Тема 2. Гармония и коллизии национального и международного права: совеременные проблемы взаимодействия

Степень воздействия международного права на национальное право зависит от многих факторов. В правовых системах различных стран содержатся разные подходы к определению места и роли норм международного права в национальных системах. Однако основополагающим принципом международного права, как отмечалось, является принцип добросовестного выполнения международных обязательств. В юридической литературе находят свое развитие и обоснование как дуалистическая, так и монистическая концепции взаимодействия международного и внутреннего права. При этом в рамках монистической концепции выдвигались два основных тезиса: 1) приоритет имеет внутригосударственное право; 2) приоритет имеет международное право. Идея верховенства международного права получила широкое развитие после второй мировой войны.

В зависимости от того, какое место в системе права занимают международные нормы, государства можно классифицировать следующим образом:

1) международные нормы имеют конституционный статус;

2) статус международных норм выше обычного закона;

3) международные нормы соответствуют обычному закону.

Внутреннее законодательство бывшего Союза ССР и, как следствие,– республик, входивших в его состав, развивалось по своим принципам, среди которых не было места принципу, который обеспечивал бы действие норм международного права. Следствием этого явилось широкое расхождение внутренних и международно-правовых норм, что наиболее наглядно проявилось в области политических и личных прав и свобод граждан.

Нельзя утверждать, что до принятия Конституции 1994 г. в текущем законодательстве никаким образом не регулировались вопросы соотношения международных договоров и норм внутреннего права. В ряде кодексов, законов закреплялся приоритет норм международного права по отношению к правилам, изложенным в законе.

Международным сообществом давно признано, что принятие на себя тех или иных международных обязательств означает обязанность для государства соблюдать их. При этом противоречащие нормы внутренних актов должны быть скорректированы. В ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров предусмотрено, что участник договора не может ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.

В ст. 8 Конституции Беларуси закреплено положение, согласно которому Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. При этом не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции. Эта фундаментальная норма свидетельствует о стремлении законодателя строить независимое государство на правовых демократических принципах. Здесь есть несколько аспектов. Признание приоритета общепризнанных принципов международного права означает не что иное, как определение вектора развития всей правовой системы. Именно в этом смысле следует понимать запись “обеспечивает соответствие им законодательства”. С учетом общепризнанных принципов международного права должно осуществляться “наполнение” конституционных норм, определение их содержания. Норма, запрещающая заключать международные договоры, противоречащие Конституции, является гарантией государственного суверенитета Беларуси, которая самостоятельна в проведении своей внутренней и внешней политики.

Принципы международного права отличаются от норм международного права степенью обобщенности и юридической силой. Как справедливо отмечается в юридической литературе, для принципов международного права характерна высшая степень нормативной обобщенности, т.е. общепризнанные принципы являются такими нормами международного права, которые разделяются мировым сообществом, обладают высшей степенью обобщенности и нормативности, что означает предопределение ими содержания других норм международного права.

Общепризнанные принципы не сформулированы в едином международном акте. Некоторые из них названы в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г., другие – в Хельсинском заключительном акте и иных международных договорах и обычаях.

С учетом двух тенденций – глобализации и регионализации – к общепризнанным принципам в сфере обеспечения прав и свобод человека следует относить и те из них, источником которых являются важнейшие международно-правовые акты, составляющие Билль о правах.

В юридической литературе существуют споры по поводу непосредственного применения норм ратифицированных государством международных договоров, в том числе и многосторонних. В этой связи можно выделить две основные группы международных договоров. Для первой характерно то, что не требуется принятие каких-либо законодательных актов. Для второй обязательно принятие внутригосударственных актов в целях их реализации.

В нашем законодательстве до недавнего времени не было общей формулировки, согласно которой международные договоры, заключенные в соответствии с конституционной процедурой, составляют неотъемлемую часть белорусского права и республиканского законодательства. В отдельных правовых источниках (кодексах, законах), как отмечалось выше, иногда подчеркивалось верховенство международного договора по отношению к конкретному нормативному акту. Однако для непосредственного применения международного договора этого еще недостаточно.

Законом от 23 июля 2008г. “О международных договорах Республики Беларусь” предусмотрена определенная процедура имплементации международных договоров во внутреннее законодательство. Важно иметь в виду, что согласно статье 33 международные договоры Республики Беларусь подлежат добросовестному исполнению Республикой Беларусь в соответствии с международным правом. Нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется принятие (издание) внутригосударственного нормативного правового акта, и имеют силу того нормативного правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора.

Согласно прежней редакции ст. 15 Закона общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Республики Беларусь, вступивших в силу, являлись частью действующего на территории республики права. При этом было предусмотрено, что нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного акта, и имеют силу того правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора[109].

С учетом действующей редакции Закона можно различать договоры самоисполнимые и договоры, требующие принятия внутригосударственных актов. По мнению Л.Ю. Рыхтиковой, среди международных договоров следует различать договоры-“сделки”, не оказывающие влияния на правовую систему, и договоры-законы, являющиеся нормоустанавливающими[110].

Республика Беларусь является участницей таких фундаментальных международных документов, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и ряда других. В отличие от названных международных пактов Всеобщая декларация прав человека не ратифицировалась государствами, однако это не снижает ее значимости для формирования новых реалий в обществе и государстве. Неукоснительное соблюдение этих документов будет способствовать существенному изменению характера отношений между государством и человеком. Обеспечение закрепленных в них прав и свобод, выполнение предусмотренных обязанностей является неотъемлемым признаком правового государства – государства, где действуют общепринятые международные стандарты.

Предшествующий опыт показывает, что необходимо еще многое сделать для формирования уважительного отношения к нормам международного права. Исправлять ситуацию необходимо, начиная с образования школьников и студенческой молодежи. В целях более широкого ознакомления граждан, должностных лиц с нормами наиболее важных международных договоров, участницей которых является Республика Беларусь, необходимы издание соответствующих сборников, организация циклов лекций и передач на телевидении и радио. Это направление должно стать одним из важнейших аспектов гуманитарного образования в целом.

Следует стремиться к тому, чтобы нормы международного договора не ущемляли права и свободы, предусмотренные в обычном законе. Именно с этой целью, например, в ст. 39 Закона от 25 октября 2000 г. “О правах ребенка” предусмотрено: если вступившим в силу международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, предусматривающие более полную защиту прав и интересов ребенка, чем те, которые содержатся в указанном законе, то применяются правила международного договора.

Как уже отмечалось, международный договор Республики Беларусь, который вступил в силу, обладает юридическим верховенством по отношению к другим подконституционным актам (законам, декретам, указам, постановлениям и др.). Это обязывает правотворческие и правоприменительные органы, включая и суды, при принятии соответствующих решений руководствоваться нормами международных договоров. Отметим, что практически во всех своих решениях Конституционный Суд Республики Беларусь опирается на общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Республики Беларусь.

В соответствии со ст. 116 Конституции Республики Беларусь по предложению уполномоченных на то субъектов Конституционный Суд дает заключения о соответствии международных договорных и иных обязательств нашей страны Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь.

Важно подчеркнуть, что ратификации Национальным собранием республики подлежат международные договоры Республики Беларусь: при подписании которых стороны договорились о ратификации; в которых устанавливаются иные правила, чем те, которые содержатся в законах, декретах и указах Президента Республики Беларусь; предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные законами, декретами и указами Президента Республики Беларусь; о территориальном разграничении Республики Беларусь с другими государствами; об участии Республики Беларусь в межгосударственных образованиях.

Ратификация международного договора Республики Беларусь осуществляется в форме закона. Закон о ратификации международного договора возводит международный договор в ранг актов, стоящих над обыкновенными законами, включая и программные законы (ч. 4 ст. 104 Конституции). Важность определения места международных договоров в иерархии правовых актов состоит в том, что в них часто содержатся нормы о дополнительных гарантиях прав и свобод человека. Проверка Конституционным Судом конституционности может касаться международных документов (договоров, соглашений и др.), которые еще не вступили в силу для Республики Беларусь. Кроме того, речь идет об их сопоставлении (проверке) на предмет соответствия не только ратифицированным актам, но и международным договорам, ставшим обязательными иным способом. Ведь согласие Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора может быть выражено путем утверждения договора, присоединения к нему либо другим способом, о котором условились договаривающиеся стороны.

Закон как форма “включения” международных договоров в правовую систему не лишает их смысла международных актов с внутригосударственными гарантиями. Тем самым как бы повышается “иерархический ранг” таких законов среди других, что требует особого механизма реализации[111].

Известный российский ученый Ю.А. Тихомиров обращает внимание на своеобразную юридическую природу законов о ратификации международных договоров, в частности, на содержательные особенности этого закона и на приоритет трансформационных норм (имеются в виду положения международного договора). Такой закон служит формой “государственного удостоверения” включения международного акта в правовую систему[112].

Приоритет норм международного права находит свое развитие также и в разделе Конституции, посвященном правам и свободам граждан. Государство гарантирует не только права и свободы, закрепленные в Конституции, но и предусмотренные обязательствами республики перед международным сообществом. Такая формулировка обязывает государственные органы не просто отдавать приоритет международным обязательствам по отношению к законам и подзаконным актам, но и принимать названные формы права в строгом соответствии с международными обязательствами.

Необходимо повысить эффективность судебной защиты прав и свобод граждан, закрепленных в международных договорах Республики Беларусь.

В соответствии со ст. 112 Конституции Республики Беларусь, если суд (общий или хозяйственный) при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он должен принять решение в соответствии с Конституцией и поставить в установленном порядке (обратившись в Верховный или Высший Хозяйственный Суд) вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. Аналогичное правило должно действовать и в случае выявления расхождений между вступившими в силу международными договорами и иными правовыми актами (законами, декретами, указами и др.). Причем внедрение на практике такого правила не требует специального законодательного урегулирования. К этому по существу обязывает содержание ст. 8, 112, 116, 137, 142 Конституции, а также некоторых других актов законодательства.

Как отмечает О.И. Тиунов, общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры России применяются Конституционным Судом как инкорпорированные в национальное право нормы[113].

Дать принципиальный толчок формированию соответствующей административной и судебной практики могло бы рассмотрение на пленумах Верховного и Высшего Хозяйственного судов вопросов о практике применения судами норм международных договоров Республики Беларусь. К сожалению, в настоящее время суды практически не выносят решения со ссылками на нормы Конституции и международных договоров.

Еще в начале 1990-х годов автором подчеркивалась необходимость утверждения и в законодательстве, и на практике, прежде всего судебной, правила о приоритете норм международного права по отношению к иным актам[114].

Известно, что позиция некоторых других стран (например, США) иная. Верховный Суд этой страны в свое время установил, что международное право является частью права страны, которое должно определяться и применяться судами каждый раз, когда связанные с ним вопросы права представлены на его рассмотрение. В этих делах, если нет договора или регулирующего акта исполнительной власти, судебного решения, то можно обращаться к обычаям и обыкновениям цивилизованных стран[115].

Вопрос о прямом действии норм международных договоров не праздный, так как не всегда признается, что даже нормы Конституции имеют непосредственный характер действия, обладая при этом верховенством и высшей юридической силой по отношению ко всем иным актам внутреннего законодательства.

В пользу вывода о том, что нормы международных договоров порождают права и обязанности для граждан Беларуси, свидетельствуют закрепленные не только в Конституции (ст. 8, 116 и др.), но и в актах текущего законодательства правила об их приоритете при расхождении норм национального законодательства и международных актов.

В утверждении верховенства норм международного права должны быть использованы более эффективно возможности Конституционного Суда Республики Беларусь. В этом убеждает законодательство и опыт других стран. Например, согласно Конституции Германии (ст. 100) в случае возникновения сомнения относительно того, является ли норма международного права составной частью федерального права и порождает ли она непосредственно права и обязанности для индивида, суд должен получить решение Федерального конституционного суда. Исходя из положений нашей Конституции, проф. Василевичем ранее неоднократно предлагалось, чтобы можно было через проверку Конституционным Судом актов текущего законодательства на соответствие обязательным для Беларуси международно-правовым документам решать этот вопрос. В целом,, Конституционный Суд должен обладать правом превентивного контроля за конституционностью подписанных международных договоров (до их ратификации). При этом не Министерство юстиции, а Конституционный Суд должен давать соответствующее заключение. В настоящее время такой подход закреплен в декрете президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 года № 14.

Возникает вопрос о том, какая норма должна действовать в случае расхождения Конституции и международного договора, в том числе и международного пакта, которые заключены (вступили в силу) до введения в действие 30 марта 1994 г. Конституции. Ведь в ст. 8 Конституции установлен запрет на заключение договоров, противоречащих Конституции, т.е. эта норма устремлена в будущее. Что же касается ранее заключенных договоров, то можно учитывать требования ст. 137 и 142 Конституции: акты, действовавшие на территории Республики Беларусь до введения в действие Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции. Однако при этом есть нюансы, которые должны учитываться: обычно нельзя ссылаться на неисполнение норм международного права, мотивируя это особенностями национального законодательства.

В принципе нельзя исключать и такой ситуации, когда прекращение, в том числе денонсация, или приостановление действия международного договора Республики Беларусь будет вызвано решением Конституционного Суда республики. Однако и Конституционный Суд, и органы, в компетенцию которых входит принятие решения о согласии на обязательность международного договора для Республики Беларусь, должны исходить из того, что такая процедура (прекращение или приостановление действия международного договора) должна осуществляться в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права, т.е. можно говорить о “связанности” такого решения Конституционного Суда.

Практика работы Конституционного Суда Республики Беларусь убеждает в его отношении к международным документам как юридически обязательным для нашего государства документам, следование которым позволяет ускорить демократические преобразования.

Конституционный Суд является, к сожалению, одним из немногих органов, которые опираются при принятии решений на нормы международных договоров. В большинстве своих решений он использует нормы Всеобщей декларации прав человека, двух важнейших международных пактов — о гражданских и политических правах; об экономических, социальных и культурных правах; многие документы ООН, Международной организации труда.

Международно-правовые документы выступали в качестве дополнительного аргумента лишь тогда, когда имелось неполное их совпадение с конституционным текстом. Конституционный Суд часто использует эти нормы и в качестве самостоятельного правового обоснования.

Можно также отметить очевидную целесообразность существования в СНГ особых соглашений в области прав и свобод человека, поскольку вместе с европейской и международной системами защиты прав человека они помогают защищать людей, проживающих на территории бывшего СССР. Конституционный Суд Республики Беларусь неоднократно обращался к анализу этих документов, формируя собственную позицию.

Наряду с этим Конституционный Суд часто обращается и к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которой руководствуется в своей деятельности Европейский суд по правам человека. По сути она является международным стандартом в области обеспечения и соблюдения прав и свобод человека, выполнения обязанностей гражданами. Решения, которые принимает Европейский суд, – это по существу толкование данной Конвенции, разъяснение ее положений и смысла. Можно утверждать, что вердикт Европейского суда является ориентиром и для тех стран, которые не являются членами Совета Европы, но стремятся вступить в него.