Форма государственного устройства

Под формой государственного устройства понимается адми­нистративно-территориальное устройство государства, характер взаимоотношений между государством и его частями, между частями государства, между центральными и местными органами власти.

Все государства по своему территориальному устройству подразделяются на простые и сложные.

Простое или унитарное государство - это такое государство, которое не имеет внутри себя обособленных государственных обра-

зований, пользующихся определенной самостоятельностью. Унитар­ное государство подразделяется лишь на административно-территориальные единицы (провинции, губернии, уезды, земли, об­ласти и т.д.) и имеет единые, общие для всей страны высшие органы власти и управления.

Сложное,государство - это такое государство, которое состо­ит из обособленных государственных образований, пользующихся той или иной самостоятельностью. К сложным государствам отно­сятся империи, конфедерации и федерации.

Империя - насильственно созданное сложное государство, степень зависимости составных частей которого от верховной власти весьма различна (Древний Рим, Великобритания, Царская Россия).

Конфедерация - государство, создаваемое на добровольной (договорной) основе. Члены конфедерации сохраняют самостоятель­ность, объединяют свои усилия в достижении каких-либо конкретных целей.

Органы конфедерации образуются из представителей, входя­щих в нее государств. Конфедеративные органы непосредственно не могут принуждать членов союза к исполнению своих решений. Мате­риальная база конфедерации создается за счет взносов ее членов. Учитывая все это, конфедерацию обычно не считают суверенным го­сударством. Как показывает опыт истории, конфедерации существу­ют недолго: они либо распадаются, либо преобразуются в федератив­ные государства (например, США и др.).

Федерация - это суверенное сложное государство, имеющее в своем составе субъекты федерации — государственные образования. Государственные образования в федеративном государстве отлича­ются от административных единиц в унитарном государстве тем, что, как правило, имеют конституцию, высшие органы власти, а отсюда и собственное законодательство. Однако государственное образование - это часть суверенного государства, а поэтому само государствен­ным суверенитетом, в классическом его понимании, - не обладает. Для федерации характерно такое государственное единство, какого не знает конфедерация. Федерация от конфедерации отличается по ряду существенных признаков:

1. По правовым формам закрепления государственных связей. В федерации эти связи закрепляются, как правило, конституцией, а в

конфедерации - договором. Мы говорим, как правило, потому, что на практике есть исключения из этого правила. Более того, могут быть и конституционно-договорные федерации и конфедерации;

2. По правовому статусу территории. В федерации есть единая территория, образованная в результате объединения ее субъ­ектов с принадлежащей им территорией в одно государство. У кон­федерации есть территории отдельных государств, вступающих в со­юз, но нет единой территории;

3. Федерация отличается от конфедерации решением вопро­са о гражданстве. В федерации имеется единое гражданство и одно­временно гражданство ее субъектов. В конфедерации нет единого гражданства, а есть гражданство каждого государства, вступившего в союз;

4. В федерации существуют общие для всего государства высшие органы государственной власти и управления (федеральные органы), в то же время в конфедерации таких органов нет. Здесь соз­даются лишь органы, решающие общие для конфедерации вопросы;

5. Субъекты конфедерации обладают правом нуллификации, то есть отмены акта, принятого органом конфедерации. В конфедера­ции принята практика ратификации акта органа конфедерации, тогда как акты федеральных органов власти и управления, принятые по их предметам ведения, действуют на всей территории федерации без ратификации;

6. Федерация отличается от конфедерации наличием единых вооруженных сил и единой денежной системы;

7. В многонациональном государстве федерация зачастую ис­пользуется в качестве средства разрешения национального вопроса. Это характерно для этнофедеральных государств. Так, в России, в отличии, например, от США, этносы имеют свое историческое ме­стожительство. Поэтому здесь проблемы федеративного устройства более сложны, нежели в США.

Федерация - это единое суверенное государство, а конфеде­рация - это союз суверенных государств, и она свойством суверени­тета не обладает. Правда такое разграничение на практике не всегда бывает четким. В классических федерациях субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле этого слова. Несмотря на это, в некоторых странах субъекты федерации добиваются при-

знания их государствами. Если речь идет о нормальном суверенном государстве, то трудно практически представить положение, когда суверенитетом обладает и федерация и ее субъекты одновременно. Такое положение с трудом умещается в традиционное представление о федерации и больше походит на конфедерацию. Впрочем, в исто­рическом плане такое положение долго не может сохраняться. Такие государства или распадаются на несколько или же фактически уста­навливается настоящая федерация.

Федерации бывают сильные и слабые. В сильной федерации законы, принятые федеральными органами, вступают в силу сразу после принятия. В слабой федерации примат местного права может повлиять на федеральное право. Так, в США для вступления некото­рых федеральных законов, необходимо, чтобы их ратифицировали не менее 3/4 штатов. Если 13 из 50 не ратифицируют, то закон не всту­пает в силу. Вроде бы демократично, уважают меньшинство. Однако есть и отрицательная сторона этого вопроса: тринадцать не хотят, а могут пострадать все.

Различаются также классические и асимметрические федерации.

Классические - это когда все субъекты федерации равноправ­ны (не равны, а равноправны), а асимметрические - когда субъекты федерации неравноправны: одни имеют больше прав, а другие, по различным ненасильственным причинам, имеют меньше прав.

В целом считается, что федерация, не говоря уже о конфеде­рации, уступает унитарному государству в плане более оптимального осуществления государственных задач. В федерации (особенно в сла­бых) могут образоваться различные правовые пространства, что так­же может помешать успешному развитию экономики, защите прав и свобод человека. Однако из этого правила могут быть и есть исклю­чения. Проблема, в конечном счете, упирается в политический ре­жим, который действует в государстве. Поэтому могут быть федера­ции с тоталитарным режимом и унитарные государства с сильно раз­витым местным самоуправлением. Сильная федерация и децентрали­зованное унитарное государство - это почти одно и то же. Именно в таких государствах создаются условия для оптимального развития всего общества с учетом и местных интересов.

Важно отметить, что федерализм практически означает преж­де всего сам факт конституционного закрепления взаимоотношения

союзного государства с государственными образованиями (штатами, землями, республиками, областями и т.д.), образующими этот союз и реального соблюдения федеративных отношений в деятельности го­сударства, системе законодательства, повседневной жизни граждан. Поэтому федерализм не известен ни античности, ни средневековью. Федерализм, как категория государственного устройства, не может быть без конституционализма, без демократии, понимаемой как фор­мы организации государственной власти. В связи с этим необходимо с большой осторожностью относиться к таким, появившимся в по­следнее время, понятиям как «обновленная Российская Федерация», «новые федеративные отношения в России» и т.д. По нашему мне­нию, Россия раньше не была федеративным государством, и сегодня им еще не является. Для понимания всего этого необходимо всесто­ронне осмыслить историю федерализма.

Формирование федеративных государств в историческом плане связано с эпохой перехода от федерализма к капитализму. Тео­кратическое обоснование федерализма происходило в обстановке борьбы с абсолютизмом за утверждение прав и свобод не только че­ловека, но и провинции, регионов, земель, национальных окраин. Фе­дерализм непосредственно связан с внедрением демократических ре­жимов управления в более или менее крупном государстве, с потреб­ностью разделения властей не только по горизонтали, но и по верти­кали. Основоположник теории разделения властей Дж.Локк государ­ственную власть разделял на законодательную, исполнительную и федеративную, то есть как регулирование отношений власти между частями государства. Хотя в последующем в рамках теории разделе­ния властей в основном говорили лишь о разделении властей на зако­нодательную, исполнительную и судебную, то есть о разделении вла­стей по горизонтали, но всегда имелось в виду и вертикальное разде­ление властей, то есть разделение власти между центром и террито­риями, провинциями и т.д. Поэтому федеративное государство это, прежде всего, демократическое государство, оно реально возникло в период становления так называемой буржуазной демократии. Осно­воположником теории федерализма, на наш взгляд, следует считать того же Дж.Локка, который вошел в историю как первый автор тео­рии разделения властей. Он имел в виду разделение власти не только по горизонтали, но и по вертикали, а именно выделял федеративную

власть, регулирующую отношения между союзным государством и его частями. Теория Дж.Локка о разделении властей была в полной мере использована в США. Александр Гамильтон - лидер партии фе­дералистов и один из авторов Декларации независимости США не скрывал об использовании теории Дж.Локка в проектах государст­венного устройства США. Следует здесь заметить, что первым феде­ративным государством мира как раз и следует признать США. Именно в Конституции США, принятой 17 сентября 1787 года, были заложены основные принципы федеративного государства. Думается, что Соединенные Штаты Америки являются не только первым феде­ративным государством, но и первым конфедеративным государст­вом мира. К федеративному устройству американские штаты вышли, познав все «прелести» конфедеративного устройства. Об этом свиде­тельствует преамбула Конституции США, где отмечается, что «мы, народ Соединенных Штатов в целях образования более совершенного Союза... учреждаем и вводим эту Конституцию для Соединенных Штатов Америки». О бывшей конфедерации США напоминают лишь положения некоторых статей Конституции (например, статья VI).

Внимательное ознакомление с положениями Конституции США 1787 года показывает, что она составлена как основной закон, определяющий полномочия Соединенных Штатов и отдельных шта­тов. Каждая статья Конституции США написана так, что там обяза­тельно присутствуют интересы штатов и Соединенных Штатов. Фе­дерализм в США изначально и в последующем используется в целях образования более совершенного Союза - целостного, суверенного, демократического государства, способного цивилизованнее и лучше обеспечивать права американцев на жизнь, свободу и на стремление к счастью чем каждый штат в отдельности.

Нам сегодня, в Российской Федерации, следует воспринимать немало того, что накоплено в федеративном устройстве США. В ча­стности, опыт формирования Сената и Палаты представителей с чет­ким учетом интересов каждого штата. Там в соответствии с Консти­туцией ни в Сенате, ни в Палате представителей не могут восседать столичные чиновники за счет квот каких-то штатов. Заслуживают внимания российских государствоведов и следующие положения Конституции США: «ничто в этой Конституции не может толковать­ся в ущерб законным притязаниям Соединенных Штатов или какого-

либо отдельного штата» (статья IV, раздел 3); «Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления и охрану каждого из них от нападения извне, а по просьбе Законодательного Собрания или исполнительной власти (ко­гда Законодательное Собрание не может быть созвано) и от внутрен­них насилий» (статья IV, раздел 4).

Для нас сегодня важно уяснить и то, что в теории федерализ­ма с самого начала был заложен не только политический, но и гума­нистический потенциал. В демократическом обществе, признающем в полной мере права человека, федеративное устройство государства используется не только для решения политической борьбы между центром и регионами, но и для реализации идеи свободного развития людей, образующих определенный регион (республику, штаты, земли и т.д.). Региональные и культурно-национальные особенности опре­деленных групп людей, народов и народностей были давно замечены.

Федеративное устройство государства - это не произвольное мероприятие кого-то, а исторически складывающееся явление. В пол­ной мере тяга к федеративному устройству, на основе подлинных региональных или национальных особенностей, проявляется при пе­реходах к демократическому режиму управления обществом. Анти­демократические режимы могут подавлять эту тягу, однако, как пока­зывает историческая практика, не надолго. Свободное, открытое об­щество, распадающееся на более или менее крупные регионы, благо­даря каким-то местным особенностям, не может пройти мимо про­блемы федеративного или унитарного устройства своего государства. При этом вовсе не обязательно, чтобы все крупные государства были федеративными. Возникнув на начальной стадии демократизации общества, идеи федеративного государства могут реализовываться, а могут и сразу трансформироваться в унитаристские идеи.

Это объясняется тем, что федеративное устройство государства - непринципиальная проблема государственности. Принципиальной является формирование демократического государства. Демократиче­ское государство является не только условием реализации идей феде­ративного его устройства, но и условием постепенного отмирания са­мой идеи федерализма. Идеи федерализма, возникнув как реакция на абсолютистские, тоталитарные режимы, в период их переосмысления, могут сами отмирать в условиях торжества демократического режима.

Поэтому идея федерализма в отличие от идеи «государствен­ности», «конституционализма», «разделения властей» и некоторых других не является принципиально обязательной для формирования правового государства, к которому стремится передовое человечест­во. В политической философии государственности идее федерализма, на наш взгляд, следует отдавать лишь преходящее значение. Если идею федерализма поднять до уровня первостепенно важного прин­ципа и стремиться любой ценой добиваться его реализации, то очень просто потерять истинное социальное назначение самого правового государства. Федерализм любой ценой - это требование неправового государства. Такое требование, как показывает исторический опыт государствоведения, обычно выдвигается в чисто политических це­лях отдельных групп, людей, стремящихся к власти или находящихся у власти. Для этих людей политическая сторона федерализма, как правило, имеет важнейшее значение для удовлетворения своих инте­ресов, связанных с политической властью. Гуманистическая же сто­рона идеи федерализма в этих условиях зачатую играет лишь роль ширмы для.сокрытия истинных политических мотивов движения за федерализм. В правовом же государстве, где все проблемы, возни­кающие в процессе обществоведения, решаются на правовой (спра­ведливой) основе, вопросы, вызвавшие к жизни идею федерализма, снимаются (решаются), и они потеряют свою злободневность.

В целом идея федерализма в системе ценности государство-ведения занимает больше переходяще-прагматическое, нежели основательно-концептуальное значение. Поэтому общественно-политическую мысль в перспективе все больше будет занимать сущ­ностная сторона государства (выяснение интересов, преобладающих в деятельности государства), а не федеративное или унитарное его устройство. Право какой-то части государства или народа на федера­тивное устройство государства, по мере развития цивилизации и культуры, по приоритетности все более будет уступать праву людей на формирование справедливого государства. Причем эта тенденция будет определяться не количеством федеративных государств в мире или же возникающими новыми федеративными государствами. По мере демократизации общества, развития институтов гражданского общества и расширением параметров государства, соответствующих

принципам правового государства, признаки федеративности госу­дарства все больше будут играть формальную роль. Важнее форми­ровать демократическое государство, подконтрольное народной воле, институтам гражданского общества. Если формировать такое госу­дарство, то острота формирования именно федеративного государст­ва сама по себе ослабнет.

С формой государства непосредственно связан и вопрос о по­литическом (государственном) режиме.

Осмысливая понятие, связанное с государственным режимом: во-первых, нужно иметь в виду, что государственный и политический режимы в обществе - это одно и то же. Понятия «государственный» и «политический» режимы - это синонимы. Различие их (а это можно встретить очень часто в учебниках по теории государства и права) необходимо было тогда, когда в советском обществе государственная власть была не суверенной, а партийная власть (власть КПСС) рас­сматривалась как политическая власть и ставилась выше государст­венной власти. В цивилизованных государствах государственная власть и есть политическая власть, а отсюда государственный и по­литический режимы представляют собой тождественные понятия. Государство как раз и сосредоточивает у себя реальную политиче­скую власть;

во-вторых, государственный (политический) режим сводится к тому, что он представляет собой совокупность приемов и методов, с помощью которых в обществе осуществляется власть органами госу­дарства. Вопрос о государственном режиме является центральным во всей проблеме, связанной с формой государственного устройства, в конечном счете, позволяет определить истинное лицо государства, его связь с государствообразующим народом (нацией).

В процессе исторического развития сложились и до сих пор в реальных государствах проявляются в основном два вида государст­венного (политического) режима: демократический и авторитарный.

Демократический режим исходит из того, что источником го­сударственной власти и носителем государственного суверенитета является народ как политическая общность. Политика вырабатывает­ся и осуществляется в интересах народа и с его участием. Государст­во с демократическим режимом не стоит над гражданским общест­вом, а формируется и контролируется последним.

Авторитарный режим - абсолютно-монархический, тотали­тарный, фашистский и т.д. - проявляется в отрыве государства от на­рода, подменой его (народа) как источника государственной власти властью императора, вождя, генерального секретаря и т.д.

Уясняя понятие государственного режима, нужно в то же время иметь в виду, что демократические и авторитарные режимы не существуют в чистом виде. Это лишь наиболее общая характеристика государственного режима, относящегося к источнику государствен­ной власти, ее связи с народом. В реальных государствах демократи­ческие и авторитарные режимы могут на некоторое время перепле­таться (особенно в переходных государствах), дополняются различ­ными факторами, обусловленными конкретно-историческими усло­виями жизни того или иного государствообразующего народа.