Из программного Заявления XXVIII Съезда КПСС

«КГУМАННОМУ,ДЕМОКРАТИЧЕСКОМУСОЦИАЛИЗМУ»

Суть политики перестройки состоит в переходе от авторитарно- бюрократического строя к обществу гуманного, демократического социализма. Это хотя и трудный, но единственно верный путь к дос- тойной жизни, к реализации материального и духовного потенциа- ла страны.

В прошлом нашей страны надо четко различать, с одной сторо- ны явления, порожденные сталинизмом и застоем, с другой — ре- альные достижения народов СССР. В нашем понимании гуманный, демократический социализм — это общество, в котором:

— целью общественного развития является человек, для него созда- ются условия жизни и труда, достойные современной цивилизации, преодолевается отчуждение человека от политической власти, соз- данных им материальных и духовных ценностей, обеспечивается его активное включение в общественные процессы;

— на основе многообразия форм собственности и хозяйствования обеспечивается превращение трудящихся в хозяев производства, гарантируется социальная справедливость;

— единственным источником власти является суверенная воля наро- да; государство, подконтрольное обществу, гарантирует защиту прав и свобод, чести и достоинства человека, независимо от его соци- ального положения, пола и возраста, национальной принадлежно- сти и вероисповедания; осуществляется свободное соревнование всех общественно-политических сил, действующих в рамках закона;

— это общество, которое последовательно выступает за мирное и равноправное сотрудничество между народами, уважение прав каждого народа определять свою судьбу (Материалы XXVIII съезда КПСС. М., 1990. С. 131-132).

Перестройка государственных органов хозяйственного управ- ления Одним из направлений «перестройки» стала реализация кур- са перехода к «экономическим методам управления» и полному хоз- расчету предприятий. В соответствии с ним было проведено ради- кальное изменение всей структуры хозяйственного управления. За один год в отраслях было полностью ликвидировано среднее звено управления с переходом к двухзвенной системе «министерство — за- вод». В центральных органах управления СССР и республик было со- кращено 593 тыс. работников, из них только в Москве 8,1 тыс. (они были трудоустроены в других учреждениях отраслей). На 40% было сокращено число структурных подразделений центрального аппарата.

В ноябре 1985 г. были ликвидированы шесть сельскохозяйст- венных ведомств и учрежден Госагропром СССР. В августе 1986 г. Министерство строительства СССР было «районировано» — на его базе было создано четыре министерства, ведавших строительством в разных районах СССР (в 1989 г. они были аннулированы).

В 1987 г. был начат процесс слияния и разделения министерств, который получил определение «министерская чехарда»1. Он коснулся почти всех ведомств. Так, например, в июле 1987 г. были ликвиди- рованы Министерство тракторного и сельскохозяйственного маши- ностроения СССР, Министерство машиностроения для животно- водства СССР, и на их базе создано Министерство тракторного и сельскохозяйственного машиностроения СССР. Но в декабре 1988 г. и оно было ликвидировано. Одновременно было ликвидиро- вано Министерство автомобильной промышленности СССР, а за- тем создано Министерство автомобильного и сельскохозяйственно- го машиностроения СССР. В апреле 1989 г. Госагропром был упразднен, часть его функций взяла на себя Государственная ко- миссия Совета Министров СССР по продовольствию и закупкам. Она была упразднена в апреле 1991 г., и образовано Министерство сельского хозяйства СССР.

Фактически, начиная с 1986 г., центральный аппарат управле- ния хозяйством стал недееспособен.

Конституционная реформа В 1988 г. практические перестроечные действия сосредоточились на конституционной реформе2, которую можно разделить на два этапа: 1988—1989 гг. — этап становления парламентской формы правления, который проходил под лозунгом

«Вся власть Советам!»; 1990—1991 гг. — этап становления президент- ской формы правления.

XIX конференция КПСС сыграла определяющую роль в изме- нении государственной системы. В резолюции «О демократизации советского общества и реформе политической системы» и «О неот- ложных мерах по практическому осуществлению реформы политиче- ской системы страны» было включено положение о необходимости внесения изменений и дополнений в Конституцию СССР. Конферен- ция постановила реформировать систему Советов, которые составляли политическую основу СССР и основу госаппарата. Обеспечение полно- властия Советов было определено как решающее направление реформы политической системы.

В резолюцию «О демократизации» было также включено прин- ципиальное положение о совмещении должностей председателей Советов и первых секретарей соответствующих партийных комите- тов снизу доверху, что позволило в октябре 1988 г. М.С. Горбачеву совместить должности Генерального секретаря ЦК КПСС и Пред-

1 Кара-Мурза С.Г. Советская цивилизация. Книга вторая. От Великой победы до наших дней. М., 2002. С. 308.

2 В историческом плане эта незавершенная реформа стала политической контрре- волюцией, целью которой был социально-экономический переворот, легализация теневой экономики, частной собственности на средства производства, допущение эксплуатации человека человеком на уровне Основного Закона (Терещенко Ю.Я. История России XX-XXI вв. М., 2004. С. 357).

седателя Президиума ВС СССР, т.е. формально контролировать всю партийно-государственную систему.

29 ноября 1988 г. внеочередная XII сессия Верховного Совета СССР 11-го созыва приняла два закона: «Об изменениях и допол- нениях Конституции (Основного Закона) СССР» и «О выборах на- родных депутатов СССР».

Был учрежден новый высший законодательный орган — Съезд народных депутатов в составе 2250 человек, который собирался один раз в год. Из своего состава он избирал Верховный Совет как постоянно действующий законодательный, распорядительный и кон- трольный орган государственной власти в составе 544 человек.

Верховный Совет состоял из двух равных по численности и пра- вам палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Первая палата избиралась Съездом из числа депутатов от территориальных избира- тельных округов и от общественных организаций, вторая — из числа депутатов от национально-территориальных округов и от общест- венных организаций. Съезд избирал из своего состава тайным голо- сованием постоянно действующий Верховный Совет СССР сроком на пять лет с ежегодным обновлением 1/5 состава, Председателя (высшее должностное лицо государства) и первого заместителя Пред- седателя Верховного Совета СССР. Должность Председателя Прези- диума Верховного Совета СССР упразднялась.

Конституционное оформление получил принцип альтернатив- ных выборов (из нескольких кандидатов). Предварительный отбор кандидатов в депутаты от округов осуществляли окружные предвы- борные собрания, что на практике позволяло «отфильтровывать» нежелательных соискателей.

Фактически была восстановлена двухуровневая система предста- вительных органов по образцу Конституции 1918 г. Но в принятых документах содержалось положение, косвенно ограничивающее права граждан, закрепленные в конституциях СССР 1936 и 1977 гг. Изме- нения в избирательной системе предусматривали избрание депута- тов не только от территориальных и национально-территориальных округов, но и прямое представительство от общественных органи- заций. К их числу впервые была отнесена и КПСС. Таким образом, прямые выборы Верховного Совета СССР заменялись двухступен- чатыми, равные выборы — неравными. Члены руководящих орга- нов общественных организаций (главным образом номенклатурные работники) обладали ббльшим количеством голосов, чем простые избиратели. Это предопределяло неравное представительство граж- дан страны в высшем органе.

В марте—июне 1989 г. были избраны народные депутаты СССР; 25 мая — 9 июня 1989 г. работал I Съезд, который избрал Председа- теля Верховного Совета СССР (М.С. Горбачев), его первого замести- теля (А.И. Лукьянов), Верховный Совет СССР, утвердил Председате- ля Совета Министров СССР (Н.И. Рыжков).

Верховный Совет был первым за советское время, среди депута- тов которого практически не было рабочих и крестьян; подавляю- щее большинство его членов составляли ученые, журналисты и ра- ботники управления.

Законодательные изменения, принятые с целью сохранения властных полномочий номенклатуры, дали тактический выигрыш сторонникам М.С. Горбачева, но привели к их стратегическому по- ражению.

В рамках первого этапа реформы была также предпринята по- пытка разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, выраженная в двух положениях:

1) учреждение нового органа — Комитета конституционного над- зора (ККН), который избирался Съездом и подчинялся только Конституции. Его задачей был надзор за союзным и республи- канским законодательством с точки зрения соответствия его Ос- новному Закону. Ему, однако, не были поднадзорны акты, при- нятые Съездом народных депутатов СССР, и он не вправе был отменять противоречащие Конституции СССР и законам СССР акты. Он мог лишь констатировать противоречие;

2) запрет совмещения депутатских обязанностей с должностями в органах, подотчетных Совету. Был введен институт председа- телей Советов всех уровней и президиумов местных Советов, которые взяли на себя функции исполкомов. Работники ис- полкомов и руководящие партийные работники не могли быть избраны депутатами Советов. Должностные лица, избираемые или назначаемые Советами, не могли занимать свои посты бо- лее двух сроков подряд.

Второй этап реформы: учреждение поста Президента СССР С принятия в марте 1990 г. Закона «Об учреждении поста Прези- дента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР» начался второй этап конституционной реформы.

Маневры реформаторов от номенклатуры КПСС на фоне углуб- ляющегося системного социально-экономического и политического кризиса вели к росту недоверия все более широкой части общества, к политической радикализации оппозиции режиму на основе от- торжения самой идеи о возможности реформирования социализма.

В 1989 г. оппозиционная консервативному большинству Вер- ховного Совета СССР Межрегиональная депутатская группа активно лоббировала необходимость учреждения поста президента страны. Начало 1990 г. ознаменовалось процессом формирования много- партийной системы. В январе 1990 г. в самой монолитной прежде КПСС возникла оппозиционная демократическая платформа, члены которой стали покидать ряды партии. В то же время начали форми- роваться новые партии: Республиканская, Демократическая, Консти-

туционно-Демократическая, Либерально-Демократическая и др., так- же появились многочисленные политические группы различного ха- рактера и политической ориентации (например, движение «синих», позиционировавшееся в спектре консервативно-демократических тра- диций). Наряду с этим активизировалась деятельность существовав- ших организаций — профсоюзов, трудовых коллективов, советов предприятий и т.п., в целом разделявших идеи центра. КПСС стре- мительно теряла монополию на власть.

Учитывая складывающуюся обстановку, М.С. Горбачев и его окружение предприняли опережающие действия. Партийные ре- форматоры при этом пытались не допустить, несмотря на давление общественности, кардинальных изменений структуры государствен- ной власти. Но стремление к решению двух альтернативных задач — демократической модернизации структуры государственной власти и сохранения партийной монополии на нее — неизбежно были об- речены на неудачу.

В повестку III Съезда народных депутатов СССР (срочно созван в марте 1990 г.), в соответствии с решением состоявшегося накану- не Пленума ЦК КПСС, был внесен «в порядке законодательной инициативы» проект закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР по вопросам политической системы». Одновре- менно с отменой ст. 6 Конституции в докладе от КПСС А.И. Лукь- янов предложил изменить форму государственного управления, уч- редив пост Президента.

Комитет конституционного надзора обосновывал необходимость института президентства тем, что лозунг «Вся власть Советам!» про- тиворечит идее разделения властей, ведет к диктатуре. Другие деле- гаты смену курса реформы (от власти Советов к власти президента, от народовластия к единовластию) обосновывали двумя аргумента- ми: во-первых, срочной необходимостью стабилизации внутриполи- тического положения в стране; во-вторых, усилением личной ответ- ственности за проводимые преобразования.

В результате Съезд 14 марта 1990 г. принял закон «Об учрежде- нии поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР».

Закон позиционировал президента как главу государства, отстра- нял Верховный Совет СССР от распорядительных функций, сохра- нив за ним лишь законодательные и контрольные. Высшие органы советской власти (Съезд и Верховный Совет СССР) могли контроли- ровать его работу лишь в форме заслушивания ежегодных докладов о положении страны. Закон интегрировал президента в структуру исполнительной власти, замкнув на него большую часть деятельно- сти Совета Министров.

Президент наделялся правом законодательной инициативы, ут- верждения законов и множеством других прав, сравнимых с права-

ми американского президента1. Досрочное смещение президента могло произойти по решению Съезда народных депутатов.

Президенту передавались значительные полномочия: он пред- ставлял Верховному Совету СССР, а затем Съезду народных депутатов на утверждение и освобождение от должности Председателя Прави- тельства СССР, Верховного Суда, Генерального прокурора, председа- теля Высшего арбитражного суда СССР и персональный состав Комитета конституционного надзора СССР. Президент являлся Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР, назначал и смещал военное командование. Он имел право объявить мобилизацию, состояние войны, военное или чрезвычайное поло- жение в отдельных районах страны, ввести временное президент- ское правление. Он возглавлял Совет безопасности СССР, члены которого назначались по согласованию с ВС СССР. Был создан так- же и Президентский совет, но он был упразднен в ноябре 1990 г. вследствие неработоспособности.

Президент не мог быть народным депутатом и избирался непо- средственно избирателями, но на Съезде предложения провести все- народные выборы президента были отклонены, а попытки провести выборы на альтернативной основе были блокированы. В итоге, «в по- рядке исключения», М.С. Горбачев был избран первым Президен- том СССР народными депутатами СССР в нарушение ими же при- нятого закона.

В дальнейшем президентские полномочия продолжали расши- ряться.

24 сентября 1990 г. через Верховный Совет СССР был проведен закон «О дополнительных мерах по стабилизации экономической и общественно-политической жизни страны». Он наделил прези- дента правом законотворчества по вопросам, относящимся к ком- петенции Верховного Совета СССР, хотя и с оговоркой, что это право дано на полтора года.

IV Съезд народных депутатов СССР 26 декабря 1990 г. упразд- нил Совет Министров СССР. Взамен был учрежден Кабинет мини- стров в качестве исполнительного и распорядительного органа. Он формировался президентом и подчинялся непосредственно ему.

Одновременно формировались бюрократические структуры пре- зидентской системы правления: был учрежден пост вице-президента СССР, созданы Высшая государственная инспекция, подчиненная

1 Закон от 14 марта 1990 г. не создал в СССР президентскую форму правления. Он лишь наметил сочетание признаков парламентской и президентской респуб- лик в рамках и на основе советской власти, т.е. вводил смешанную форму прав- ления. Однако эта тенденция очень скоро стала трансформироваться в тенденцию сильного президента и слабого парламента с целью правового обеспечения легали- зации частной собственности. {Терещенко Ю.Я. История России XX—XXI вв. М., 2004. С. 364-365).

2 8 1

президенту, Совет Безопасности при президенте, Совет Федерации, который из совещательного органа при президенте становился само- стоятельным (под руководством президента). В его функции входил контроль деятельности высших органов государственного управле- ния Союза и республик. Для выполнения отдельных поручений и за- мещения Президента СССР в случае его отсутствия или невозмож- ности осуществления им своих обязанностей союзный Съезд учредил пост вице-президента, на который, по настоянию М.С. Горбачева, был избран Г.И. Янаев.

Таким образом, Президент СССР (бывший одновременно Гене- ральным секретарем ЦК КПСС) выводился из-под контроля пар- тии. Ее Политбюро и ЦК были сразу практически отстранены от участия в выработке решений. Упразднение номенклатуры вместе с лишением КПСС правовых оснований для влияния на кадровую политику освободило от контроля партии республиканские и ме- стные партэлиты, что привело, в свою очередь, к проявлению се- паратистских тенденций. Государственный аппарат СССР превра- щался в сложный конгломерат групп и кланов с противоречивыми интересами.