят разделение или выделение из его состава одного или нескольких юридических лиц. Определенные полномочия имеет ФТС России, давая методические указания по расчету регулируемых тарифов (цен) и (или) их предельных уровней на электрическую (тепловую) энергию (мощность) и т.п. Тем самым федеральные государственные службы ограничивают получаемую естественными монополиями прибыль, что непосредственно влияет на размеры собственности, находящейся в частной собственности коммерческих организаций. В соответствии с Законом о некоммерческих организациях некоммерческая организация обязана представлять в уполномоченный орган документы, содержащие отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, а также документы о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества (выделено нами. - В.А.), в том числе полученных от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Структурное подразделение иностранной некоммерческой неправительственной организации также информирует уполномоченный орган об объеме получаемых денежных средств и ином имуществе, о расходовании предоставленных физическими и юридическими лицами указанных денежных средств и об использовании имущества.