Подзаконные и муниципальные источники

К федеральным подзаконным источникам относятся нормативные указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти. Названные акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам. Правительственные акты и акты федеральных министерств и ведомств, кроме того, не должны противоречить указам Президента, а акты вышестоящих органов исполнительной власти обязательны для нижестоящих.

В системе источником конституционного права акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты) следуют за правительственными актами. Их типичными признаками являются подзаконность, специализированность, оперативная распорядительность. Они издаются на основе Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства, имеют официальный характер и обязательную силу для всех субъектов в сфере, подведомственной соответствующему министерству или ведомству. К актам федеральных органов исполнительной власти, являющихся источниками конституционного права, можно отнести те, что устанавливают конкретный механизм реализации тех или иных конституционных прав и свобод граждан путем введения правил, порядка, обязанностей должностных лиц.

Такой механизм может содержаться, в частности, в ведомственных актах, утверждающих различного рода положения. Например, министром юстиции РФ 26 октября 1998 г. издан приказ, утвердивший Порядок выдачи лицензий на право нотариальной деятельности; 25 января 1999 г. — приказ, утвердивший Положение о следственном изоляторе уголовно- исполнительной системы Министерства юстиции РФ.

Все нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции и официальному опубликованию. Без такой регистрации и опубликования указанные акты не имеют правовых последствий.

В качестве региональных подзаконных источников выступают акты высших должностных лиц субъектов Федерации (президентов республик, губернаторов краев, областей и т.д.), высших органов исполнительной власти субъектов Федерации (правительств, администраций) и акты иных органов исполнительной власти этих субъектов (министерств, департаментов, управлений). Они принимаются, на основе и во исполнение региональных конституций (уставов) и законов, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов — на основе Конституции РФ, федеральных законов и подзаконных актов.

Локальные источники. К локальным источникам конституционного права относятся нормативные акты органов местного самоуправления. Эти органы вправе принимать собственные нормативные акты, которые в случаях регулирования ими отношений в сфере конституционного права выступают в качестве источников данной отрасли. Примерами могут служить уставы муниципальных образований, акты, утверждающие положения об органах местного самоуправления, акты, расширяющие права и свободы граждан, проживающих на соответствующей территории, усиливающие их гарантии и т.п.

Источники муниципального права — это формы внешнего выражения и закрепления норм муниципального права.

Круг источников отрасли муниципального права достаточно широк. В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г. содержится специальная ст. 4 «Правовая основа местного самоуправления».

Перечисление источников отрасли муниципального права в ней начинается с источников международного характера. К ним относятся общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации. Среди последних важнейшее значение имеет Европейская хартия местного самоуправления 1985 г., ратифицированная Россией в 1998 г.

Важнейшее значение имеет Конституция Российской Федерации 1993 г. Она содержит специальную главу 8 «Местное самоуправление», а также значительное количество норм, касающихся местного самоуправления, в других главах. Конституция определяет основополагающие (базисные) начала местного самоуправления в нашей стране.

Дискуссионным в науке является вопрос о признании решений Конституционного Суда РФ в качестве источника права. Тем не менее, на современном этапе влияние его решений на правоприменительную практику несомненно. Поэтому решения Конституционного Суда РФ являются специфическим источником муниципального права России. Примером является постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике».

Следующая категория источников отрасли муниципального права — федеральные конституционные и федеральные законы.

Федеральных конституционных законов, непосредственно посвященных местному самоуправлению, нет, однако некоторые их нормы касаются местного самоуправления.

Среди федеральных законов важнейшее значение имеет Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (он играет роль кодифицированного акта).

Также среди важнейших федеральных законов, являющихся источниками муниципального права, — различные кодексы: Бюджетный, Градостроительный. Гражданский, Земельный, Налоговый, Кодекс об административных правонарушениях.

Существуют федеральные законы, регулирующие отдельные группы отношений в сфере местного самоуправления, например. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ», Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 1Э8-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Важными источниками отрасли муниципального права являются указы Президента РФ, а также подзаконные акты (постановления Правительства РФ и акты других федеральных органов исполнительной власти). Это, например. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям».

В соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Поэтому значительная часть полномочий по регулированию отношений в сфере местного самоуправления принадлежит субъектам РФ.

Среди источников отрасли муниципального права этой категории выделяются конституции республик и уставы других субъектов в составе РФ. Так. например, Устав (Основной Закон) Ставропольского края от 12 октября 1994 г. № 6-кз содержит главу 7, посвященную местному самоуправлению. Нормы о местном самоуправлении содержатся и в других главах Устава (Основного Закона) Ставропольского края. Устав города Москвы также содержит специальную главу 9 — «Организация местного самоуправления в городе Москве»¹Закон г. Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города Москвы» // Ведомости Московской Думы. 1995. № 4..

Важное значение имеют также другие акты субъектов РФ (законы и подзаконные акты). Так, например, в Москве приняты Закон г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве», Закон г. Москвы от 25 февраля 2004 г. № 10 «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в городе Москве». В Ставропольском крае действуют Законы Ставропольского края от 2 марта 2005 г. № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае», от 8 февраля 2006 г. № 6-кз «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления» и др.

Источниками муниципального права являются и муниципальные правовые акты — акты, принимаемые на уровне местного самоуправления. В соответствии со ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г. по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (это могут быть решения местных референдумов, сходов граждан, представительных и иных органов местного самоуправления и т.д.). Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

В качестве примера можно привести Устав г. Ставрополя, принятый решением Ставропольской городской Думы от 25 апреля 2008 г. № 8Р, и Устав внутригородского муниципального образования Сокольники в г. Москве, утвержденный решением муниципального собрания Сокольники г. Москвы от 26 ноября 2003 г. № 11/1.

В число источников отрасли муниципального права включается и обычай. На это указывается в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ (там говорится, что местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций), а также в Федеральных законах от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» и от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ».