Отношения Президента Российской Федерации с федеральными органами государственной власти России

Взаимодействие Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием Российской Федерации. Анализ конституционных норм позволяет разделить полномочия и обязанности Президента направленные на взаимодействие с российским парламентом на три группы. К первой относятся права и обязанности Президента по отношению к Федеральному Собранию в целом. Вторую и третью группу составляют права и обязанности Президента направленные на палаты Федерального Собрания соответственно - Совет Федерации и Государственная Дума.

Важным средством общения главы государства и российского парламента в целом являются ежегодные Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (ст. 84 Конституции Российской Федерации), в которых подводятся итоги предыдущего года, определяются основные направления внешней и внутренней политики. По сложившейся практике Послания Президента заслушиваются на совместном заседании обеих палат парламента.

Хотя Послания не являются нормативным решением, обязательным для исполнения органами государственной власти, они служат не только для ориентации законодательной деятельности парламента. Основная тяжесть и ответственность за их исполнение лежит на Правительство Российской Федерации. Тема и структура ежегодных Посланий определяются Президентом исходя из актуальных задач текущего периода, политической ситуации в государстве и стратегического видения будущего^[461].

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией российской Федерации назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельной её местностях чрезвычайное или военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Президент Российской Федерации во взаимоотношениях с Государственной Думой:

а) назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом;

б) распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией России;

в) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;

г) ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

д) ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

е) вправе созвать первое заседание Государственной Думе ранее 30-го дня после её избрания;

ж) Государственная Дума вправе выдвинуть обвинение против Президента Российской Федерации.

Президент во взаимоотношениях с Советом Федерации:

а) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации;

б) вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

в) Совет Федерации может отрешить от должности Президента Российской Федерации;

г) Совет Федерации утверждает указы Президента о введении военного и чрезвычайного положения.

Огромная роль Президенту Российской Федерации отводится в законодательном процессе. Он обладает правом законодательной инициативы, правом вето на законопроекты принятые Федеральным Собранием, правом подписывать и обнародовать законы Российской Федерации. О реализации Президентом права законодательной инициативы говорят следующие цифры: с ________ г. по _______ г. Президентом в Государственную Думу Российской Федерации было внесено проектов законов.

Вето Президента Российской Федерации, рассматриваемое в научной литературе как относительное, может быть преодолено при повторном принятии законопроекта обеими палатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в две трети голосов каждой палаты—в этом случае Президент должен подписать закон в течении семи дней. Со стороны Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина можно отметить нарушения данного правила. По мнению, В.Е. Чиркина, это являлось фактическим присвоением Президентом элементов законодательной власти: он возвращал законы с резолюцией «без рассмотрения», задерживал на месяц подписание некоторых законов, не подписывал почти по году законы, принятые парламентом вторично, в результате преодоления вето Президента (такая ситуация сложилась в 1998 г. в отношении Закона «О культурных ценностях, перемещённых в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящиеся на территории Российской Федерации», принятого ещё весной 1997 г.)^[462].

Проблемы, связанные с отклонениями возвращением федеральных законов Президентом Российской Федерации, рассматривались в ходе дискуссии, развернувшейся на страницах «Журнала российского права» и других периодических изданий^[463] в связи с принятием Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 1998 г. По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещённых в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящиеся на территории Российской Федерации»^[464]. С 2000 г. подобная ситуация перестала быть обычной конституционной практикой. Требования Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации активизировать законотворческую работу, привели к соблюдению правил и со стороны Президента.

Взаимодействие Президента Российской Федерации с Правительством Российской Федерации. М.В. Баглай отмечает, что отношения между Президентом Российской Федерации и Правительством основываются на безусловном приоритете президентской власти^[465]. Многие конституционные полномочия Президента либо непосредственно имеют исполнительный характер, либо в значительной степени приближены к исполнительной власти^[466].

Огромную роль Президент выполняет при формировании органов исполнительной власти, так как именно на Правительстве лежит ответственность за реализацию программы главы государства. Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации с согласия Государственной Думы, по предложению Председателя Правительства назначает его заместителей и федеральных министров.

Президент Российской Федерации имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, принимает решения об его отставке. Постановления и распоряжения Правительства в установленных Конституциях Российской федерацией случаях могут быть отменены Президентом.

На основе предложений Председателя Правительства Президент своим Указом «О структуре федеральных органов исполнитель ной власти»^[467] утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти.

Анализируя взаимоотношения Президента и Правительства, Л.А. Окуньков отмечает, что существует либо несогласованность их полномочий, либо фактическое поглощение полномочий Правительства соответствующими прерогативами Президента. Фактически система исполнительной власти на высшем уровне возглавляется не только Председателем Правительства, но и Президентом^[468].

В другой своей работе Л.А. Окуньков сопоставляет некоторые пересекающиеся полномочия Президента и Правительства^[469]:

Полномочия Правительства РФ

Полномочия Президента РФ

Организует реализацию внешней политики Российской Федерации (ст. 13 ФКЗ «О Правительстве РФ). Координирует деятельность федерального МИДа (ст. 32 ФКЗ «О Правительстве РФ). Председатель Правительства представляет Правительства за пределами территории РФ (ст. 14 ФКЗ «О Правительстве РФ») Обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях (ст. 21 ФКЗ «О Правительстве РФ). Осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики РФ (ст. 21 ФКЗ «О Правительстве РФ»). В пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств РФ по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств (ст. 21 ФКЗ «О Правительстве РФ»). Отстаивает геополитические интересы РФ, защищает граждан РФ за пределами её территории (ст. 21 ФКЗ «О Правительстве»). Осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества (ст. 21 ФКЗ «О Правительстве РФ»).

Определяет основные направления внешней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ) Как глава государства представляет РФ в международных отношениях (ч. 4 ст. 80 Конституции РФ). Осуществляет руководство внешней политикой (ст. 86 Конституции РФ). Ведёт переговоры и подписывает международные договоры РФ (ст. 86 Конституции РФ). Подписывает ратификационные грамоты (ст. 86 Конституции РФ). Принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нём дипломатических представителей (ст. 86 Конституции РФ). Руководит деятельностью МИДа (ст. 32 ФКЗ «О Правительстве РФ).

По мнению Л.А. Окунькова схожесть полномочий Президента и Правительства не заслоняет различий между их функциями. Если Президент осуществляет руководство внешней политикой, определяет её стратегические направления, то Правительство организует реализацию внешней политики в пределах своих полномочий. Автор делает вывод о том, что Правительство является одним из главных конституционных институтов, используемых Президентом для проведения в жизнь своего курса.

Данный вывод можно признать справедливым лишь частично. Это подтверждает и факт проведения всех политических и экономических реформ под знаком президентского правотворчества^[470]. Главная проблема сосуществования Президента и Правительства зависит от оптимального разделения принадлежащих им полномочий с целью избежать дублирования друг друга в государственной деятельности.

Взаимодействие Президента Российской Федерации с судебной властью. Президент Российской Федерации представляет Совету Федерации для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, самостоятельно назначает судей других федеральных судов. Президент Российской Федерации обладает правом обращаться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.

К полномочиям Президента связанным с взаимодействием с судебной властью относится его право предлагать Совету Федерации кандидатуру на должность Генерального прокурора Российской Федерации, который выступает в качестве государственного обвинителя в судебных процессах. В случае отклонения Советом федерации предложенной Президентом кандидатуры, глава государства в течение 30 дней представляет новую кандидатуру.

Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Совета Федерации даёт заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Конституционный Суд Российской Федерации в этом случае даёт заключение о наличии в действиях Президента признаков состава преступления.

«Указное право» Президента Российской Федерации

Статья 90 Конституции Российской Федерации предусматривает два вида правовых актов, издаваемых Президентом Российской Федерации: указы и распоряжения. Издавать какие-либо другие акты Президент правам не обладает. Подобный вывод делает и Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 2 апреля 1993 г. по делу о проверке конституционности указа Президента Российской Федерации от 29 декабря 19991 г. «О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы», совместного постановления Президента Российской Федерации и Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 3 января 1992 г. «Об административно-территориальном делении города Москвы», указа Президента Российской Федерации от 12 января 1992 г. «Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве», статьи 10 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»^[471]. В этом Постановлении отмечалось, что «совместное постановление как произвольно избранная высшими должностными лицами форма правового регулирования противоречит Конституции Российской Федерации. Издание таких совместных актов противоречит также принципу разделения властей». Исходя из этого, любые акты Президента, не соответствующие по форме указам и распоряжениям, признаны не соответствующими Конституции.

В соответствии со стажей 90 Конституции Российской Федерации акты российского Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Это означает, что на конституционном уровне закреплялся подзаконный характер этих актов. Но данное положение долгое время не являлось бесспорным. Так, в своём Послании Федеральному Собранию в 1995 г. Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин объявил свои указы «полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения… общественных отношений», абсолютно подзаконный характер которых «не очевиден»^[472]. Огромна роль актов Президента в развитии постсоветской России позволили Л.А. Окунькову вести речь о появлении в правовой отечественной системе «указного права»^[473].

Главная задача нормативных указов Президента Российской Федерации заключается в обеспечении непрерывности процесса правового регулирования общественных отношений в переходный период. Так, после распада СССР в 1991 г и принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. образовалось много пробелов в правовом поле России, которые были ликвидированы указами главы государства с ярко выраженным законодательным содержанием.

Специалисты провели анализ динамики указов Президента Российской Федерации. С 12 июня 1991 г. до 1 ноября 1991 г. был издан 271 указ и принято 17 распоряжений. Среди указов 90 касалось назначений, 134—награждений, 8—формирования и ликвидации органов при Президенте Российской Федерации. Среди оставшихся 39 указов 14 содержали новеллы права.

Картина меняется после 1 ноября 1991 г., когда Съезд народных депутатов РСФСР наделил Президента РСФСР дополнительными полномочиями, в том числе и правом издавать указы в случае пробелов в законодательном регулировании и даже при необходимости его изменять. За один год было принято 340 указов, не считая указов о награждениях, назначениях и др. Из них 75 % были нормативными. За этот же период было принято 89 законов.

«Указное право» развивалось особенно интенсивно после издания Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». До конца 1993 г. было принято около 900 указов^[474]. Из них 148 нормативных. Более 50 содержали нормы государственного права. Только 231 указ из 900 был официально опубликован.

В литературе отмечается, что «пик» президентского нормотворчества пришелся именно на три последних дня перед вступлением в силу новой Конституции Российской Федерации: 22-24 декабря 1993 г. было принято 27 нормативных указов. Анализируя переходный период развития российской правовой системы, российские ученые отмечают складывание в середине 1990-х г.г. «глобального альтернативного указного регулирования общественных отношений^[475].

Рассматривая проблему места закона и указа в регулировании общественных отношений С.А. Авакьян писал: «Когда очевидно, что общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принятия, то хотя бы необходимо (предусмотренное Конституцией) решение Государственной Думы о поручении Президенту урегулирования этих отношений. Такого рода практика есть в других странах, она именуется делегированным законодательством. Но это не делается там явочным порядком, и президент (либо правительство), вторгшиеся таким путём в компетенцию парламента, будут считаться нарушителями Конституции». По его мнению, «принятие указа вместо закона, даже на время, допустимо тогда, когда концепция регулирования ясна и в её оценке нет расхождений. Если же имеет место обратное, принятие указа вместо закона означает не что иное, как подмену президентом парламента»^[476].

Функцию восполнения пробелов в законодательном поле России указы выполнили и 31 декабря 1999 г., когда Б.Н. Ельцин ушел с поста Президента Российской Федерации. К этому моменту в Российской Федерации так и не был принят федеральный закон, регулирующий положение бывшего российского президента. Исполняющий обязанности Президента В.В. Путин своими указами обеспечил экс-президенту Российской Федерации неприкосновенность. В настоящее время судьба многих указов Президента зависит главным образом от принятия новых федеральных законов по конкретным предметам (сферам), которые ранее регламентировались указами.

Все акты Президента Российской Федерации, за исключением актов, содержащих сведения конфиденциального характера, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов органов исполнительной власти»^[477] подлежат обязательному опубликованию в течение десяти дней после их подписания.

Акты Президента, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов государственной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении семи дней после их первого официального опубликования. В актах Президента Российской Федерации может быть установлен иной порядок вступления их в силу.

В научной литературе обращается внимание на то, что в случае вступления указа в силу со дня подписания означает, его вступление в силу до дня официального опубликования. Так как между этими двумя действиями существует промежуток времени, в течении которого участники общественных отношений не знают о издании этого указа. А это означает, что такому указу придаётся обратная сила, но при этом участники общественных отношений не имеют возможности с ним ознакомится^[478].