Конституция РФ определяет экономические условия местного самоуправления. Это находит свое выражение прежде всего:
в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8);
в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132).
Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закрепляются также ГК РФ, Законом об общих принципах организации местного самоуправления, другими законами и нормативными правовыми актами.
Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», утратившим силу после введения в действие части первой ГК РФ с 1 января 1995 г.
Согласно ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собственниками муниципального имущества.
|
|
В соответствии со ст. 215 ГК РФ и ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления права собственника муниципального имущества принадлежат муниципальному образованию. От его имени эти права реализуют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, непосредственно само население.
Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части: одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления, а другая (средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями) составляет, согласно ст. 215 ГК РФ, муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят:
· средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;
· имущество органов местного самоуправления;
· муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
· муниципальные предприятия и организации;
· муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
· муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;
· муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
|
|
· другое движимое и недвижимое имущество (ст. 29).
Перечень объектов муниципальной собственности муниципального образования определяется особенностями его социально-экономического развития, размерами территории, а также другими факторами.
Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона РСФСР о местном самоуправлении. Порядок ее формирования был установлен постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»[108].
Согласно Приложению 3 к этому постановлению в муниципальную собственность передавались объекты государственной собственности, расположенные на территории городских и районных Советов. К ним относились: жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении местной администрации, а также жилища-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие вышеназванные объекты; объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации.
В муниципальную собственность передавались также объекты государственной собственности, находившиеся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации и расположенные на территории соответствующих городов: предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово-складские мощности; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта.
В постановлении предусматривалась передача в муниципальную собственность предприятий розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившихся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий.
Передача указанных объектов в муниципальную собственность осуществлялась по решению представительных органов государственной власти субъектов Федерации на основании предложений представительных органов власти местного самоуправления, подаваемых ими в соответствующий комитет по управлению имуществом. Представительный орган государственной власти обязан был рассмотреть эти предложения и принять окончательное решение в двухмесячный срок со дня их регистрации в соответствующем комитете по управлению имуществом. Если по истечении этого срока решение соответствующими представительными органами не было принято, то предложения, вносимые представительными органами местного самоуправления, считались удовлетворенными и принятие объектов в собственность оформлялось решением представительного органа, внесшего предложения.
В развитие названного постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. Президент РФ распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности[109]. В Положении регламентировался порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности. Муниципальное имущество подлежало пообъектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Согласно Положению право и обязанность ведения реестра по объектам, переданным в муниципальную собственность, принадлежало комитетам по управлению имуществом городов и районов.
Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» было установлено, что передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда.
|
|
На формировании муниципальной собственности существенным образом сказывался процесс приватизации, на который, однако, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практически не оказывали какого-либо заметного влияния.
Начало приватизации муниципального имущества относится к 1992 г. Ее правовой основой послужили Закон РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (1991 г.)[110] и Государственные программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации. Первая программа была утверждена постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г.[111] С учетом опыта и результатов проведения приватизации 1992—1993 гг. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. была утверждена новая Государственная программа приватизации, введенная в действие с 1 января 1994 г.[112] В связи с окончанием срока действия приватизационных чеков 22 июля 1994 г. утверждены Основные положения Государственной программы приватизации государственных муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.[113]
Приватизация — длительный процесс. Главными ее целями являются: формирование широкого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений; создание конкурентной среды; ускорение развития сферы торговли и услуг на основе приватизации большинства объектов «малой приватизации»; содействие в реализации мероприятий по социальной защите населения.
Осуществление приватизации возлагалось на Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом.
В соответствии с требованиями Государственной программы приватизации районные и городские комитеты по управлению имуществом разрабатывали местные программы приватизации, которые принимались соответствующими органами местного самоуправления.
|
|
Продавцами муниципальных предприятий являлись фонды имущества. Там, где фонды имущества не действовали, их функции выполняли соответствующие комитеты по управлению имуществом.
В связи с тем что многие приватизируемые государственные предприятия имели в своем ведении объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, Президент РФ и Правительство РФ издали ряд нормативных правовых актов, определяющих порядок дальнейшего функционирования этих объектов. К этим актам относятся: указы Президента РФ от 10 января 1993 г. «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий»[114] и от 28 октября 1994 г. «О полномочиях Правительства РФ по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность»[115]; постановления Совета Министров — Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. «О финансировании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, передаваемых в ведение местных органов исполнительной власти при приватизации предприятий»[116] и от 7 марта 1995 г. «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность»[117]. На основе данных нормативных актов многие из объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, находящихся ранее в ведении предприятий, перешли' в собственность муниципальных образований.
В настоящее время организационные и правовые основы преобразования отношений собственности в нашей стране посредством приватизации государственного и муниципального имущества в целях повышения эффективности экономики устанавливаются Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». При этом под приватизацией муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.
Действие Закона не распространяется на:
а) приватизацию имущества муниципальных образований, находящегося в совместной собственности с физическими и юридическими лицами;
б) приватизацию земли;
в) приватизацию природных ресурсов;
г) приватизацию муниципального жилищного фонда;
д) приватизацию объектов социального и культурного назначения, историко-культурного наследия и природных объектов, а также некоторых других объектов (ст. 3).
Отчуждение данных объектов муниципального имущества регулируется другими федеральными законами.
В соответствии с Законом основы приватизации муниципального имущества устанавливаются Федеральным законом о Государственной программе приватизации государственного имущества в Российской Федерации, проект которого ежегодно должно представлять Правительство РФ одновременно с проектом Федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год в Государственную Думу РФ.
Процесс формирования муниципальной собственности еще не завершен, как нельзя считать завершенным и процесс формирования муниципальных образований. Закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит ст. 61 о формировании муниципальной собственности, в соответствии с которой субъекты Федерации должны передавать в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в их собственности, но необходимые для решения вопросов местного значения. Передача данных объектов в собственность местного самоуправления должна осуществляться в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. При этом споры, которые могут возникнуть в связи с передачей объектов государственной собственности в муниципальную, разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке.
Порядок передачи объектов собственности субъектов Федерации в муниципальную собственность регулируется органами государственной власти субъектов Федерации.
Кроме того, возможна передача объектов федеральной собственности в муниципальную собственность. Порядок такой передачи должен регулироваться федеральными законами[118].
Муниципальная собственность — одно из обязательных условий существования самостоятельного муниципального образования. Но вместе с тем, согласно ст. 61 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования на момент вступления в силу Закона не может служить основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования.