Введение. Земля является материальной основой жизни и деятельности людей поэтому по мере развития общества характер использования земель постоянно меняется

Земля является материальной основой жизни и деятельности людей поэтому по мере развития общества характер использования земель постоянно меняется. Но в различные исторические периоды развития общества и в разных странах принципы, цели, задачи, методы и содержание таких изменений существенно отличаются. Современный характер земельных преобразований в нашей стране, начало которым положено принятием законов РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22.11.1990г., и «О земельной реформе» от 23.11.1990г., характеризуется повышенной динамикой и, как любой динамичный процесс, нуждается в регулировании, в управлении.

Постановление Верховного Совета РСФСР от 23.11.1990г. «О введении в действие Закона РСФСР «О земельной реформе», Совет Министров РСФСР постановлением от 18.01.1991г. №30 утвердил «Республиканскую программу проведения земельной реформы на территории РСФСР».

Проводимые в стране с 1990г. социально-экономические преобразования коренным образом изменили весь земельный строй — земельные правоотношения, формы хозяйствования на земле, формы организации территории землепользований и землевладений, характер использования земли как объекта природы, места жизнедеятельности людей и главного средства производства в сельском и лесном хозяйстве. Вместо единого неделимого государственного земельного фонда страны введена собственность на землю Российской Федерации, её субъектов, муниципальных административно — территориальных образований, граждан и юридических лиц. До 1990г. граждане и юридические лица могли получить земельные участки только в пользование, а с 1990г. — в собственность, владение, пользование и в аренду. До 1990г. пользование земли было бесплатным, а стало — платным. Основными пользователями земель сельскохозяйственного назначения до начала реформы были колхозы и совхозы. В процессе проводимых преобразований они реформированы в различные общества, товарищества, кооперативы, ассоциации крестьянских хозяйств, государственные и муниципальные унитарные предприятия. Значительная часть этих земель передана гражданам в собственность в виде земельных долей для создания крестьянских (фермерских) хозяйств. В результате этого площадь сельскохозяйственных угодий в целом по стране за период с 1990 по 2005гг. сократилась с 222,4 млн. га до 220,7 млн. га, или на 1,7 млн. га.

В процессе перераспределения земель сельскохозяйственного назначения в 1991-1992гг. на территории бывших колхозов и совхозов появилось много посторонних землевладельцев, арендаторов и землепользователей, возникла новая форма земельных правоотношений — обременения и сервитуты. Значительно возросло количество внешних недостатков землепользования и землевладения: дальноземелье, чересполосица, вкрапливание, нерациональный состав и соотношение земельных угодий, изломанность границ и т.п. Практически повсеместно нарушены ранее введенные севообороты, прекращены работы по защите почв от эрозий, мелиорации земель и их культуртехническому улучшению. Нарушены системы земледелия, и возделывание сельскохозяйственных культур ведется за счет не компенсируемого использования естественного плодородия почв. Резко сокращены работы по улучшению культуртехнического состояния и повышению продуктивности сельскохозяйственных угодий, по изучению, прогнозированию и планированию использования земельных ресурсов. И уже к середине 1997г. стала очевидной неэффективность реформирования земельных отношений. Поэтому Правительство РФ, как исполнительный орган государственной власти по управлению земельными ресурсами, 26.06.1997г. и 03.07.1997г. рассмотрело ход реализации земельной реформы в стране и приняло новую Федеральную целевую программу «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы»^[1]. В Программе отмечалось, что в России произошли глубокие изменения в формах владения, пользования и распоряжения землей, в то же время земельное богатство страны по-прежнему используется крайне неэффективно. В числе причин этого были отмечены:

- недооценка сложности и масштабов проводимых земельных преобразований;

- не разработанность экономических основ земельных преобразований;

- ведомственность и дублирование функций министерств и ведомств в сфере регулирования земельных отношений;

- излишняя политизированность земельного вопроса;

- незавершенность, бессистемность и регионализация земельного законодательства;

- ошибка в выборе основных целей реформы: первоначально земельную реформу понимали как часть аграрной реформы и недооценивали экономическую эффективности земель поселений;

- частая сменяемость государственного органа по осуществлению земельной реформы и связанный с этим отток квалифицированных кадров;

- отсутствие четких концепций, программ и планов создания рынка недвижимости;

- разделение недвижимости по видам (земля, здания и помещения, квартиры), что затрудняет использование инвестиционного потенциала земли и недвижимости;

- отсутствие общероссийской инфраструктуры рынка земли и недвижимости: единой нормативной базы, оценки земли, ипотечных банков и т.д. Отставание рынка недвижимости от потребностей реальной экономики;

- недостаточность выделяемых средств и неэффективное их использование.

Была поставлена задача в ближайшее время завершить реформирование земельных отношений и создать российскую национальную систему землепользования, которая позволила бы соединить свободу владения землей, ее эффективное использование и социальную справедливость при распределении земли. Был подготовлен и 25.10.2001г. принят новый Земельный кодекс РФ^[2], в котором были заложены основы землеустройства, государственного земельного кадастра и земельного контроля, платности и ответственности землепользования, а также правоотношений в области управления и распоряжения земельными участками в интересах граждан и всего общества.

В соответствии с положениями ЗК РФ и в их развитие принят целый ряд федеральных законов: «О землеустройстве» от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ^[3], «О государственном земельном кадастре» от 2.01.2001г. № 28-ФЗ^[4], «О разграничении государственной собственности на землю» от 17.07.2001г. № 101-ФЗ^[5], «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ ^[6], «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 11.06.2003г. № 74-ФЗ ^[7], «О личном подсобном хозяйстве» от 07.07.2003г. №112 — ФЗ ^[8], «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» ^[9]; введены в действие глава 17 Гражданского кодекса РФ (далее ГК РФ) ^[10] и глава 30 «Налогового кодекса РФ» (далее НКРФ) ^[11].

Однако кардинального повышения эффективности использования земли не произошло. До начала 2006 г. не завершено разграничение государственной собственности на землю и не определена потребность объем земельных ресурсов, необходимых для выполнения государственных и муниципальных функций. Крайне медленно формируется частная собственность на землю. Отсутствует обоснованно установленная цена выкупа земельных участков, что препятствует передаче их собственникам приватизированных объектов недвижимости. Медленно осуществляется переход земель к эффективно хозяйствующим субъектам в аграрном секторе, затруднен порядок реализации прав собственников земельных долей бывших колхозов и совхозов, слабо работает ипотека. Принятые еще в 1991г. принципы и механизм налогообложения и взимания арендной платы устарели и требуют пересмотра.

Имеет место дублирование полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, что не позволяет создать эффективную систему управления и распоряжения земельными ресурсами на всех уровнях публичной власти. В связи с этим имеется объективная необходимость:

- ускорить переход к реализации положений Конституции РФ о многообразии и равной защите всех форм собственности на землю;

- обеспечить развитие рынка земли и другой недвижимости;

- усовершенствовать систему земельных платежей;

- обеспечить оборот земель сельскохозяйственного назначения;

- усовершенствовать механизмы землеустройства, государственного земельного кадастра, земельного контроля.

Сложность проблемы заключается в том, что в России, как федеративном государстве, государственное управление состоит из двух уровней: федерального и субъектов Федерации. Для эффективного управления необходимо четко разграничить сферы влияния каждого уровня и способы их взаимодействия между собой. Согласно ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а так же земельное законодательство отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов. Однако в Конституции четко не определено, по каким предметам совместного ведения органы государственной власти одного уровня осуществляют правовое регулирование, а по каким — исполнительную власть. Не конкретизированы и полномочия по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Особенно остро эти вопросы обозначались в связи с проведением административной реформы, призванной усовершенствовать механизмы государственного управления в стране. В Указе Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»^[12], в качестве приоритетного направления преобразований обозначено «завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

В настоящее время все территориальные образования, начиная с муниципального уровня, приобрели права самостоятельности. Создалась иерархия территорий, каждая из которых имеет свою собственность, ресурсы, легитимные органы власти, уникальный образ жизни. Это дает основание рассматривать территориальные образования как сложный целостный организм, функционирующий по определенным законам.

Произошедшие в России политические и экономические изменения позволяют рассматривать административно-территориальное образование в его юридических границах как реально существующую территориальную систему, в которой одновременно и в равной мере действуют природные, политические, экономические и социальные компоненты, как большие и сложные системы.

В условиях федеративного государства и повышения самостоятельности регионов, основой экономической деятельности и социального развития регионов является оптимальное использование собственных материальных и интеллектуальных ресурсов. При этом главным материальным ресурсом органов местного самоуправления и государственных органов управления субъектов Федерации является земля, недра и другие природные ресурсы, а также созданные предшествующими поколениями иные объекты недвижимости на земле.

Эффективно использовать это богатство возможно лишь при условии системного подхода к разработке и принятию управленческих решений в области управления земельными ресурсами территориальных систем. Это обусловливает необходимость изучения состояния территориальных систем различного иерархического уровня, разработки необходимых теоретических и методических разработок в области правового, экономического и информационного обеспечения развития административных территорий.

Экономический механизм, как объективно обусловленная система управления различными процессами землепользования и землевладения, выражает взаимодействие и взаимосвязи различных компонентов: ценообразования, налогообложения, кредитования, нормативного правового регулирования, мониторинга, земельного контроля и землеустроительного обеспечения. Экономические рычаги и методы призваны оказывать эффективное воздействие на конечные результаты хозяйственной деятельности, способствовать полному раскрытию экономического потенциала субъектов рынка.

Свою регулирующую роль экономический механизм может успешно выполнять лишь при постоянном совершенствовании всех его основных элементов. К числу основных механизмов, с помощью которых осуществляется управление любой территорией, относят землеустройство и кадастровую информационную систему, обеспечивающие получение, хранение, обработку и выдачу данных о динамике развития региональной территориальной системы и её компонентов. Однако в настоящее время роль и значение землеустройства неоправданно снижены. В процессе перераспределения земель и реформирования земельных отношений приоритетное значение приобрели политические и фискальные задачи, формирование класса собственников земли. В настоящее время наиболее узким и слабым местом в механизме управления земельными ресурсами является их изученность и отсутствие научно обоснованных программ, прогнозов и проектов организации рационального использования и охраны земель.

Утрачена важнейшая функция управления земельными ресурсами — планирование их использования, разработка федеральных и региональных прогнозов и планов использования и охраны земель, схем землеустройства. В условиях реформирования крупных сельскохозяйственных предприятий, многообразия форм собственности и хозяйствования на земле организация территории реорганизуемых хозяйств приобретает новое содержание.

Важная роль в организации рационального использования и охраны земель принадлежит правовому обеспечению управления земельными ресурсами, государственному регулированию земельных правоотношений, особенно в связи с ликвидацией монополии государственной собственности на землю и развитием рынка земли. Земельное законодательство пока не стало действенным инструментом правового регулирования земельных отношений. Земля — матушка нас кормит, одевает, и будет впредь одаривать своей щедростью. И нам необходимо научиться помогать земле увеличивать её производительные возможности.

В Республике Башкортостан и других субъектах Российской Федерации имеется богатый исторический опыт регулирования земельных отношений в период проведения земельных преобразований. Богатый опыт таких преобразований накоплен и в странах СНГ и Европы. Однако анализ действующего земельного законодательства показывает, что многие вопросы управления земельными ресурсами не получили должного правового обеспечения, многие земельные правовые нормы содержат внутренние противоречия или противоречат нормам смежных отраслей права. Нуждаются в регулировании и дальнейшем совершенствовании:

- порядок разграничения и статус государственных и муниципальных земель,

- механизм передачи земель в собственность и защиты неприкосновенности права собственности,

- механизм сделок с землей и платежей за владение земельными участками,

- механизм продажи права аренды и выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд,

- порядок целевого назначения земель, условия залога земель и т.д.

Правовой основой совершенствования земельного законодательства по управлению земельными ресурсами являются конституционные нормы, а по вопросам правового регулирования рынка земли следует также учитывать положения Гражданского кодекса РФ.

Вопросы правового регулирования земельных отношений и отдельные проблемы управления земельными ресурсами нашли отражение в трудах ученых-юристов Г.А. Аксененко, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Г.А. Волкова, Б.В. Ерофеева, Н.А. Духно, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, И.Д. Казанцева, О.М. Козырь, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Г.В. Чубукова, В.Э. Чуркина, В.Х. Улюкаева и многих других.

Вопросы управления земельными ресурсами в условиях проведения земельной реформы получили отражение в трудах ученых-землеустроителей Д.Б. Аратского, В.Р. Беленьского, С.В. Бороздина, А.А. Варламова, С.Н. Волкова, Н.В. Комова, В.В. Косинского, Ю.А. Ципкина, В.Н. Хлыстуна и других. Целью данной работы является исследование правового регулирования государственного управления земельными ресурсами в процессе земельных преобразований в субъектах Российской Федерации, теоретическое обобщение и разработка предложений по дальнейшему совершенствованию механизмов регулирования земельных правоотношений и управления земельными ресурсами субъектов российской Федерации.

Глава 1 ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ
И ОСНОВА ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ