Теория «захвата регулятора»

Данный подход к трактовке государственного регулирования фактически занимает промежуточную позицию между теориями общественного и частного интереса. В его рамках предполагается, что регулирующие государственные ведомства, преследуя в начальный период своего создания цели повышения общественного благосостояния, впоследствии «захватываются» частными эконо­мическими агентами, поведение которых они призваны регулиро­вать. Соответственно, после такого захвата ведомства начинают модифицировать существующие или вводить новые регуляции так, чтобы они действовали уже в частную пользу регулируемого секто­ра. Очевидно, после этого резко снижается эффективность регу­лирования, его положительное влияние на рост общественного благосостояния.

Один из представителей данного подхода, M. Бернстайн (Bernstein) характеризует логику процесса захва­та на качественном уровне посредством понятия жизненного цикла регулирующего ведомства, который включает следующие этапы:

«Беременность» — период, в течение которого ведомство со­здается обществом (законодательной или исполнительной влас­тью) по политическим соображениям, обычно в качестве реакции на накопившиеся проблемы или кризис в той или иной отрасли или сфере экономики, связанные со злоупотреблениями рыночной властью. Созданное регулирующее ведомство в это время оказы­вается в центре внимания общественности.

«Молодость» — период, в течение которого ведомство полно усердия в решении своих задач, но относительно плохо разбирает­ся в проблемах регулируемой отрасли или сферы, представители которой обычно более опытны в разрешении конфликтов с ведом­ством. Интерес общественности к деятельности ведомства начи­нает ослабевать, поскольку появляется организация, ответственная за решение соответствующих проблем.

«Зрелость» — период, в течение которого политическое и об­щественное внимание к ведомству ослабляется, само ведомство становится из-за этого менее агрессивным в преследовании обще­ственных (политических) целей, и между ним и регулируемыми фирмами устанавливаются отношения кооперации, т.е. ведомство становится более отзывчивым к нуждам отрасли.

«Старость» — период, в течение которого приоритеты деятель­ности ведомства отдаются нуждам отрасли, интересы которой ве­домство начинает идентифицировать с собственными интересами.

Собственно захват происходит, как видно из содержания при­веденных этапов жизненного цикла, на этапе зрелости регулирую­щего ведомства. Объяснение такой временной привязки связано с тем, что именно в рамках этого этапа для служащих ведомства урав­новешиваются, с одной стороны, издержки выявления смены их отношения к регулируемой отрасли, а с другой стороны — выгоды такого изменения.

Предпосылки изменения отношения чиновников к регулируемой отрасли закладываются еще на этапе молодости ведомства, когда контроль политиков за действиями ведомства еще силен (т.е. издержки обнаружения «благожелательности» к отрасли велики), однако не­достаточная информированность в делах отрасли заставляет со­трудников ведомства прибегать к услугам регулируемых фирм по ходу осуществления самой регулирующей деятельности. Ведь не­корректные решения ведомства по тем или иным случаям выявлен­ных нарушений в поведении отрасли будут непременно оспорены последней, что вызовет сомнения в компетентности руководителей регулирующего агентства со стороны соответствующих политиков. Поэтому на этапе своей молодости ведомство неизбежно исполь­зует в своей работе отраслевую информацию, т.е. осуществляет своеобразный «заем» у отрасли. Отрасль (регулируемые фирмы), в свою очередь, достаточно охотно предоставляет этот заем, ожидая в будущем его «отдачи» в форме получения от регулирующего ве­домства тех или иных поблажек.

Таким образом, основой для захвата ведомства отраслью явля­ется частный интерес его работников, заинтересованных (на на­чальном этапе работы ведомства) в приобретении положительной репутации в глазах политиков, «породивших» данное ведомство, реализуемый в условиях неполноты информации о деятельности отрасли. Действительно, если бы такой интерес отсутствовал, на этапе молодости регулирующего ведомства его работники могли бы приобретать необходимую информацию и без непосредствен­ного участия фирм (без «одолжения» с их стороны), действуя ме­тодом проб и ошибок. Однако заинтересованность в отсутствии решений, которые были бы оспорены фирмами (т.е. в отсутствии наблюдаемых ошибок), как раз и ведет к установлению неформаль­ных контактов с представителями регулируемой отрасли.

Соответственно, на стадии зрелости ведомства, когда либо его успешная, безошибочная (благодаря участию регулируемых фирм) работа, либо изменение политической ситуации ослабляют уровень жесткости контроля его деятельности со стороны политиков, на­ступает время «отдавать долги» отрасли. Для ведомства снижение контроля означает уменьшение ожидаемых издержек в случае об­наружения захвата, для отрасли оно же означает увеличение ожи­даемых выгод захвата. Как следствие, заинтересованные группы начинают пытаться захватить ведомство, используя при этом раз­личные стратегии. Ж.-Ж. Лаффонт (Laffont) и Ж. Тироль (Tirole)выделяют следующие их виды:

а) прямые денежные взятки;

б) заинтересовывание будущей занятостью чиновника непосред­ственно в руководстве фирмы или в дочерней организации;

в) возникновение доброжелательного отношения к фирме на ос­нове сложившихся неформальных отношений;

г) использование возможностей фирмы для ограждения ведомства
от публичной критики, включая прямую поддержку через сред­ства массовой информации и т.п.;

д) отрасль может также использовать непрямое воздействие на
ведомство через выборных политиков, получивших в свое вре­мя поддержку со стороны этой отрасли.

Успешность реализации хотя бы одной из этих стратегий при­менительно к регулирующему ведомству приводит к тому, что такое ведомство фактически начинает представлять уже не инте­ресы общества в регулируемой отрасли, а интересы отрасли в структуре государственной власти.

Необходимо отметить, что стратегия (б), получившая название «стратегии вращающихся дверей (revolving door)», дает возможность эмпирически проверить правильность теории захвата регулятора не на уровне анализа отдельных случаев, а с использованием эконометрической техники. Одно из недавних исследований в этой сфере (2000 г.), базировавшееся на сопоставле­нии составов советов директоров фирм, действовавших в отрасли газоснабжения в США в период с 1978 по 1998 г., показало, что именно теория захвата регулятора находит наилучшее подтверж­дение в имеющихся данных. Дело в том, что примерно в середине рассмотренного периода, в 1986 г., данная отрасль подвергалась дерегулированию, так что если вхождение бывших чиновников регулирующего ведомства в состав советов директоров обусловли­валось какими-то «объективными» причинами (например, их ме­неджерским опытом, знанием отраслевого рынка и т.п.), то после 1986 г. состав проанализированных советов директоров не претер­пел бы значительных изменений. Однако статистически значимые изменения (а именно сокращения) произошли, что и явилось под­тверждением «субъективных» причин широкого вхождения чинов­ников в руководящие органы регулируемых компаний.

Характеризуя теорию захвата регулятора в целом, следует отме­тить, что она обладает несомненными публицистическими достоин­ствами, поскольку дает возможность использовать данную метафору как эффективное средство политического воздействия на избирате­лей через средства массовой информации. Так, например, в ходе развертывания переходных процессов, в середине 1990-х годов, в печати при характеристике хода реформ в России широко исполь­зовалось выражение «захват государства (олигархами)».

Вместе с тем, в качестве общей теории государственного регу­лирования она оказывается открытой для критики.

Во-первых, критике должно быть подвержено положение о том, что в начальный период своего существования регулятор (регулиру­ющее ведомство) преследует общественные интересы (см. выше, раздел 1.5).

Во-вторых, из положений этой теории неясно, почему отрасль может преуспеть в переориентации на свои интересы регулирую­щего ведомства, преследующего общественный интерес, но не мо­жет предотвратить его возникновения, воздействуя на законодате­ля (а также возникновения регуляции, ущемляющей интересы отрасли).

В-третьих, регуляции часто возникают для обслуживания ин­тересов потребителей, принуждая компании расширять объемы своей деятельности сверх тех, которые они выбрали бы самостоя­тельно. Примерами могут служить транспортное обслуживание, поставки газа, воды и электричества в слабозаселенных местно­стях. Точно также регуляции экологического характера, установ­ление стандартов техники безопасности и условий труда отрица­тельно сказываются на прибыльности компаний.

В четвертых, необъясненной остается неспособность потреби­телей противостоять захвату регулирующего ведомства регулиру­емой отраслью.

Указанные направления критики явились не только следствием теоретического рассуждения или анализа отдельных конкретных случаев, но и результатом эмпирических статистических исследо­ваний. Так, в 1984 г. У. Берри (Berry) статистически проанализи­ровав практику регулирования потребительских цен на электро­энергию комиссиями штатов в США за ряд лет, показал, что эти комиссии скорее стремятся к тому, чтобы установить цены для населения на минимальном уровне, чем на максимальном, как сле­дует из теории захвата.

Методи­ческий подход У. Берри может быть применен и к другим сфе­рам регулирования (локальных) естественных монополий. Поэтому остановимся более подробно на логике проведенного исследова­ния. В соответствии с теорией захвата регулятора, региональные регулирующие комиссии должны представлять собой типичный объект захвата, поскольку им противостоит, с одной стороны, кон­центрированная группа регулируемых фирм-производителей элек­троэнергии, способная легко решить проблему коллективного действия, а с другой стороны — широкое множество неорганизо­ванных потребителей, для которого решение этой проблемы прак­тически невозможно.

По мнению же автора исследования, решения регулирующих комиссий определяется не интересами отрасли, а целями их чле­нов, в составе которых выделяется денежная и неденежная состав­ляющие.

«Денежные» цели членов комиссии могут быть охарактеризо­ваны как «выживание», т.е. пребывание в должности в течение ого­воренного срока и получение поддержки, достаточной для продол­жения занятия должности. При этом речь идет как о политической поддержке со стороны администрации штата, так и о поддержке со стороны общественности. Важным средством получения такой поддержки является избегание судебных исков к комиссии — как со стороны регулируемых фирм, так и со стороны потребителей электроэнергии[4].

Неденежные цели членов комиссии заключаются в проведении той политики регулирования, которая сформулирована на полити­ческом и законодательном уровне. Достижение этих целей является одновременно, как легко видеть, и одним из средств реализации денежных целей, поскольку способствует получению политической поддержки. В анализируемый период сформулированной целью политики в области регулирования цен на электроэнергию высту­пало следование принципу покрытия издержек ее производства (cost-of-service standard). В соответствии с ним, цена для потреби­теля должна была устанавливаться на уровне, равном величине издержек плюс некоторая «справедливая» прибыль (fairprofit).

Исходя из сформулированных посылок, У. Берри формулиру­ет следующую основную гипотезу (гипотезу 1): если члены регули­рующей комиссии действительно следуют упомянутым целям, а не «захвачены» регулируемыми фирмами, то чем выше издержки про­изводства электроэнергии в рамках штата, тем выше должны быть устанавливаемые ими цены для потребителей.

Поскольку персональный состав регулирующих комиссий варь­ирует от штата к штату, в рамках очерченных предпосылок есте­ственно предположить, что наличие в составе комиссии непосред­ственных представителей потребителей (как фирм, так и населения) должно оказывать понижательное воздействие на устанавливаемый уровень цен (гипотеза 2). В том же направлении на решения регули­рующих комиссий должны влиять и «открытые» формы их работы (открытые слушания в присутствии общественности, прессы и т.п.), в то время как принятие решений в закрытых от общественности формах должно коррелировать с повышательной тенденцией в уста­новлении цен (гипотеза 3).

Приводимые У. Берри статистические данные по пятидесяти энергетическим комиссиям штатов вполне подтверждают приве­денные гипотезы.