Норвегия

Государственное управление природным и культурным наследием Норве-
гии осуществляет Министерство окружающей среды. Культурным наследием
саамов ведает особая структура — Совет по памятникам культуры саамов.
В Норвегии существует достаточно жёсткая государственная вертикаль в при-
родоохранных органах, а в отношении культурных объектов, наряду с государ-
ственными инстанциями, большая роль принадлежит региональным властям
(губерниям) и органам местного управления (коммунам).

Территориальные формы охраны наследия закреплены законами «Об ох-
ранепамятников культуры» и «Об охране природы». В первом из них фигури-
руют памятники культуры и исторические места, охранные зоны памятников и
исторических мест, охраняемая культурная среда. В ряду охраняемых природ-
ных территорий представлены национальные парки, области охраняемого ландшафта, природные резерваты и памятники природы. Для сохранения культурного наследия, а именно — культурного ландшафта, используются, главным образом, две взаимодополняющие категории: области охраняемого ландшафта

Управление культурными ландшафтами

и охраняемая культурная среда. В Норвегии обращают внимание на конверген-
цию этих категорий. Система управления ими допускает и поощряет традици-
онные формы землепользования, традиционные способы строительства, архи-
тектурного стиля, сохранения иных форм культурного наследия.

Основополагающим законодательным актом Норвегии, определяющим
общее развитие культурного ландшафта как фактора планировочной организа-
ции территории, является закон «О планировании и строительстве». Он уста-
навливает механизмы, согласно которым местные власти (коммуны) организу-
ют свою деятельность по охране наследия и определяют перспективы использо-
вания и развития всей своей территории. Эта система во многом сходна с
германской. Разрабатываемые коммунами планы проходят согласование в ре-
гиональных органах управления. Если эти планы предусматривают действия,
угрожающие объектам наследия, или не предусматривают мер по защите таких
объектов, региональные власти не дают согласия на их осуществление. В случае
конфликта окончательное решение принимает Министерство окружающей
среды (Гаукстад и др., 1999).

На уровне государственного управления Норвегии действует принцип, со-
гласно которому все государственные структуры и сектора экономики несут со-
лидарную ответственность за состояние окружающей среды,— «принцип сек-
торальной ответственности». Благодаря этому к решению задачи сохранения
норвежских ландшафтов привлечены все, кто оказывает на них преобразующее
воздействие (Brende B., 2002).

В Норвегии произведена идентификация и оценка культурных ландшаф-
тов страны, из них 104 отобраны как объекты национального значения, и для
нескольких модельных территорий разработаны специальные планы управле-
ния. Норвежская практика выявления и оценки культурных ландшафтов вклю-
чает всебя анализ как культурно-исторических, так и природных их достоинств
(например, биоразнообразия), что позволяет адекватно описывать территории,
обладающие как культурно-исторической, так и природной ценностью.

Наиболее уязвимыми и требующими срочных охранных мероприятий
признаны фермерские ландшафты (включая сельскохозяйственные и лесохо-
зяйственные угодья) и приморские ландшафты с рыболовецкими поселениями
(Skar B., 2002).

Благодаря развитости управленческих основ охраны ландшафта, Норвегия
стала первой страной, ратифицировавшей Европейскую конвенцию о ланд-
шафтах в 2002 г.

Польша

Вопросами культурного наследия в Польше занимаются Министерство
культуры и национального наследия и Управление Генерального Хранителя па-
мятников, куда входит Служба охраны памятников. Аналогичные подразделе-
ния создаются на уровне воеводств под началом воеводы. Вопросами террито-
риального управления, включая создание охраняемых природных территорий,
занимается Министерство окружающей среды и рационального природополь-
зования.

Культурный ландшафт как объект наследия

В сфере охраны культурного наследия, согласно закону «Об охране культур-
ных ценностей», предусмотрены культурный заповедник, культурный парк, па-
мятник культуры и зона консервационной охраны, имеющие большое значение
для сохранения польского ландшафта. Организация управления культурным на-
следием Польши в последние годы подверглась существенным изменениям,
многие тенденции аналогичны наблюдаемым сегодня в России (см. раздел 4.6).

Категории охраняемых природных территорий устанавливаются двумя за-
конами — «Об охране природы» и «Об охране окружающей среды и рацио-
нальном использовании природных ресурсов» (Охраняемые природные…,
1999). В системе охраняемых природных территорий для охраны культурного
наследия и культурного ландшафта основное значение имеют национальные
парки (управление которыми осуществляет Служба национальных парков),
природно-ландшафтные комплексы, ландшафтные парки, территории охраняе-
мого ландшафта и памятники природы (все эти формы создаются воеводскими
указами и включаются в планы территориального управления и региональные
планы воеводств).

В Польше разработаны программы по изучению и оценке ландшафтов с
учётом их историко-культурного значения. Составлена оценочная карта куль-
турных ландшафтов и подготовлено необходимое научно-методическое обес-
печение для их идентификации и сохранения в рамках решения задач террито-
риального планирования.

Нормативно-правовое обеспечение управления
культурными ландшафтами

Основными правовыми актами федерального уровня, регулирующими
вопросы сохранения и использования культурных ландшафтов в нашей стра-
не, служат закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и
культуры) народов Российской Федерации» (2002 г.), закон «Об особо охраняе-
мых природных территориях» (1995 г.), Земельный кодекс (2001 г.), Градо-
строительный кодекс (1998 г.), Гражданский кодекс (1994 г.). Из них закон «Об
объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов
Российской Федерации» имеет основополагающее значение, поскольку куль-
турный ландшафт отнесён к объектам культурного наследия как один из ви-
дов достопримечательных мест (ст. 3). Земельный кодекс также использует
понятие культурного ландшафта, в остальных законодательных актах его за-
меняют более общие понятия (историко-культурный объект, комплекс или
объект особого культурного значения, территория, обладающая историко-
культурной ценностью, и пр.).

Согласно закону «Об объектах культурного наследия (памятниках истории
и культуры) народов Российской Федерации» все объекты подразделяются на
памятники, ансамбли и достопримечательные места. Типологизация объектов
культурного наследия проведена по аналогии с той, что принята для объектов
Всемирного культурного наследия (Конвенция о Всемирном природном и
культурном наследии…). Основные правовые нормы этого документа сохраня-
ют преемственность по отношению к нормам предшествовавшего ему закона

Управление культурными ландшафтами

РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» от
1978 г. и «Положения об охране и использовании памятников истории и куль-
туры» от 1982 г. Они сводятся к декларированию государственной охраны и
учёта объектов культурного наследия, запрещению угрожающей им хозяйст-
венной или иной деятельности и к вменению в обязанность их владельцам со-
блюдать установленные режимы пользования и ограничения.

В соответствии с действовавшими и вновь принятыми правовыми актами к
объектам культурного наследия относят только те историко-культурные цен-
ности, которые поставлены на учёт или выявлены государственными органами
охраны объектов культурного наследия, согласно соответствующей процедуре,
которая лежит в основе всей системы охраны таких объектов (памятников исто-
рии и культуры). Предусматривается ведение Государственного реестра объек-
тов культурного наследия, который должен заменить ныне действующие Госу-
дарственные списки памятников и куда вносятся сведения, необходимые для
обеспечения сохранности и мониторинга поставленных на учёт объектов. Все
памятники истории и культуры, зарегистрированные в Государственных спи-
сках памятников, должны пройти процедуры переоформления. Для объектов
культурного наследия предусматривается:

¨ составление паспорта, в котором фиксируется предмет охраны и иные
реестровые данные и который является обязательным документом при
регистрации имущественных прав и сделок с недвижимостью, отнесён-
ной к объектам культурного наследия;

¨ разработка проекта и утверждение зон охраны (охранной зоны, зоны
регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта);

¨ введение обременений и ограничений на использование, фиксируемых
при регистрации имущественных прав, что должно заменить ныне дей-
ствующие охранные обязательства, охранные и охранно-арендные до-
говора.

Эти действия должны обеспечивать режим сохранения объекта культурно-
го наследия и регламентацию хозяйственной деятельности на его территории и
сопредельных участках. Однако на практике нередки случаи, когда документа-
ция на памятник оформлена не в полном объёме, не утверждены зоны охраны,
в охранных обязательствах не оговаривается реальная правовая ответствен-
ность пользователей и т. д.

В новом законе «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и
культуры) народов Российской Федерации» содержится достаточно правовых
процедурных норм, которые должны обеспечивать его дееспособность, в част-
ности, предусматривается проведение историко-культурной экспертизы, огра-
ничиваются сроки рассмотрения вопроса о постановке на учёт выявленных
объектов культурного наследия, предусматривается их предварительная защи-
та, а также уведомление (а не согласование) собственников недвижимости об
отнесении её к объектам историко-культурного наследия и др.

Государственный реестр объектов культурного наследия служит не только
информационной системой, но имеет и весомый правовой статус, поскольку
его данные должны учитываться при формировании земельного и градострои-
тельного кадастров, а при регистрации сделок и оформлении прав на недвижи-

Культурный ландшафт как объект наследия

мость, отнесённую к объектам культурного наследия, фиксация этих данных
является обязательной.

Новый закон употребляет понятие «территория объекта историко-куль-
турного наследия», которое до сих пор отсутствовало в правоприменительной
практике, однако он не содержит определения этого понятия. Сведения о грани-
цах территории памятника входят в перечень реестровых данных, поэтому при
переоформлении объекта или постановке на учёт новых объектов их террито-
рия должна быть обозначена (ст. 20, п. 2). Земельный участок в границах такой
территории однозначно должен быть отнесён к землям историко-культурного
назначения (ст. 5), однако возникают большие сомнения относительно реали-
стичности этой правовой нормы.

В законе употребляется понятие «режим (ограничения) использования и со-
держания территорий объектов культурного наследия и земель историко-куль-
турного назначения», но отсутствует правовое содержание этого понятия. Воз-
можно, эта проблема будет разрешена при разработке подзаконных актов.

Данные о режиме охраны и содержания отсутствуют в перечнях данных
реестра и паспорта объекта наследия, где основным операционным понятием
служит предмет охраны, подлежащий обязательному сохранению. Предмет ох-
раны — ключевое понятие закона — и подразумевает перечень основных цен-
ностей. Однако признание необходимости сохранения предметной ценности не
тождественно установлению режима, поскольку предметная ценность — это
мотивация, а режим — это пределы право обладания.

Предмет охраны должен быть определён, зафиксирован в Реестре и указан
в правоустанавливающих документах на обладание тем или иным объектом
культурного наследия. Обладатель такого объекта культурного наследия вправе
пользоваться им по своему усмотрению, не нарушая предмета охраны. Это ос-
новная фабула закона. Можно предвидеть, что определённые сложности при
постановке на охрану культурных ландшафтов как достопримечательных мест
будут иметь место. Так, перечень предметных ценностей культурного ланд-
шафта будет весьма обширен, в отличие от отдельного памятника, а их иденти-
фикация потребует очень высокой профессиональной квалификации. Право-
обладателей в культурном ландшафте будет много, и они будут разными — от
физических лиц до различного рода организаций и властных структур. Устано-
вить ограничения и обременения для них в рамках процедур, определённых за-
коном, будет сложнее, поскольку ни в Реестре (Списке), ни в паспорте объекта
они не регистрируются. Правовая защита объекта наследия осуществляется на
уровне оформления прав обладания объектом (ст. 21, п. 2).

В законе содержатся требования к использованию объекта культурного на-
следия. Предусматриваются обязательства по сохранению объекта наследия
при оформлении его в собственность (ст. 48, п. 4) и требования к сохране-
нию — при оформлении договора аренды и договора безвозмездного пользо-
вания (ст. 55–56). Помимо требования поддержания его неизменности в соот-
ветствии с предметом охраны, к таким требованиям отнесены: согласование с
органами охраны различного рода работ на территории объекта культурного
наследия; обеспечение режима содержания земель историко-культурного на-
значения; обеспечение доступа к объекту (ст. 52). На территории памятников и

Управление культурными ландшафтами

ансамблей допускаются только работы по сохранению таких объектов, а также
хозяйственная деятельность, не наносящая вреда объекту. На территории
достопримечательного места характер использования, ограничения и требова-
ния к различного рода деятельности регулируются законом не напрямую, как в
случае с памятниками и ансамблями, а через органы охраны, то есть исполни-
тельную власть (ст. 35).

Одной из наиболее эффективных организационных форм охраны недви-
жимого наследия (как природного, так и культурного) являются особо охра-
няемые территории, о чём выше уже упоминалось. Закон «Об объектах куль-
турного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Фе-
дерации» не фиксирует такого феномена, хотя он и посвящен именно охране
культурного наследия. Дублируя соответствующие статьи предшествующего
закона об охране памятников, он содержит две статьи по историко-культур-
ным заповедникам (ст. 57, 58). К сожалению, никаких содержательных и
осмысленных правовых разъяснений по поводу этой умозрительной конст-
рукции в законе не содержится. Десятки реально существующих музеев-запо-
ведников и музеев-усадеб, созданных согласно правительственным постанов-
лениям в целях охраны объектов культурного наследия, не отмечены ни еди-
ным упоминанием в тексте закона.

Согласно существующему разделению полномочий между органами ис-
полнительной власти, задачи охраны недвижимых культурных ценностей тра-
диционно относились к сфере компетенции государственных органов охраны
объектов культурного наследия. Однако территориальные методы охраны ис-
торико-культурного наследия практически не используются государственными
органами охраны, которые ориентируются на отдельные памятники, а не на
территориальные комплексы. Преобладает памятниковедческий подход к охра-
не культурного наследия, когда объекты наследия рассматриваются «штучно».
Памятниковедческий подход ориентирован на статичные и моноструктурные в
управленческом отношении образования. Правовые нормы, применяемые в от-
ношении отдельных объектов, не являются достаточными для решения право-
вых проблем сложных историко-культурных образований и территориальных
комплексов. Поэтому применение как действующих, так и вновь принимаемых
правовых актов не лишено противоречий и сложностей. Территориальный
комплекс всегда находится в динамике, и включен в сферу интересов различ-
ных, как правило, управленческих структур. Неразвитость территориального
подхода к охране культурного наследия, непризнание территории в качестве
феномена наследия — существенный недостаток действующего федерального
законодательства (Веденин, Кулешова, 1997).

Надо отметить, что подход к государственной системной охране истори-
ко-культурных ценностей как отдельных объектов-памятников начал склады-
ваться ещё в XIX в., а в 1913 г. было разработано, но не утверждено, «Положение
об охране древностей», ставшее прообразом уже последующих законодатель-
ных актов в РСФСР (Работкевич, 2000). Именно это традиционное видение
ценных историко-культурных объектов и феноменов в качестве штучной
«древности», по-видимому, помешало развитию системы охраняемых истори-
ко-культурных территорий. В результате и культурные ландшафты, вплоть до

Культурный ландшафт как объект наследия

принятия в 2002 г. закона «Об объектах культурного наследия (памятниках ис-
тории и культуры) народов Российской Федерации» выпали из сферы прямого
законодательного регулирования. В какой-то мере зоны охраны обеспечивали
сохранение историко-культурной среды и в этом смысле компенсировали не-
развитость территориальных форм охраны, однако их выделение не является
обязательным, содержит сложные процедурные формальности и не получило
широкого распространения. Возможно, с введением понятия «территория объ-
екта культурного наследия» будут найдены пути хотя бы частичного решения
этой проблемы.

Природоохранное законодательство представляет интерес с точки зрения
сохранения культурных ландшафтов именно потому, что содержит развитый
инструментарий территориальной охраны, отличается разнообразием форм
особо охраняемых природных территорий. Зафиксировано, что предметная
ценность природных комплексов и объектов, подлежащих особой охране, мо-
жет определяться их культурным (историко-культурным) значением (законы
«Об охране окружающей среды», 1995, «Об особо охраняемых природных тер-
риториях», 2002). Установлено, что земли в границах территорий, где под охра-
ной находятся природные объекты особой, в том числе историко-культурной,
ценности, не подлежат приватизации (ст. 58, п. 5 закона «Об охране окружаю-
щей среды»). Лесным кодексом предусматриваются ограничения лесопользова-
ния в лесах первой группы, которые подразделяются на целый ряд категорий
защитности, в числе которых — различного рода защитные лесонасаждения,
а также леса особо охраняемых природных территорий, особо ценные лесные
массивы и леса, имеющие научное или историческое значение (ст. 56 Лесного
кодекса).

Для такой категории особо охраняемых природных территорий, как нацио-
нальные парки, в число основных задач непосредственно включены сохранение
историко-культурных объектов и восстановление нарушенных историко-куль-
турных комплексов и объектов (ст.13закона «Об особо охраняемых природных
территориях»). Запрещается любая деятельность, которая может нанести им
ущерб. В России насчитывается сейчас 35 национальных парков, преобладаю-
щее большинство из них находятся в Европейской части, один — в Зауралье и
шесть — в Южной Сибири. Интересен также факт, что 28 из них располагаются
в узкой полосе умеренных и северных широт (между 50 и 60 с. ш.).

Как государственные учреждения, в задачи которых входит сохранение и
восстановление объектов историко-культурного наследия, национальные пар-
ки в границах своих территорий и охранных зон призваны выполнять функ-
ции государственного управления в области охраны, популяризации, сохране-
ния и использования объектов историко-культурного наследия в рамках и
объёме, установленных индивидуальными положениями об этих охраняемых
территориях и определяемых федеральным органом охраны объектов куль-
турного наследия и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации. Что же касается реальных правомочий национальных парков, то
они сводятся либо к передаче историко-культурных объектов в «пользование
национальным паркам только по согласованию с государственным органом
охраны памятников истории и культуры» (п. 3, ст. 12), либо к закреплению ис-

Управление культурными ландшафтами

торико-культурных объектов за национальными парками на праве оператив-
ного управления (п. 5 той же статьи). Конечно, этого недостаточно для органи-
зации полноценной работы по сохранению историко-культурного наследия
на территории парка, для развития инициатив национальных парков по
управлению культурными ландшафтами. Зафиксированные законом право-
вые нормы достаточны, главным образом, для однородных в управленческом
отношении территорий, когда вся или бoльшая часть земель и иных объектов
недвижимости принадлежит одному юридическому лицу, выполняющему
функции охраны. Необходима разработка подзаконных актов, содержащих
конкретные правовые механизмы, обеспечивающие соблюдение всеми хозяй-
ствующими субъектами, действующими в границах особо охраняемых терри-
торий, установленного режима охраны историко-культурных объектов, в ча-
стности, культурных ландшафтов.

Нельзя также забывать, что закон «Об особо охраняемых природных тер-
риториях» ориентирован, прежде всего, на охрану природных объектов, а исто-
рико-культурные ценности находятся под его охраной опосредованно, нахо-
дясь в границах режимной территории и являясь частью территориального
комплекса. Задачи охраны культурного наследия и культурного ландшафта в
них могут учитываться, но учёт задач — это ещё не ориентация на их решение.

Музеи-заповедники, рассматриваемые здесь как территориальная форма
охраны культурного наследия, в особенности — культурного ландшафта, име-
ют ещё меньше законных оснований для развития деятельности по сохранению
культурных ландшафтов. Их создание и круг задач по управлению территорией
определяются только правительственными постановлениями и ведомственны-
ми распоряжениями, а не федеральными законами. Они создаются как государ-
ственные учреждения и действуют согласно утверждаемому для них Уставу, ко-
торый регулирует деятельность учреждения, но, как внутриведомственный до-
кумент, не может регулировать развитие историко-культурной территории.
Тогда разрабатываются генеральный план территории музея-заповедника и зо-
ны его охраны с соответствующим охранным режимом, порядок утверждения
которых чрезвычайно громоздок, а действенность — малоэффективна. Широ-
кие правомочия, предоставленные музею-заповеднику согласно временному
«Положению о государственном историко-культурном музее-заповеднике»
(внутриведомственный документ — приказ МК РФ № 233 от 15.04.93), не могут
быть использованы в сложившейся правовой реальности. Возможно, всё это
объясняет довольно распространённый казус, когда в уставе музея-заповедника
зафиксировано, что он является учреждением культуры и особо охраняемой
природной территорией.

В России насчитывается сейчас около ста музеев-заповедников и около
тридцати музеев-усадеб. В наименованиях некоторых из них отражено, что они
являются историко-культурными и природными. Значительная их часть (око-
ло тридцати) тяготеет к основным культурным центрам — Москве и Петер-
бургу. Примерно столько же находится в прилегающих областях и такое же ко-
личество — на остальной территории европейской части. Только около десяти
музеев-заповедников находится в азиатской части России, за Уралом. Это раз-
мещение, конечно, отражает не только и не столько характер историко-куль-

Культурный ландшафт как объект наследия

турного потенциала территорий, сколько организационные возможности ре-
гионов и востребованность таких объектов.

Полноценная правовая защита историко-культурных территорий требует
принятия соответствующего профильного закона на федеральном уровне.
В 1999г. был разработан проект федерального закона «О музеях-заповедниках».
Ответственным разработчиком был Институт культурного и природного на-
следия. Законодательная инициатива исходила от Совета Федерации, откуда
проект был передан на рассмотрение в Государственную Думу и разослан по фе-
деральным ведомствам и федеральным музеям-заповедникам. Работа над этим
документом приостановлена, хотя его принятие в статусе федерального закона
было бы чрезвычайно важно. Согласно проекту закона, территории музеев-
заповедников отнесены к особо охраняемым историко-культурным территори-
ям. Проектом устанавливается режим содержания территорий музеев-заповед-
ников, регламенты использования земель и иной недвижимости, имуществен-
ные ограничения. Природное и культурное наследие рассматриваются в едином
комплексе, в неразрывной связи и целостности. Устанавливаются конкретные
права и обязанности субъекта охраны — музея-заповедника — как государст-
венного учреждения. Учитываются вопросы взаимодействия с местным населе-
нием, определяется система индивидуальных правоустанавливающих доку-
ментов, фиксирующих правовые взаимоотношения с иными пользователями,
владельцами, собственниками в границах охраняемой территории.

В действующем законодательстве об особо охраняемых природных терри-
ториях и об объектах культурного наследия не содержится специальных норм,
предусматривающих защиту культурного ландшафта и традиционной живой
культуры. Культурный ландшафт частично находится под охраной, будучи
расположен в границах тех или иных охраняемых территорий. В то же время во
многих случаях приходится наблюдать прогрессирующую деградацию этого
ресурса наследия. Причины этого — уязвимость самого объекта, сохранение
качеств которого требует поддержания определённых видов деятельности, пре-
рывание преемственности культурных традиций между поколениями, излиш-
няя увлечённость руководства охраняемых территорий природоохранными за-
претами и ограничениями, распространяемыми и на культурный ландшафт,
отсутствие в нормативных документах понятия о значимости культурного
ландшафта как природно-культурного феномена, неразработанность механиз-
мов его охраны. Природные и культурные компоненты наследия в сфере управ-
ления разделены ведомственными барьерами, и предпринимаемые в их отно-
шении действия заведомо плохо согласуются между собой. Ведомственная ра-
зобщенность в принятии решений и отсутствие солидарной ответственности за
их результаты — одна из основных управленческих и правовых проблем (Куле-
шова, 1998а).

Попытка авторов этой книги обеспечить взаимодействие в управлении
природными и культурными феноменами наследия науровне профильных фе-
деральных законов не удалась в полной мере. Ведомственные барьеры, тща-
тельно сохраняемые на уровне государственной исполнительной власти, также
жёстко поддерживаются и законодательной властью. На стадии разработки за-
кона «Об охране окружающей среды» (принят в январе 2002 г.) в число объектов

Управление культурными ландшафтами

особой охраны, наряду с природными, были введены природно-культурные
феномены, а к особо охраняемым природным территориям добавлены природ-
но-культурные, в частности, музеи-заповедники. Однако эти нововведения не
прошли в окончательной редакции, хотя ценности окружающей среды, подле-
жащие охране, не должны ограничиваться только природными комплексами и
объектами, а экологические правоотношения касаются также и историко-куль-
турной сферы. С другой стороны, при разработке закона «Об объектах культур-
ного наследия народов Российской Федерации» (принят в июне 2002 г.), предла-
галось ввести понятие «особо охраняемая историко-культурная территория» и,
соответственно, определить правовой статус музея-заповедника, что также не
вошло в окончательную редакцию закона. Таким образом, в правопримени-
тельной практике до настоящего времени отсутствует понятие «особо охраняе-
мая историко-культурная территория», и музеи-заповедники не имеют такого
статуса. Территориальный, средовой подход к культурному наследию традици-
онно не принимается компетентными органами власти в сфере культуры, хотя
де-факто особо охраняемые историко-культурные территории существуют уже
несколько десятков лет в организационной форме музеев-заповедников. Толь-
ко в Земельном кодексе дается указание на принадлежность историко-культур-
ных территорий к особо охраняемым, поскольку земли историко-культурного
назначения отнесены к категории земель особо охраняемых территорий.

Наблюдается парадокс, когда культурный ландшафт федеральным зако-
ном признан частью культурного наследия, но государственные органы охраны
объектов культурного наследия не способны работать с этим типом наследия,
поскольку это территориальный комплекс, нуждающийся в адекватной норма-
тивно-правовой базе управления, которая не разрабатывается. С другой сторо-
ны, в природоохранных законах отсутствует понятие «культурный ландшафт»,
но государственные природоохранные органы признают актуальность сохране-
ния этого типа наследия, что отражается на формировании нормативно-право-
вой базы (Стратегия…, 2002; Управление культурными…, 2002).

В своей практической повседневной работе руководство национальных
парков, как правило, опирается на индивидуальные правоустанавливающие до-
кументы: «Положение о парке», «Положение о землях, включённых в границы
парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации», «Положение об охранной
зоне», а руководство музеев-заповедников, соответственно, на устав, государст-
венные постановления об утверждении границ, историко-архитектурный
опорный план, проект зон охраны. Если эти документы утверждены в установ-
ленном порядке и содержат необходимые нормы, регламентирующие порядок
охраны и содержания территориальных комплексов, представляющих цен-
ность культурного ландшафта, то их наличие позволяет делать очень многое в
сфере управления культурными ландшафтами. Однако при ознакомлении с
ними приходится признать, что большинство из них неполноценно с правовой
точки зрения.

«Положение о парке», к сожалению, нередко повторяет нормы закона «Об
особо охраняемых природных территориях» и не содержит конкретных право-
вых механизмов реализации этих норм, то есть сводится к декларации. Устав
музея-заповедника регулирует, главным образом, деятельность данного учреж-

Культурный ландшафт как объект наследия

дения и в очень малой степени (если вообще касается этого вопроса) — режимы
охраны и использования историко-культурной территории. «Положение о зем-
лях, включённых в границы парка без изъятия из хозяйственной эксплуата-
ции», «Положение об охранной зоне парка», «Проект зон охраны музея-запо-
ведника» либо выхолащиваются в процессе многочисленных согласований, ли-
бо просто попадают в состояние перманентного согласования.

В то же время индивидуальные правоустанавливающие документы могут
фиксировать:

¨ что именно отнесено к культурным ландшафтам в границах охраняемой
территории;

¨ в чём заключаются обязанности и права администрации в отношении
предметных ценностей культурных ландшафтов;

¨ каков режим охраны и использования земельных участков и недвижимо-
сти, составляющих тот или иной культурный ландшафт;

¨ каковы следствия правообладания земельными участками и объектами
культурного наследия в границах охраняемых территорий (обязанности
сторон);

¨ каков порядок заключения сделок по поводу таких объектов;

¨ каковы санкции за нарушение установленных регламентов.

Если закон требует согласования правового документа со всеми заинтере-
сованными лицами, такое требование должно быть исполнено. Однако на уров-
не субъекта федерации можно издать постановление о порядке согласования.
Такое постановление может жёстко ограничить время согласительных проце-
дур, установить предельное время «раздумий» согласующей стороны, прирав-
нять отсутствие какого-либо реагирования вообще (что очень распространено)
к согласию, а отказ от согласования обязать сопровождать аргументацией. Про-
цесс согласования должен быть гласным и получить оценку общественного
мнения, которое вряд ли согласится с нанесением ущерба природным и куль-
турным ценностям территории, определяющим её региональное своеобразие и
исключительность, или с их уничтожением.

Сохранение культурного ландшафта и вовлечение его в программы разви-
тия национального парка или музея-заповедника будет зависеть от следующих
принципиальных предпосылок: 1) юридических прав этих учреждений на зе-
мельные участки и объекты недвижимости, составляющие конкретный истори-
ко-культурный объект, в том числе ландшафт; 2) возможностей регламентации
других субъектов права на охраняемой территории и в охранной зоне (зонах ох-
раны); 3) состояния ландшафтного комплекса, возможностей его восстановле-
ния или приспособления под те или иные цели.

Материальные компоненты культурного ландшафта, расположенные на
территории музея-заповедника или национального парка, могут находиться
под охраной и в пользовании этих юридических лиц на праве оперативного
управления, на праве бессрочного пользования, на праве приобретенной в ос-
новные фонды собственности, на праве аренды, на праве сервитута, на иных
правовых основаниях, позволяющих осуществлять сохранение, восстановле-
ние, контроль за состоянием этих материальных ценностей и их использование.

В тех случаях, когда администрация охраняемой территории обладает со-

Управление культурными ландшафтами

ответствующими правами, она может достаточно свободно, при наличии фи-
нансовых средств и штатов, осуществлять программы восстановления, сохра-
нения, реабилитации наиболее ценных историко-культурных комплексов.
Руководство охраняемой территории несёт ответственность за охрану и мони-
торинг таких объектов. В иных случаях состояние отдельных объектов насле-
дия и всего ландшафта в целом будет зависеть, главным образом, от государст-
венных природоохранных органов и органов охраны объектов культурного
наследия, муниципальных властей и собственников соответствующих земель
и недвижимости. Тогда сохранение предметной ценности культурного ланд-
шафта определяется наличием и соблюдением утверждённых охранных режи-
мов, а также способностью администрации охраняемой территории находить
взаимовыгодные пути сотрудничества с иными собственниками и пользовате-
лями. Понятие охранного режима может включать норму, обязывающую про-
изводить регистрацию сделок с недвижимостью только при участии в этом ад-
министрации охраняемой территории как заинтересованного третьего лица.
Собственно культурный ландшафт может существовать только в социаль-
но-экономическом контексте, поэтому необходима кропотливая работа со
всеми юридическими и физическими лицами в его границах и активный по-
иск среди них реальных партнёров, понимающих свою ответственность за
судьбу национального наследия.

Регламентация землепользования и градостроительной
деятельности на охраняемых территориях

Основными проблемами, которые приходится решать в связи с охраной и
использованием целостных историко-культурных территориальных комплек-
сов, к каковым относятся и культурные ландшафты, являются, главным обра-
зом, проблемы землепользования и градостроительного регулирования. В оп-
ределённой мере администрации охраняемых территорий осуществляют кон-
трольные функции и регламентируют деятельность иных субъектов права в
границах таких территорий, но на землях, находящихся во владении иных соб-
ственников и пользователей, их возможности ограничены.

В Земельном кодексе предусмотрена категория земель особо охраняемых
территорий, куда относятся:

¨ земли особо охраняемых природных территорий (в законе «Об охране
окружающей среды» они сохранили название земель природно-заповед-
ного фонда — это земли заповедников, заказников, национальных пар-
ков и иных категорий, предусмотренных законом «Об особо охраняемых
природных территориях», а также земли территорий традиционного
природопользования);

¨ земли природоохранного назначения (это земли различного рода защит-
ных и запретных зон);

¨ земли рекреационного назначения (земли различных учреждений от-
дыха);

¨ земли историко-культурного назначения;

¨ особо ценные земли (в их ряду упоминаются культурные ландшафты).

Культурный ландшафт как объект наследия

На землях особо охраняемых природных территорий и землях истори-
ко-культурного назначения оговаривается недопустимость деятельности, несо-
вместимой с их целевым назначением (ст. 94), но реализация этой общей уста-
новки требует подкрепления конкретными правовыми нормами. Кроме того,
немало правовых проблем возникает в связи с отнесением земель в границах
охраняемых территорий к иным категориям. Тем не менее, Земельный кодекс
2001 г. стал первым федеральным актом, согласно которому территории объек-
тов культурного наследия можно трактовать как особо охраняемые террито-
рии, поскольку земли историко-культурного назначения отнесены к землям особо
охраняемых территорий. Одним из основных направлений совершенствования
законодательства, в том числе путём разработки подзаконных актов (положе-
ний, постановлений, распоряжений), является регулирование правоотношений
по режимам содержания имущества и земель, представляющих историко-куль-
турную ценность и находящихся в границах охраняемых территорий, но не
обеспеченных формами правовой защиты.

Государственные природные заповедники, биосферные заповедники, на-
циональные парки, музеи-заповедники — это охраняемые территории с учре-
ждениями, созданными для непосредственного управления территориями.
Земли, принадлежащие на праве бессрочного пользования национальным пар-
кам как учреждениям, обычно относятся к землям особо охраняемых природ-
ных территорий или землям лесного фонда. Музеям-заповедникам на тех же ос-
нованиях обычно принадлежат земли историко-культурного назначения, но
некоторые музеи-заповедники существуют вообще без правообладания каки-
ми-либо земельными участками (например, Соловецкий музей-заповедник до
недавнего времени не имел своих земель, при этом все земли в границах архипе-
лага отнесены к категории историко-культурных). Среди прочих категорий зе-
мель, которые всегда присутствуют на территориях национальных парков и му-
зеев-заповедников, обычно преобладают земли сельскохозяйственного назна-
чения и земли поселений. Необходимо предпринимать усилия по переводу
наиболее ценных в историко-культурном отношении их участков в земли при-
родоохранного назначения, земли историко-культурного назначения, в особо
ценные земли (ст. 97, 99, 100 Земельного кодекса РФ), а также в соответствую-
щие зоны на землях поселений, если речь идёт об участках в границах черты по-
селений (ст. 85). Такая процедура не означает изъятия земель из действующих
форм использования, но она может предусматривать существенные режимные
ограничения.

Конечно, перспектива присвоения таким землям статуса особо охраняе-
мых, в частности, статуса земель историко-культурного назначения, может вы-
зывать возражения у их владельцев. В то же время в деле сохранения памятни-
ков культуры, культурных ландшафтов, народных промыслов и ремёсел уста-
новление такой категории играет очень большую роль. Работа с органами
местного самоуправления и взаимосогласованность действий в данном случае
будет иметь определяющее значение. Напомним, что земли в границах терри-
торий объектов культурного наследия, включённых в Государственный реестр,
должны быть отнесены к землям историко-культурного назначения (ст. 5 зако-
на «Об объектах культурного…»). Если этого и не будет сделано, сведения о тер-

Управление культурными ландшафтами

риториях объектов культурного наследия должны учитываться в земельном и
градостроительном кадастрах (ст. 15 того же закона). Земельные участки в их
границах могут быть обременены или ограничены в пользовании. При выделе-
нии границ земельного участка, соответствующего территории объекта куль-
турного наследия, на него как на отдельный имущественный объект в обяза-
тельном порядке должно быть проведено землеустройство (ст. 3 закона «О зем-
леустройстве»). На проведение таких работ требуется финансирование.

Что касается категории особо ценных земель, то это новая категория,
введённая Земельным кодексом 2001 г. в группу категорий земель особо охра-
няемых территорий. Особо ценные земли предусмотрены для сохранения объ-
ектов природного и культурного наследия, представляющих научную или ис-
торико-культурную ценность. При перечислении объектов, земельные участки
которых могут быть отнесены к особо ценным, названы, в числе прочего, куль-
турные ландшафты и «земельные участки, предназначенные для осуществле-
ния деятельности научно-исследовательских организаций».

Вопрос об отнесении к той или иной категории земель далеко не празден,
категория определяет основную стратегию землепользования, основную дея-
тельностную ориентацию. В частности, национальные парки создавались пре-
имущественно на землях лесного фонда, которые передавались паркам в бес-
срочное пользование без изменения категории земель. Таким образом, вместо
категории земель особо охраняемых природных территорий, перевода в кото-
рые логично было бы ожидать, сохранилась категория земель лесного фонда,
основные правовые нормы в отношении которой определяет Лесной кодекс.
Последний предназначен для регулирования использования лесных ресурсов,
а не для сохранения природных комплексов или культурных ландшафтов. Его
правовые нормы, а также любые вносимые в него изменения и дополнения мо-
гут содержать потенциальные и реальные угрозы в отношении особо охраняе-
мых природных территорий любого ранга.

Принципиально иным в современной ситуации должно стать отношение к
землям сельскохозяйственного назначения. Если в недавнем прошлом сельское
хозяйство создавало многочисленные экологические проблемы своими индуст-
риальными методами (монокультуры, использование пестицидов и избыточ-
ного количества минеральных удобрений, строительство животноводческих и
птицеводческих комплексов-гигантов, примитивная геометрия полей, непро-
думанная гидромелиорация, избыточные пастбищные нагрузки и т. п.), то те-
перь ландшафтно-экологические проблемы создаются в связи с угасанием сель-
скохозяйственной деятельности и утратой исторически сформировавшихся
пропорций сельского ландшафта.

Надо отметить, что под угрозой деградации оказались наиболее историче-
ски ценные и репрезентативные ландшафты с экономически «неперспективны-
ми» поселениями, не искаженные сельскохозяйственной индустриализацией.
Таким образом, сельскохозяйственные угодья во многих случаях становятся не
столько источником разнообразных негативных воздействий на природные эко-
системы, сколько потенциальным ресурсом наследия и фактором сохранения
эволюционно сложившегося биоразнообразия. Зарастание луговых и пахотных
угодий лесом — реальная угроза культурным ландшафтам лесной зоны страны.

Культурный ландшафт как объект наследия

Национальные парки и музеи-заповедники могут применять лесохозяй-
ственные методы поддержания ландшафтных пропорций, то есть фиксиро-
вать линии опушек, проводить определённого вида рубки для сохранения ос-
новных визуальных бассейнов ландшафта, но это не является принципиаль-
ным решением проблемы, тем более что обычно она локализуется на землях
иных пользователей. Целесообразно разрабатывать программы взаимодейст-
вия с производителями сельскохозяйственной продукции — сельскохозяйст-
венными коллективами и отдельными предпринимателями-фермерами, ори-
ентируя их на выполнение задач сохранения природного и культурного насле-
дия, находящегося в их хозяйственном пользовании. Программы и планы
развития сельскохозяйственного производства должны обязательно учиты-
вать ценности традиционного сельского ландшафта при планировке угодий,
определении характера и интенсивности их использования, строительстве об-
служивающей инфраструктуры, защите окружающей среды от загрязнения.
Упорядочение деятельности землепользователей требует широкого и система-
тического использования экологической и историко-культурной экспертиз.
Для вовлечения в хозяйственный оборот ценных в ландшафтном отношении,
но заброшенных и зарастающих древесно-кустарниковой растительностью зе-
мельных угодий необходимо использовать возможности льготного налогооб-
ложения.

В соответствии с Земельным кодексом РФ земли сельскохозяйственного
назначения подразделяются по их качеству на несколько категорий. Наиболее
плодородные земли должны использоваться по прямому назначению, их пе-
ревод в другие категории достаточно сложен, и в этом отношении они более
защищены от видов деятельности, преобразующих ландшафт. Наименее цен-
ные могут быть переведены в другие категории, например, отданы под за-
стройку. Обычно к наименее ценным землям относят различные неудобья, од-
нако очень часто именно такие участки отличаются высокой мозаичностью
ландшафта и большим биоразнообразием, то есть представляют ценность как
природное и культурное наследие. Необходимо, в первую очередь, предусмот-
реть превентивные меры по их переводу в категории группы земель особо ох-
раняемых территорий (природоохранного назначения, историко-культурного
назначения, особо ценные). Земельным кодексом допускается также изъятие
сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственного использования,
если это не наиболее ценные сельскохозяйственные угодья, в том числе в связи
с содержанием объектов культурного наследия (ст. 79). Эту возможность так-
же следует использовать при решении проблем землепользования примени-
тельно к культурным ландшафтам и иным объектам историко-культурного
наследия.

Исключительно остро на охраняемых территориях обозначились пробле-
мы, связанные с неупорядоченной застройкой земель, принадлежащих му-
ниципальным образованиям. В большинстве районов Европейской России
крестьянская хозяйственная культура утрачивает свои функции, сельские посе-
ления превращаются в дачные поселки с соответствующей сменой типа за-
стройки, сокращением площадей обрабатываемых угодий и их вторичным за-
лесением. Исторический облик сельского ландшафта и образ русской деревни

Управление культурными ландшафтами

во многих случаях являются неотъемлемой частью национального ландшафта
России, для сохранения которого, в частности, и создаются охраняемые терри-
тории. Чтобы предупредить разрушение исторически аутентичной среды, целе-
сообразно было бы выделить деревни и села с относительно хорошо сохранив-
шейся исторической застройкой или её фрагментами и ввести для них особый
градостроительный режим. Имея право собственности на земельный участок в
границах поселения, индивидуальный застройщик практически не обременен
сегодня никакими обязательствами в отношении того, какой формы, цвета,
стиля сооружение он построит.

Территории объектов историко-культурного наследия, особо охраняемые
природные территории, исторические поселения, а также поселения, на терри-
ториях которых находятся памятники истории и культуры, имеют статус объ-
ектов особого регулирования градостроительной деятельности (ст. 6, 21, 22
«Градостроительного кодекса»), для которых предусматриваются особый поря-
док выдачи разрешений на строительство, порядок согласования и утвержде-
ния градостроительной документации, порядок регулирования градострои-
тельной деятельности. В соответствии с законом «Об объектах культурного на-
следия…» градостроительная деятельность в культурном ландшафте может
быть упорядочена через: придание ему статуса достопримечательного места и
введение индивидуальных требований к строительству; через создание зон ох-
раны вокруг памятника — семантического центра ландшафта; через придание
поселению статуса исторического поселения. Для исторических поселений ого-
ворен порядок установления градостроительных регламентов, обеспечиваю-
щих сохранность всех ценных градоформирующих объектов (ст. 60 закона «Об
объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Рос-
сийской Федерации»).

Индивидуальным нормативно-правовым градостроительным документом
поселения служат «Правила застройки», которые включают схему зонирования,
где для каждой территориальной зоны устанавливается соответствующий пра-
вовой режим (ст. 30 «Градостроительного кодекса»). Для отдельных поселений
могут быть разработаны и утверждены муниципальными властями индивиду-
альные градостроительные уставы. В этих документах, а также в разрабатывае-
мых на их основе различных планах и проектах развития поселений должны
быть отражены условия, необходимые для сохранения их культурного и при-
родного наследия, в частности, городского или сельского ландшафта.

Градостроительная документация вышеназванных объектов особого гра-
достроительного регулирования согласуется с заинтересованными природо-
охранными органами и органами охраны объектов культурного наследия.
К этой процедуре должны привлекаться и администрации охраняемых терри-
торий, прежде всего — национальных парков и музеев-заповедников. Выбор
участка строительства или реконструкции, типа застройки, архитектурные
формы, а также цветовые и конструктивные детали, материалы, тип огражде-
ний, развитие коммуникаций — всё это должно находиться под контролем ад-
министрации.

К сожалению, органы местного самоуправления, как правило, не намерены
и не занимаются разработкой и утверждением соответствующей градострои-

Культурный ландшафт как объект наследия

тельной документации, не уделяют этому вопросу должного внимания. Дело в
том, что «Градостроительный кодекс» не обязывает принимать такие докумен-
ты, а только фиксирует область их правоприменения, порядок разработки и ут-
верждения. Отсутствие же таких документов поддерживает состояние правовой
неопределённости, а значит создаёт условия, благоприятствующие админист-
ративному волюнтаризму и вседозволенности. В результате многие сельские
ландшафты непоправимо искажаются неупорядоченной застройкой, ведущей-
ся без учёта градостроительных традиций региона. В подобной ситуации, при
реальной угрозе разрушения исторически ценной историко-культурной среды
поселений, на уровне субъекта федерации можно разработать и утвердить
необходимый регламентирующий документ, например, «Требования к за-
стройке» на территории национального парка, музея-заповедника или на тер-
ритории, находящейся под иной формой охраны, что будет способствовать со-
хранению историко-культурного наследия всех типологических разностей,
в особенности, культурных ландшафтов.

Информационное и научно-проектное обеспечение
управления культурными ландшафтами