Проблемы функционирования ООН на современном этапе

Организация, преследующая цели такого масштаба, как ООН, неизбежно сталкивается в своей деятельности с серьезными трудностями и проблемами. Будучи центром политического и отчасти правового регулирования международных отношений, ООН объективно отражает все противоречия современного мира. Не следует забывать, что при всей своей автономности и самодостаточности Организация является все-таки производным (вторичным) субъектом, на которого большое влияние оказывает политика отдельных государств. Иными словами, ООН - продукт современной эпохи со всеми ее характеристиками и тенденциями - порой весьма непростыми.

Большинство ученых и политиков в целом позитивно оценивают многолетнюю деятельность ООН, направленную на поддержание мира и достижение социального прогресса. Общепризнанна большая роль Организации в деле деколонизации и ликвидации апартеида, разоружения, нераспространения ядерного оружия, утверждения примата права в международных отношениях. Однако в наши дни ООН сталкивается с серьезными трудностями.

Все проблемы, с которыми сталкивается в своей деятельности ООН, условно можно разделить на внешние и внутренние. Первая группа проблем касается роли и места Организации в мировом сообществе, эффективности используемых ей механизмов поддержания международного мира и безопасности. Вторая группа проблем связана со структурой Организации и всей системы ООН, а также со статусом и взаимодействием отдельных элементов этой системы. Разумеется, что внутренние и внешние проблемы ООН тесно связаны друг с другом и, в известной степени, взаимно обусловлены.

Очевидно, что самой актуальной проблемой функционирования ООН на современном этапе является несоответствие предусмотренной Уставом системы голосования в Совете Безопасности нынешним политическим реалиям. Созданный после Второй мировой войны механизм согласования воли нескольких великих держав отражал расклад сил того времени, точнее - той эпохи. Как это ни парадоксально, но двухполярный мир с его конфронтацией больше соответствовал юридическому балансу сил и возможностей. Поэтому столь откровенное игнорирование важнейших уставных норм самими же членами Совета Безопасности вплоть до конца ХХ века было невозможным. Сегодня, спустя 60 лет после образования ООН, приходится констатировать, что у нее нет сколько-нибудь действенных механизмов обеспечения безопасности, когда угроза исходит от тех государств, на которых лежит основная ответственность за ее поддержание. ООН оказывается бессильной перед тенденцией к мировому гегемонизму.

Говоря о Совете Безопасности, можно выделить, как минимум, три основные проблемы. Во-первых, как уже сказано, он не имеет сколько-нибудь действенных рычагов влияния на государства, являющиеся постоянными членами Совета Безопасности. В случаях, когда они сами нарушают Устав ООН, Совет Безопасности оказывается юридически несостоятельным для того, чтобы применить соответствующие меры. В результате оказывается под угрозой выполнение главной задачи ООН - поддержания международного мира и безопасности. Во-вторых, практика осуществления принудительных действий с использованием многонациональных вооруженных сил резко расходится с механизмом, который задумывался при подготовке и принятии Устава ООН. Фактически, сейчас от имени ООН военные операции осуществляются отдельными государствами. Такая возможность предусмотрена статьей 48 Устава, однако ее следует рассматривать скорее в качестве резервной, на что указывает смысл статей 42-47, которые прямо наделяют Совет Безопасности правом непосредственно руководить применением силы. Тем не менее Совет Безопасности пошел по пути делегирования своих уставных полномочий отдельным странам, что искажает коллективную волю государств-учредителей ООН. Прямым следствием сложившейся практики стали, на наш взгляд, действия США в Афганистане и Ираке, а также действия НАТО в Югославии. Неспособность ООН организовать применение силы для выполнения своих же решений привела к тому, что появился альтернативный, не предусмотренный международным правом механизм. В-третьих, не первый год возникает вопрос о правомерности количественного и "качественного" состава Совета Безопасности. Если двадцать-тридцать лет назад можно было объяснить особые привилегии Великобритании, Китая, СССР (России), США и Франции их ядерным статусом, то сегодня ядерным оружием де-факто обладают еще ряд государств, а некоторые стоят на пороге его создания. У них, таким образом, появляются все основания претендовать на постоянное членство в Совете Безопасности. Если же учитывать не только военно-политический, но и экономический потенциал государств, то нынешнее влияние на мировые процессы Германии или Японии ничуть не меньше, чем Великобритании и Франции. Наконец, отсутствие среди постоянных членов Совета Безопасности африканских и латиноамериканских государств также может быть истолковано как определенная дискриминация. В связи с этим в доктрине международного права существует точка зрения, согласно которой позиция Совета Безопасности все чаще расходится с позицией самой ООН, поддерживаемой большинством ее членов. Поэтому вполне справедливо выглядят предложения об увеличении числа постоянных членов Совета, что позволит сделать данный орган более представительным. С другой стороны, это решение будет бессмысленным, если не решить две ранее названные проблемы.

С этой точки зрения, представляет интерес официальная позиция Республики Казахстан, которая была опубликована в марте 1994 года на заседании рабочей группы по вопросу о реформе Совета Безопасности. Казахстан, в частности, предлагал включить в число постоянных членов Совета Германию, Японию и одно государство от группы развивающихся стран. Кроме того, республика предлагала увеличить состав непостоянных членов Совета на три места - по одному развивающемуся государству от Азии, Африки и Латинской Америки. Таким образом, количество государств-членов Совета Безопасности предлагалось увеличить до 21.

Отсутствие у ООН необходимых средств для поддержания мира и безопасности осознается самой Организацией. Не случайно в Декларации тысячелетия в качестве приоритетной цели упомянуто повышение эффективности Организации Объединенных Наций в деле поддержания мира и безопасности путем предоставления в ее распоряжение ресурсов и инструментов, необходимых ей для предотвращения конфликтов, мирного разрешения споров, проведения операций по поддержанию мира, постконфликтного миростроительства и реконструкции.

Другая актуальная проблема системы ООН - расширение юрисдикции Международного Суда. Несмотря на то, что его авторитет в мире достаточно высок, он до сих пор не стал по-настоящему эффективным механизмом разрешения международных споров. Основная причина этого - факультативная юрисдикция Суда, предусматривающая право государств не передавать споры со своим участием на его рассмотрение. Как показывает практика, наибольшее количество оговорок при подписании международных соглашений делаются государствами относительно положений, касающихся механизма разрешения споров. Следует признать: существует объективное противоречие между расширением полномочий международных судебных органов (в том числе Международного Суда ООН) и суверенитетом государств-членов мирового сообщества. Сегодня международное право лишь рекомендует государствам как можно чаще прибегать к услугам Международного Суда, и государства не очень охотно это делают. Особенно это касается великих держав, которые априори отрицают какую-либо внешнюю власть над собой. Представляется, что распространение юрисдикции Международного Суда на все международные споры способствовало бы укреплению международной законности. Только после этого необходимо будет решать следующую задачу: создание четкого механизма принудительного исполнения его решений всеми государствами без исключения. В Декларации тысячелетия в качестве одной из целей названо обеспечение выполнения государствами-членами решений Международного Суда, во исполнение Устава Организации Объединенных Наций, по любым делам, сторонами которых они являются.

Как уже отмечалось, с некоторых пор непонятными остаются статус и функции Совета по Опеке. Сейчас соответствующие положения Устава выглядят откровенно архаичными. Существование бездействующего органа не служит укреплению авторитета ООН в мире. Следовательно, должен решаться вопрос о модернизации Совета по Опеке, наделении этой структуры новыми функциями и полномочиями в соответствии с сегодняшними реалиями.

Определенные проблемы в деятельности ООН связаны с бюджетными вопросами. Ясно, что эффективность работы ООН напрямую зависит от количества располагаемых ею средств. Чем больше у Организации будет денег, тем больше у нее будет возможностей для реализации своих уставных целей. Вместе с различными программами и проектами Организации ее бюджет (он утверждается один раз в два года) составляет свыше 2,5 миллиардов долларов США. Кроме того, отдельный бюджет у миротворческих операций ООН (в 1995 году составил рекордную сумму в 2,8 миллиарда долларов). При этом взносы каждого государства в бюджет ООН определяются уровнем его экономического развития (так называемый "принцип платежеспособности") и фиксируются в специальной шкале. Примерно четверть указанной суммы вносят США (которые, впрочем, являются самым большим должником Организации), около 10 % - Германия, более 11 % - приходится на долю Великобритании и Франции. По некоторым данным, США финансируют до 30 % расходов на все миротворческие операции, проводимые под эгидой Организации. Еще более велика доля развитых государств в бюджете специализированных учреждений ООН - там она доходит до 70 %. Таким образом, независимость самой ООН в известной степени опирается на платежеспособность нескольких крупных государств. Отсюда сам собой напрашивается вопрос о том, в какой степени ООН может быть объективной, когда дело касается интересов данной категории стран. Несмотря на то, что персонал ООН при исполнении своих обязанностей должен быть абсолютно независим (статья 100 Устава), принцип "Кто платит, тот и заказывает музыку" имеет в деятельности ООН определенное место.

К сказанному необходимо добавить и тот факт, что около 40 % государств являются должниками ООН, не выполняя в должной мере свои уставные финансовые обязательства перед Организацией. Что касается Республики Казахстан, то она регулярно уплачивает членские взносы и ни разу не лишалась в ООН права голоса. Первоначально взнос Казахстана как одного из правопреемников бывшего СССР был равен 0,35 % бюджета ООН, впоследствии он был снижен до 0,19 %.

К вопросу о беспристрастности ООН примыкает проблема национального состава ее персонала. Большая часть входящих в систему ООН структур расположена в США и государствах Западной Европы. Соответственно, граждане этих государств чаще других принимаются на работу в Секретариат и различные вспомогательные органы Организации. Как показывает практика, почти все кадры руководящего звена имеют гражданство европейских стран. В этом кроется одна из причин несколько предвзятой политики ООН, ориентированной при решении серьезных вопросов на интересы соответствующих государств. Если учесть, что больше половины сотрудников персонала ООН имеют бессрочные контракты, становится ясно, что однобокая кадровая политика в сочетании с плохой ротацией кадров становится серьезной проблемой. Иммунитеты официальных лиц Организации не всегда являются гарантией их полной объективности.

Наконец, общая проблема всей системы ООН - чрезмерно разросшийся аппарат, наличие большого числа громоздких бюрократических структур. Бюрократизация ООН приводит к дублированию функций, все большему превращению Организации в замкнутую на своих интересах систему, неэффективности принимаемых решений, а в конечном счете - к подрыву доверия к ООН.

Все перечисленные проблемы осознаются как мировым сообществом, так и самой Организацией Объединенных Наций. Неоднократно звучали предложения о радикальном пересмотре ряда основополагающих положений Устава и реформе внутри Организации. Еще в 1974 году Генеральная Ассамблея учредила Специальный комитет по Уставу ООН и усилению роли Организации. Несколько позже в качестве временных вспомогательных органов Ассамблеи создавались рабочие группы по реформе Совета Безопасности, по Повестке дня для мира, по укреплению системы ООН и т.д. По предложению нынешнего Генерального Секретаря ООН в 1997 году была принята резолюция "Обновление ООН: программа реформы". Однако комплекс проводимых Организацией мероприятий до сегодняшнего дня оставляет открытыми все вышеназванные вопросы, связанные с ее деятельностью и местом в мировом сообществе.

Принятая 8 сентября 2000 года Декларация тысячелетия содержит Раздел VIII "Укрепление Организации Объединенных Наций", в котором подчеркнута решимость приложить все усилия к тому, чтобы "превратить Организацию Объединенных Наций в более эффективный инструмент для решения всех этих первоочередных задач: борьбы за развитие для всех народов мира, борьбы с нищетой, невежеством и болезнями; борьбы с несправедливостью; борьбы с насилием, террором и преступностью; и борьбы с деградацией и разрушением нашего общего дома." Для этого участники Саммита (главы государств-членов ООН) решили предпринять следующие действия:

- подтвердить центральное место Генеральной Ассамблеи как главного совещательного, директивного и представительного органа Организации Объединенных Наций и дать ей возможность эффективно играть эту роль;

- активизировать усилия по проведению всеобъемлющей реформы Совета Безопасности во всех ее аспектах;

- продолжать укреплять Экономический и Социальный Совет, опираясь на его последние достижения, с тем чтобы помочь ему выполнять роль, предписанную ему в Уставе;

- укреплять Международный Суд, с тем чтобы обеспечить правосудие и верховенство права в международных делах;

- поощрять регулярные консультации и координацию между главными органами Организации Объединенных Наций в выполнении ими своих функций;

- обеспечить наделение Организации на своевременной и предсказуемой основе ресурсами, необходимыми ей для выполнения ее мандатов;

- настоятельно призвать Секретариат наилучшим образом использовать эти ресурсы в соответствии с четкими правилами и процедурами, согласованными Генеральной Ассамблеей, в интересах всех государств-членов, посредством задействования наиболее эффективных методов управления и передовых технологий и путем сосредоточения усилий на выполнении тех задач, которые соответствуют согласованным приоритетам государств-членов;

- поощрять соблюдение Конвенции о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала;

- обеспечить большую согласованность политики и дальнейшее улучшение взаимодействия между Организацией Объединенных Наций, ее учреждениями, бреттон-вудскими учреждениями и Всемирной торговой организацией, а также другими многосторонними органами в целях обеспечения полностью скоординированного подхода к проблемам мира и развития;

- продолжать укреплять сотрудничество между Организацией Объединенных Наций и национальными парламентами через их всемирную организацию - Межпарламентский союз - в различных областях, включая мир и безопасность, экономическое и социальное развитие, международное право и права человека, демократию и гендерные вопросы;

- предоставить частному сектору, неправительственным организациям и гражданскому обществу в целом более широкие возможности для содействия достижению целей и осуществлению программ Организации.

В Декларации тысячелетия названы шесть фундаментальных ценностей, которые будут определять сущность международных отношений в XXI веке: свобода, равенство, солидарность, терпимость, уважение к природе и общая обязанность. Для утверждения этих ценностей ООН должна соответствовать требованиям времени. После своего 60-летия Организация Объединенных Наций стоит перед необходимостью радикального обновления.

Контрольные вопросы.

1. Перечислите основные исторические вехи создания ООН.

2. Какие обязанности члены ООН принимают на себя в соответствии с ее Уставом?

3. Охарактеризуйте систему главных органов ООН.

4. Каков порядок принятия решений в Совете Безопасности?

5. Какова компетенция Международного Суда ООН?

6. Назовите характерные черты правового статуса специализированных учреждений ООН.

7. Что такое "система ООН"?

8. Какие проблемы испытывает ООН на современном этапе?

Литература.

Арыстанбекова А. Х. Объединенные Нации и Казахстан. - Алматы, 2002.

Арыстанбекова А. Х. Казахстан в ООН: история и перспективы. - Алматы, 2004.