Методы административного права

Рассматривая особенности метода административного права, надо исходить из того, что управление предполагает доминирование, преобладание одной юридической воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты не равны, что обусловлено разными ролями и задачами субъектов управленческих общественных отношений. Разными правами и обязанностями обладают, например, Правительство Российской Федерации и федеральное министерство, Правительство РФ и администрация области, федеральное министерство и соответствующее министерство республики в составе России. Точно также – различны полномочия должностных лиц этих органов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы права и обязанности. Так, безусловно, различны правовые положения управления внутренних дел и управления торговли администрации одной и той же области РФ. К примеру, руководитель всего лишь структурного подразделения областного управления внутренних дел – начальник управления (отдела) Государственной инспекции безопасности дорожного движения области наделен определенными властными полномочиями по отношению к начальнику областного управления автомобильного транспорта.

Для определения характерных черт метода административного права интересно его сопоставить с гражданским правом, которое закрепляет юридическое равенство субъектов гражданских правоотношений. Юридическим фактом, порождающим, прекращающим и изменяющим гражданские правоотношения, является договор, отражающий волю обеих сторон. Административно-правовые же отношения чаще всего возникают в связи с односторонними волеизъявлениями субъектов этих отношений. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание надзорного органа, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении административного взыскания и др.

Субъекты гражданского права во многих случаях сами выбирают, с кем и когда им вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности. В административно-правовой сфере, как правило, нормами закреплено, когда и между какими субъектами должны возникать те или иные правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Например, отношения граждан, связанные с регистрацией по месту пребывания, получением лицензии на право осуществления каких-либо работ и другое возникают при заранее оговоренных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридическими нормами. То же самое касается отношений организаций с исполнительными органами. Так, в точно установленные соответствующими нормами сроки, по определенной форме, в адрес конкретных исполнительных органов организации направляют финансовые отчеты, статистические данные, иные документы и материалы. Нормативно также закреплены условия и порядок регистрации организаций, в ряде случаев – лицензирования, аттестации, аккредитации, сертификации их продукции и др.

При возникновении споров между участниками равноправных гражданско-правовых отношений они всегда вправе обратиться в суд. Конечно, определенные административно-правовые отношения также обеспечены судебной защитой. Например, установлен порядок судебного обжалования действий и решений органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Но это все исключения из правил. В основном же споры между участниками административно-правовых отношений разрешаются в административном порядке – тем субъектом управления, который является либо вышестоящей стороной в данном административном правоотношении, либо иным органом исполнительной власти. В то время, как субъекты исполнительной власти наделены правом принимать решения, другие участники таких отношений – фактически только обжаловать эти решения.

Субъекты исполнительной власти во многих случаях наделены правом применять во внесудебном порядке разнообразные меры воздействия к другим субъектам административных правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в удовлетворении жалобы, не выдать лицензии, запретить эксплуатацию транспортных средств, применить средства административного, дисциплинарного принуждения.

Таким образом, административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов административных правоотношений, возможность тех из них, кто наделен юридически властными полномочиями, во внесудебном порядке воздействовать на другие органы, организации, на граждан. При этом, естественно, метод административного права предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников управленческих отношений, характеризуется, прежде всего, средствами, рассчитанными на отношения власти-подчинения, и наиболее отчетливо выражается в правовых средствах распорядительного типа, т.е. в предписаниях и запретах.

Метод административного права фактически сводится к нескольким вариантам нормативного закрепления возможных действий субъектов правоотношений. Это: либо установление определенного порядка действий в сфере государственного управления, либо запрещение определенных действий, либо предоставление субъекту возможности выбора одного из нескольких альтернативных действий (например, выбора одного из предусмотренных видов административных взысканий), либо предоставление субъекту возможности действовать по своему усмотрению (в основном для граждан), либо установление в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в административном правоотношении (процессуального равенства сторон).

Однако, говоря о методе административного права, нельзя не указать, что административно-правовое регулирование обеспечивает внедрение в исполнительную и распорядительную деятельность демократических начал. В управленческих отношениях всегда есть субъект и объект воздействия, и их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений – носителей определенных прав и обязанностей. Закрепляя демократические начала формирования исполнительной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организации государственного управления, права граждан, процедуры разрешения споров в административно-правовых отношениях и многое другое, административное право обеспечивает соблюдение принципов гласности, законности и справедливости.

Под функциями какого-либо субъекта или системы обычно понимаются выполняемые ими действия, способы решения поставленных перед ними задач. Функции административного права – это категория, непосредственно относящаяся к общей его характеристике как отрасли российского права, дающая возможность определить его внешние свойства в данной правовой системе. Будучи одной из отраслей правовой системы, административное право ориентируется на основные правовые функции, преломляя их в соответствии с потребностями административно-правового регулирования.

Центральное место в государственно-управленческой деятельности принадлежит созданию определенного правового режима организации и функционирования, а также взаимодействия всех участников управленческих отношений. Достигается эта цель различными способами. В их числе: разработка и реализация государственной политики, находящей свое выражение в общефедеральных и региональных программах; установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ всестороннего развития личности, охраны жизни и здоровья людей, создание условий для развития их творческой инициативы и активности; укрепление управленческих связей на базе эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления; стимулирование межрегиональных управленческих отношений; обеспечение реализации прав и обязанностей, а также защиты законных интересов юридических лиц в сфере государственного управления; организация управления государственными предприятиями и учреждениями; регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора и многое другое.

Соответственно этим ведущим направлениям государственно-управленческой деятельности и проявляются основные функции административного права. При этом, обобщенно характеризуя его роль в реализации указанных направлений, следует акцентировать внимание на главном в административно-правовом регулировании – на его регулятивной функции. Можно выделить следующие функции административного права, в которых наглядно проявляется достаточно многообразное содержание его регулятивной функции:

правоисполнительная функция, обусловленная тем, что административное право – юридическая форма реализации исполнительной власти;

правотворческая функция, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству;

организационная функция, определяемая организационным характером государственно-управленческой деятельности;

координационная функция, имеющая своей целью обеспечить эффективное взаимодействие всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления;

правоохранительная функция, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных интересов и прав всех участников регулируемых управленческих отношений.

Административное право выполняет свою служебную роль, руководствуясь рядом основных принципов.

Первым из них следует назвать принцип приоритета личности, ее прав, свобод и интересов. Этот принцип очень важен именно для административно-правового регулирования, поскольку именно в процессе реализации исполнительной власти становятся реальными и гарантированными права и свободы человека и гражданина, обеспечивается их защита. Нормами административного права соответственно формируется административно-правовой статус личности.

Административно-правовое регулирование осуществляется также с учетом принципа разделения властей. Соответственно, процесс административного нормотворчества тесно увязывается с законотворческой деятельностью. В настоящее время принимается ряд важных организационных мер, способствующих реальному деловому сотрудничеству исполнительных и законодательных органов.

Принцип федерализма непосредственно влияет на процесс и механизм административно-правового регулирования. Существенное значение при этом имеет тот факт, что административное и административно-процессуальное право отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Соответственно, проблемный характер приобретает практика установления административно-правовых норм на уровне субъектов РФ в соответствии с нормами федерального значения.

Принцип законности предполагает, что исполнительные органы (должностные лица) при применении административно-правовых норм обязаны строго соблюдать Конституцию РФ и законы Российской Федерации. Соответственно, административно-правовое регулирование не должно противоречить законодательству.

Принцип гласности означает, что применяемые в процессе административно-правового регулирования нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан, не применяются, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения. При создании административно-правовых норм на любом уровне должны быть обеспечены условия для выражения и учета мнения как общественных объединений и отдельных граждан, так и возможных адресатов будущих административно-правовых норм. Гласность означает также и то, что достоянием общественности должны быть результаты, достигнутые в процессе административно-правового регулирования тех или иных управленческих отношений.

Принцип взаимной ответственности государства и личности применительно к административно-правовому регулированию означает не только реальное наступление административной ответственности за нарушения требований общеобязательных административно-правовых норм, но и дисциплинарной ответственности должностных лиц как за неправомерное применение норм административного права, так и за недобросовестное исполнение своих функций и иные нарушения процедуры подготовки и вступления в законную силу административно-правовых норм.

К принципам административного права следует отнести также принципы демократизма, гуманизма, равенства граждан перед законом.

Каждой самостоятельной отрасли права присущи ее целостность, системность и структура. Эта черта довольно четко прослеживается в административном праве. Административное право ‑ целостная система правовых норм, которые объединяют предмет, цели, принципы, метод регулирования. Эти нормы должны быть согласованы друг с другом, опираться на единые принципы, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический административно-правовой режим регулирования общественных отношений.