2015-05-05
3248
Учебные вопросы
Назначение системы управления и оценки качества образования: цели, уровни, структуры (Рособрнадзор, регионобрнадзор). Модели организации надзорно-контрольной деятельности. Служба по контролю и надзору в сфере образования.
В настоящее время под уполномоченными органами исполнительной власти, осуществляющими лицензирование образовательной деятельности, понимаются: на федеральном уровне – ФСН в сфере образования и науки[75]; на уровне субъектов РФ – государственные органы управления образованием субъектов РФ[76].
Учитывая, что Закон № 122-ФЗ от 22.08.2004 не предусматривает возможности лицензирования образовательной деятельности органами местного самоуправления, Рособрнадзор рекомендовал воздержаться от подготовки и принятия законодательных актов субъектов РФ, предполагающих передачу органам местного самоуправления соответствующих полномочий[77].
Процедуры оценки и гарантии качества образования могут осуществляться по отдельности или в рамках комплексной оценки деятельности образовательных организаций (табл.3), различных уровней (табл. 4).
Таблица 4. Уровни реализации образовательных программ и образовательных учреждений.
| Федеральный уровень | Региональный уровень |
| Учреждения дополнительного профессионального образования федерального подчинения | Учреждения начального профессионального образования |
| Учреждения, реализующие только программы послевузовского профессионального образования | Учреждения среднего профессионального образования |
| Учреждения высшего профессионального образования (вузы) | Общеобразовательные учреждения, реализующие программы дошкольного, начального, основного, среднего (полного) общего образования |
| Иные учреждения, осуществляющие образовательный процесс |
Расчет штатной численностинадзорно-контрольных органов в сфере образования должен производиться в каждом регионе по разработанной методике с учетом:
– выбранной модели организации надзорно-контрольной деятельности,
– объема полномочий и функций органа по надзорно-контрольной деятельности,
– анализа специфики формирования других надзорных органов или их территориальных подразделений и специфики формирования структуры органов исполнительной власти региона;
– анализа количественных показателей поднадзорных и подконтрольных объектов;
– территориальной и национальной специфики региона
– трудозатрат на исполнение функций органа по надзорно-контрольной деятельности.
Важность разработки функциональных и оргструктур моделей реализации надзорно-контрольных функций в сфере образования и их апробация обусловлена необходимостью выработать единый подход к определению структурного и функционального наполнения деятельности этих органов.
В результате предварительного анализа существующих моделей выделим четыре основных варианта Модели организации надзорно-контрольной деятельности (см. Рис. 1-4):
Модель 1. В субъекте РФ существует специальный уполномоченный орган исполнительной власти по надзорно-контрольной деятельности, находящийся в ведении высшего органа исполнительной власти субъекта РФ (т.е. оценка качества образования в субъектах РФ проводится независимо от региональных органов управления образованием).
Модель 2. Существует специальный уполномоченный орган исполнительной власти по надзорно-контрольной деятельности, находящийся в ведении органа управления образованием (минобразования) субъекта РФ (т.о. оценка качества образования в субъектах РФ проводится региональными органами управления образованием самостоятельно).
Модель 2а. Надзорно-контрольная деятельность осуществляется непосредственно региональным органом управления образованием, включающим в себя структурные подразделения по инспектированию, оценке качества образования, лицензированию образовательной деятельности и государственной аккредитации образовательных учреждений (организаций) в субъектах РФ.
Модель 2б. Надзорно-контрольная деятельность осуществляется непосредственно региональным органом управления образованием, не имеющим специально выделенных структурных подразделений по надзорно-контрольной деятельности (т.е. производится распределение функций между структурными подразделениями органа управления образованием).
Модель 3. Смешанная, на основе моделей 1 и 2. Оценка качества образования в субъектах РФ проводится при частичном участии региональных органов управления образованием (т.е. с привлечением их специалистов, экспертов).
Функциирегионального органа (регионобрнадзора) по надзорно-контрольной деятельности:
Вне зависимости от существующей в регионе организационной модели реализации надзорно-контрольных функций Служба по контролю и надзору в сфере образования (далее – Служба) осуществляет следующие полномочия (функции):
1. Осуществляет контроль и надзор:
• за исполнением законодательства РФ в сфере образования департаментом образования региона, муниципальными органами управления образованием, а также ОУ (организациями) и их филиалами или представительствами всех типов и видов, расположенными на территории субъекта РФ, независимо от организационно-правовых форм и подчиненности (кроме имеющих федеральное подчинение) и соответствием их нормативных правовых актов в сфере образования федеральному и региональному законодательству;
• за соблюдением ОУ (организациями) и их филиалами (кроме имеющих федеральное подчинение) предусмотренных лицензией условий осуществления образовательного процесса;
• за реализацией ОУ (организациями) и их филиалами (кроме имеющих федеральное подчинение) образовательных программ, соответствием содержания и качества подготовки выпускников требованиям ФГОС, ГОС;
• за соблюдением установленного порядка заполнения и выдачи документов гособразца об уровне образования и квалификации выпускников ОУ (организаций) и их филиалов (кроме имеющих федеральное подчинение);
• за порядком проведения ОУ (организациями) и их филиалами аттестации выпускников (за исключением учреждений ВПО);
• за деятельностью ОУ (организаций) и их филиалов кроме имеющих федеральное подчинение) в части обеспечения ими реализации социальных прав и гарантий обучающихся и воспитанников.
2. На основании и в порядке, установленных законодательством РФ, осуществляет:
• лицензирование и госаккредитацию ОУ (организаций) и их филиалов на территории субъекта РФ, за исключением ОП, лицензирование и госаккредитация которых относится к компетенции ФСН в сфере образования и науки;
• организацию и проведение государственной (итоговой) аттестации в форме ЕГЭ выпускников XI (XII) классов ОУ (организаций) общего образования и обучающихся в ОУ (организациях) профессионального образования и их филиалах, реализующих программы среднего (полного) общего образования;
• разработку проектов нормативных, инструктивно-методических и организационно-распорядительных документов и организацию информационного обеспечения комитета образования региона, муниципальных органов управления образованием и ОУ (организаций) и их филиалов по вопросам, отнесенным к компетенции Службы.
3. Готовит предложения по совершенствованию законодательства РФ в сфере образования на основе анализа правоприменительной практики по соблюдению законодательства РФ в сфере образования на территории субъекта РФ.
4. Взаимодействует:
• со структурами (внутренними подразделениями и внешними организациями, агентствами, центрами) Рособрнадзора, который координирует действия Службы;
• с уполномоченными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере образования, и органами управления образованием субъектов РФ, а также иными государственными органами законодательной и исполнительной власти;
• с научными организациями, учреждениями повышения квалификации, ассоциациями образовательных учреждений, государственно-общественными органами управления образованием в субъектах РФ, профессиональными союзами, фондами и другими организациями.
5. Обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих гостайну.
6. Организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений граждан в устной и письменной форме, принимает по ним решения и дает заявителям ответы в установленный законодательством РФ срок.
7. Обеспечивает мобилизационную подготовку Службы.
8. Организует профессиональную подготовку работников аппарата Службы, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку.
9. Издает приказы в пределах своей компетенции.
10. Осуществляет (с помощью РГИС) в установленном порядке сбор, накопление, обработку и анализ отчетности и иной документированной информации, в т.ч. с ограниченным доступом, в области контроля и надзора в сфере образования, контроля качества образования, аттестации педагогических работников, лицензирования, и госаккредитации, государственной (итоговой) аттестации выпускников - обучающихся образовательных организаций.
11. Осуществляет в соответствии с законодательством РФ и субъекта РФ работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в ходе деятельности Службы.
12. Осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств бюджета субъекта РФ, предусмотренного на содержание Службы и реализацию возложенных на нее функций.
13. Осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если они предусмотрены федеральными и региональными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, Администрации региона и регионального органа законодательной власти.
Служба с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право.
14. Запрашивать и получать у Рособрнадзора, органа(ов) управления образованием субъекта РФ, муниципальных органов управления образованием, а также образовательных организаций (ОУ) и их филиалов сведения, материалы и документы, необходимые для реализации функций Службы.
15. Организовывать и осуществлять в пределах своей компетенции проверки деятельности органа(ов) управления образованием субъекта РФ, муниципальных органов управления образованием, а также образовательных организаций (ОУ) и их филиалов (кроме имеющих федеральное подчинение) на территории субъекта РФ в части соблюдения ими законодательства РФ в сфере образования.
16. Организовывать проведение необходимых расследований, испытаний, экспертиз и оценок по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности.
17. Давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы.
18. Привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности Службы научные и иные организации, ученых и специалистов (экспертов). Для этого вести базу данных экспертов по качеству образования, работающих в регионе.
19. Пресекать факты нарушения законодательства РФ в установленной сфере деятельности, применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и /или/ ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности.
20. Создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы и др.) в установленной сфере деятельности.
Несмотря на значительный срок применения законодательных и нормативных правовых актов по вопросам оценки и гарантии качества образования (образовательных программ и деятельности образовательных организаций, ОУ), единообразие в формах и методах контроля качества, оценки систем управления качеством (менеджмента качества) до настоящего времени не достигнуто.
Наряду с проблемами процедур лицензирования и госаккредитации появились новые задачи оценки систем качества в ОУ на соответствие международным стандартам и требованиям. Введены международные и российские образовательные стандарты 3-го поколения. Вместе с тем нет гармонизации процедур и показателей качества, ФГТ, существующих в нормативных актах, ФГОС, ГОС ВПО, ГОС СПО и др.; не созданы в достаточном количестве структуры независимой или государственно-общественной (АЮР) оценки качества образования на региональном и национальном (всероссийском) уровне, нет единых реестров для сертификации систем качества ОУ и экспертов по качеству.
Вместе с тем сформулированы и утверждены требования к экспертам, которые состоят из общих требований и квалификационных требований, предъявляемых к экспертам и экспертным организациям, привлекаемым к проведению мероприятий по контролю[78].
Общие требования, предъявляемые к экспертам и экспертным организациям, привлекаемым к проведению мероприятий по лицензионному контролю: 1) наличие свидетельства об аккредитации; 2) отсутствие обоснованных претензий к качеству проведенных экспертиз в рамках осуществления лицензионного контроля; 3) наличие в штате работников, соответствующих квалификационным требованиям (для экспертной организации).
Квалификационные требования, предъявляемые к экспертам, привлекаемым к проведению мероприятий по лицензионному контролю:
1) эксперт должен знать: нормативные правовые акты и особенности их применения при осуществлении лицензионного контроля, в т.ч. лицензионные требования и условия при осуществлении образовательной деятельности, лицензионные нормативы обеспечения ОД и средства обеспечения образовательного процесса; способы оценки соответствия условий осуществления образовательной деятельности установленным лицензионным требованиям и условиям; порядок работы с персональными данными и информацией ограниченного использования (доступа);
2) эксперт должен уметь: осуществлять анализ и экспертизу документов и материалов, характеризующих деятельность организации по вопросам, подлежащим проверке, в том числе локальных и индивидуальных правовых актов; проводить осмотр и экспертизу объектов, используемых при осуществлении образовательной деятельности (зданий, строений, сооружений, помещений и территорий); проводить рассмотрение и экспертизу учебно-методической документации, учебной, учебно-методической литературы и иных библиотечно-информационных ресурсов и средств обеспечения образовательного процесса; проводить наблюдение за ходом образовательного процесса, в том числе за использованием в образовательном процессе объектов, используемых при осуществлении образовательной деятельности, документации, литературы, иных ресурсов и средств; проводить беседы с обучающимися, воспитанниками организации, их родителями (законными представителями) и работниками организации по вопросам, подлежащим проверке; проводить анализ, систематизировать и обобщать информацию, полученную при экспертизе; формулировать и обосновывать выводы по предмету экспертизы; использовать информационно-коммуникационные технологии и программно-технические средства, необходимые для подготовки и оформления экспертных заключений;
3) эксперт обеспечивает соответствие уровня своей квалификацииустановленным требованиям путем повышения квалификации, а также путем самообразования.
Квалификационные требования к экспертам, требования к экспертным организациям, привлекаемым для проведения аккредитационной экспертизы [79]
К экспертам предъявляются следующие квалификационные требования:
Наличие высшего образования и стажа работы в сфере образования не менее 5 лет.
Эксперт должен:
Знать:
законодательство РФ в сфере образования, включая закон N 273-ФЗ от 29.12.2012 "Об образовании в РФ", Положение о гос. аккредитации образовательной деятельности, утв. Пост. Правительства РФ от 18.11.2013 N 1039, нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление процедуры госаккредитации образовательной деятельности;
ФГОС (по уровню образования, по профессиям, специальностям и направлениям подготовки, входящим в укрупненную группу профессий, специальностей и направлений подготовки (для профессионального образования), в отношении которых эксперт может проводить аккредитационную экспертизу);
ОС, уст. образовательными организациями высшего образования самостоятельно в соответствии с ч.10 ст.11 ФЗ (далее - самостоятельно установленные ОС) (по всем уровням ВО, по специальностям и направлениям подготовки, входящим в укрупненную группу специальностей и направлений подготовки, в отношении которых эксперт может проводить аккредитационную экспертизу);
порядок работы со служебной информацией, а также со сведениями, составляющими гостайну (при наличии допуска к указанным сведениям), персональными данными;
способы и особенности применения сетевой формы реализации ОП, а также реализации ОП с применением э-обучения и ДОТ.
Обладать навыками:
поиска, сбора, анализа и систематизации информации, необходимой для проведения аккредитационной экспертизы;
работы с компьютерной и др. оргтехникой, применения современных ИТКТ;
применения правил деловой этики; делового письма (переписки).
Уметь:
взаимодействовать в процессе проведения аккредитационной экспертизы с другими экспертами, входящими в состав экспертов и (или) представителей экспертных организаций (далее - экспертная группа), с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим переданные полномочия РФ в сфере образования (далее – аккредитационные органы), организацией, осуществляющей образовательную деятельность;
работать с нормативными правовыми актами и локальными нормативными актами, содержащими нормы, регламентирующие образовательные отношения;
проводить экспертизу оценочных и методических материалов на соответствие ФГОС и (или) самостоятельно установленным ОС;
устанавливать соответствие (несоответствие) содержания и качества подготовки обучающихся в организации, осуществляющей образовательную деятельность, по заявленным для госаккредитации образовательным программам ФГОС, а также качества подготовки обучающихся в организации, осуществляющей образовательную деятельность, по заявленным для госаккредитации ОП, реализуемым в соответствии с самостоятельно установленными ОС;
анализировать информацию и документы, полученные в ходе проведения аккредитационной экспертизы;
грамотно формулировать и обосновывать выводы по предмету аккредитационной экспертизы;
составлять и оформлять отчет об аккредитационной экспертизе и заключение экспертной группы с использованием средств компьютерной техники и информационных технологий.
Обладать опытом:
разработки и реализации образовательных программ, реализуемых по самостоятельно установленным образовательным стандартам (в случае если эксперт подал заявление об установлении полномочий физического лица в качестве эксперта в отношении образовательных программ, реализуемых по самостоятельно установленным образовательным стандартам);
применения сетевой формы реализации образовательных программ, а также реализации образовательных программ с применением э-обучения и ДОТ (в случае если эксперт подал заявление об установлении полномочий физического лица в качестве эксперта в отношении ОП, реализуемых с применением сетевой формы реализации ОП, а также э-обучения и ДОТ).
С вступлением в силу предложений Рособрнадзора (относительно процедур лицензирования и госаккредитации) законодательно установлена единая форма процедур оценки качества образования, регламентирующих деятельность ОУ, – экспертиза при лицензировании образовательной деятельности, при госаккредитации ОУ (организаций).
Для выполнения (по разработанным формулам) расчета штатной численности региональной Службы по контролю и надзору в сфере образования (регионобрнадзор) важно на федеральном уровне закрепить нормативы трудозатрат на выполнение каждой функции.
Государственные функции, возложенные на Рособрнадзор в части осуществления надзора, проведения экспертиз при лицензировании и госаккредитации ОУ, могут осуществляться в виде предоставления госуслуг через федеральные госучреждения, находящиеся в ведении Рособрнадзора[80], подконтрольные организации (Регионобрнадзор) или через иные агентства, организации.
Количественный и персональный состав экспертных комиссий по оценке качества образования, как и при лицензировании образовательной деятельности, утверждается распорядительными документами Рособрнадзора.
Для учета вклада отдельных экспертов в коллективные результаты проведения экспертизы качества образования и подготовки заключения по ее результатам при оценке систем управления качеством, госаккредитации ОУ, является целесообразным распорядительными документами Рособрнадзора утвердить нормативы продолжительности проведения экспертизы аналогично тому, как в настоящее время практикуется Рособрнадзором для экспертиз при лицензировании ОУ.
Материалы сравнительного анализа функций федеральных и региональных структур, обеспечивающих оценку качества образования в ОУ субъектов РФ, и примерные положения о Службах контроля качества (УМО по профилю подготовки специалистов или ведущих вузов России) могут быть использованы при разработке проекта Положения о Регионобрнадзоре.
