контроля

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ (НАДЗОР) И

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА

ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ

ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Понятие государственного контроля (надзора) и муниципального контроля

§ 2. Понятие порядка осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Виды и основания проверок

§ 3. Порядок организации и оформления результатов проверки. Последствия выявленных при проведении проверок нарушений

Понятие государственного контроля (надзора) и муниципального

контроля

Государственный контроль (надзор) выступает в качестве одного из средств государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности[1]. Его целью является как обеспечение публичных интересов государства, так и защита прав субъектов предпринимательской деятельности[2].

Государственный контроль (надзор) (далее – государственный контроль, контроль) осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (далее – Закон о государственном контроле), который выступает в качестве системообразующего нормативного правового акта в сфере осуществления функций органов исполнительной власти по контролю и надзору[3].

Под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных данным законом, другими нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельностьуказанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (ст. 2 Закона о государственном контроле).

Муниципальный контроль – деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.

Органы муниципального контроля осуществляют свою деятельность в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и определяются муниципальными образованиями самостоятельно. На практике встречаются, например, отделы градостроительного кадастра и надзора, услуг населению и защиты прав потребителей, муниципального строительного контроля и др.[4]

Из названия Закона о государственном контроле и его содержании возникает вопрос о соотношении понятий «надзор» и «контроль», которые в законе представлены как синонимы. В юридической литературе по данному вопросу нет единого мнения[5]. На наш взгляд, данные понятия созвучны, но, тем не менее, имеют и отличительные черты. Так, к характерным особенностям контроля следует отнести: возможность его осуществления в отношении подчиненных органов; право контролирующих органов воздействовать на оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта; осуществление оценки деятельности контролируемого объекта с точки зрения законности и в плане целесообразности. Он может осуществляться государственными, ведомственными, производственными, общественными органами, – в зависимости от субъектов, от имени которых производится контроль, и сферы действия контроля.

Отличительными чертами надзора являются следующие: осуществляется исключительно государственными органами и заключается в постоянном, систематическом наблюдении ими за деятельностью поднадзорных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности; здесь отсутствуют отношения соподчинения надзорных органов с поднадзорными и оценка деятельности поднадзорного объекта только на предмет законности; не допускается вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного объекта[6].

Состояние государственного контроля на современном этапе отличается разнообразием видов контроля и множественностью органов, его осуществляющих, при значительных различиях в их правовом статусе. Только на федеральном уровне насчитывается около 30 видов государственного контроля, осуществляемых в порядке, определенном Законом о государственном контроле[7]; недостаточностью разработанностью механизмов порядка осуществления контроля.

В настоящее время в России отсутствует единый координационный центр, в ведении которого находились бы все контролирующие органы. В то же время, из анализа Закона о государственном контроле можно прийти к выводу о том, что в определенной мере в качестве такового органа выступает Генеральная прокуратура. Так, согласно ч. 6 ст. 9 закона все органы государственного контроля должны направлять проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры, которые должны рассмотреть их на предмет законности включения в них объектов государственного контроля и в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, внести предложения руководителям органов государственного контроля о проведении совместных плановых проверок (ч. 6.1 ст. 9). После обобщения поступивших от органов государственного контроля ежегодных планов проведения плановых проверок органы прокуратуры направляют их в Генеральную прокуратуру РФ, которая формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ в сети «Интернет» в срок до 31 декабря текущего календарного года (ч. 6.4, ч. 7 ст. 9). В целях обеспечения учета проводимых при осуществлении государственного контроля проверок, а также их результатов должен быть создан единый реестр проверок, оператором которого является Генеральная прокуратура РФ (ст. 13.3).

Государственный контроль и муниципальный контроль (далее – государственный контроль) подлежит классификации по различным основаниям. С точки зрения предмета контроля, т.е. круга проверяемых вопросов, контроль подразделяется на общий (ведется в отношении деятельности проверяемого объекта в целом) и специальный (проводится в отношении либо определенного вида деятельности, либо определенного рода организаций).

При осуществлении общего контроля проверяется соответствие решений и действий подконтрольного объекта Конституции РФ, законам и другим нормативным актам, а также своевременность и качество исполнения решений государственных органов.

При осуществлении специального контроля контролируется одна из сторон деятельности подконтрольного объекта. К специальным видам контроля, например, относятся финансовый, валютный, налоговый, таможенный контроль.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности контрольного объекта проводится проверка, выделяют предварительный, текущий и последующий контроль.

Предварительный контроль представляет собой проверку контролируемых объектов, проводимую до начала исполнения управленческих решений, получения информации об имеющих место нарушениях. Текущий контроль проводится в процессе выполнения решений, позволяя своевременно выявлять трудности и недостатки в реализации принятых решений и вырабатывать меры по их устранению. Последующий контроль осуществляется после выполнения решений, получения информации о допущенных нарушениях[8].

Закон о государственном контроле распространяется не на все виды государственного контроля. В частности, его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются: к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов контроля; при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия; при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования; при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства РФ; при расследовании причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу; при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий и др.

Положения Закона о государственном контроле, устанавливающие порядок организации и проведения проверок,не применяются также при осуществлении следующих видов государственного контроля: контроль за осуществлением иностранных инвестиций; контроль за экономической концентрацией; контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере; налоговый контроль; валютный контроль; таможенный контроль; портовый контроль; контроль за уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; контроль на финансовых рынках; банковский надзор; страховой надзор; надзор в национальной платежной системе и др.

Вышеперечисленные сферы государственного контроля регулируются специальными законами. Например, государственный контроль за экономической концентрацией является предметом регулирования Федерального закона «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ, налоговый контроль – НК РФ, валютный контроль – Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ.

Кроме того, при осуществлении отдельных видов государственного контроля особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами. К таким видам контроля относятся, например, контроль за соблюдением антимонопольного законодательства РФ, за исключением контроля за экономической концентрацией; лицензионный контроль; экспортный контроль; надзор за деятельностью саморегулируемых организаций; федеральный надзор в области связи; федеральный контроль за обеспечением защиты государственной тайны; надзор в сфере рекламы; транспортный надзор (в области гражданской авиации, железнодорожного транспорта, торгового мореплавания, внутреннего водного транспорта и автомобильного транспорта); контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов и др.

Например, особенности организации и проведения лицензионного контроля установлены Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ, в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов – Положением о федеральном государственном надзоре в сфере обращения лекарственных средств, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 октября 2012 г. № 1043.

§ 2. Понятие порядка осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Виды и основания проверок

В целях эффективности осуществления государственного контроля на законодательном уровне должен быть предусмотрен его порядок. Однако Закон о государственном контроле не содержит определения порядку осуществления государственного контроля и не определяет его элементы. Только анализ понятий терминов «государственный контроль (надзор)», «мероприятия по контролю», «проверка», приведенных в статье 2 закона, позволяет прийти к выводу, что порядок осуществления государственного контроля включает в себя: 1) организацию и проведение проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, 2) принятие мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, 3) систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, 4) рассмотрение документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, 5) обследование используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, транспортных средств, зданий, грузов и др., 6) отбор образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, 7) проведение исследований и испытаний указанных объектов, 8) проведение плановых осмотров, 9) обследование особо охраняемых природных территорий и др., 10) проведение экспертиз, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда, 11) проведение расследования по установлению причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда.

К сожалению, в Законе о государственном контроле описаны лишь вопросы организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, рассмотрения их документов, а также принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. Иные элементы порядка осуществления государственного контроля в нем отсутствуют.

Организация и проведение проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей как элемент порядка осуществления государственного контроля включает в себя определение предмета проверки, периодичность проведения проверок, сроки уведомления проверяемых лиц о времени проведения проверки, основания для проведения проверок, порядок организации проверок, порядок оформления результатов проверки.

Осуществляемые органами государственного контроля проверки подразделяются на плановые и внеплановые, которые могут проводиться в форме документарной и (или) выездной проверки.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона о государственном контроле предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами (далее – обязательных требований), а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля ежегодных планов. Они могут проводиться не чаще чем один раз в три года. Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня:

1) государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

3) начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.

В отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих отдельные виды деятельности, например, в сферах электроэнергетики, энергоснабжения и повышения энергетической эффективности, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются Правительством РФ. Предусмотрена особая периодичность проведения плановых проверок и для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей – членов саморегулируемых организаций.

Периодичность проведения плановых проверок вызывает много нареканий на практике. Здесь необходимо добиться соблюдения баланса интересов хозяйствующих субъектов и потребителей: с одной стороны, следует устранить для бизнеса излишние барьеры, с другой стороны, необходимо обеспечить защиту слабой стороны в экономических отношениях (потребителя товаров, работ, услуг).

Одним из предложений в этом направлении является введение системы рисков, – комплекс мероприятий, позволяющий органам контроля оценить возможность причинения вреда в результате деятельности проверяемого субъекта жизни или здоровью человека, окружающей среде, законным интересам физических и юридических лиц, имущественным интересам государства с учетом степени тяжести возможных последствий. Систему рисков предлагается разбить на три группы: группа высокого, среднего и умеренного риска. Периодичность проведения плановых проверок при высокой степени риска должна составлять не чаще одного раза в год; при средней степени риска – не чаще одного раза в три года; при умеренном риске – не чаще одного раза в пять лет[9].

В настоящее время система оценки рисков частично введена в российское законодательство. Так, в законодательстве о промышленной безопасности все опасные производственные объекты были ранжированы на четыре класса опасности, и соответственно проведение проверок, включая режим постоянного государственного надзора, было взаимно увязано с этими классами[10].

Наряду с данным видением проблемы о периодичности проведения проверок в Государственную Думу внесены законопроекты, предлагающие увеличить периодичность проведения плановых проверок до шести лет. Авторы законопроекта поясняют, что плановые проверки менее эффективны, чем внеплановые (направленные на пресечение конкретных правонарушений, о которых стало известно контролирующим органам). При этом уменьшение числа плановых проверок избавит добросовестных предпринимателей от излишнего бюрократического давления[11].

Кроме этого Минэкономразвития России разработан проект федерального закона об особенностях организации и проведения в 2015–2018 годах проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, которым предусматриваются «надзорные каникулы» – временный запрет на проведение плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами малого предпринимательства. Такой запрет планируется установить до 31 декабря 2018 г[12].

О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения любым доступным способом.

Предметом внеплановых проверок является соблюдение проверяемым лицом в процессе осуществления деятельности обязательных требований, выполнение предписаний органов государственного контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

2) поступление в органы государственного контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

– возникновение угрозы или причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятники истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также угрозы или возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

– нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

В Законе о государственном контроле наряду с предметом плановых и внеплановых проверок также обозначены предметы документарной и выездной проверки. Сопоставление предметов данных проверок с предметом плановых и внеплановых проверок свидетельствует об их различии. Но, как выше было сказано, выездные и документарные проверки являются формой проведения плановых и внеплановых проверок. В связи с этим использование термина «предмет» документарной и выездной проверки в Законе о государственном контроле представляется некорректным.

«Предметом»документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (ч. 1 ст. 11 Закона о государственном контроле).

Документарная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения органа государственного контроля.

При проведении документарной проверки орган контроля не вправе требовать у юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки.

«Предметом» выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары и принимаемые им меры по исполнению обязательных требований (ст. 12 Закона о государственном контроле).

Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Внеплановая выездная проверка юридического лица, индивидуального предпринимателя по таким основаниям как возникновение угрозы или причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятники истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также угрозы или возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера может быть проведена только после согласования с органом прокуратуры (ч. 5 ст. 10 Закона о государственном контроле).

Если такая проверка осуществляется в момент совершения указанных нарушений, то в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы государственного контроля вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю посредством направления им соответствующих документов в течение двадцати четырех часов. В этом случае прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов (ч. 12 ст. 10 Закона о государственном контроле).

О проведении внеплановой выездной проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляется органом контроля не менеечем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом. Предварительное уведомление проверяемого лица о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется в случае, если в результате его деятельности возникла угроза причинения вреда или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера.

Срок проведения как документарной, так и выездной проверки не может превышать 20 рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов и пятнадцать часов для микропредприятия в год.

В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий не более чем на пятьдесят часов, микропредприятий не более чем на пятнадцать часов.

Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель в качестве источника доказательств о частоте проводимых проверок, соблюдении органами государственного контроля законодательства и т.п. вправе вести журнал учета проверок.

В отношении отдельных объектов (например, автомобильного и городского наземного электрического транспорта, подвижного состава железнодорожного транспорта в процессе их эксплуатации) соответствующими должностными лицами органов контроля проводятся плановые (рейдовые) осмотры. По результатам рейда данные органы в пределах своей компетенции должны принять меры по пресечению выявленных нарушений, а также довести в письменной форме до сведения руководителя о выявленных нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона о государственном контроле. Таким образом, на проведение рейдовых мероприятий указанный закон не распространяется[13].

§ 3. Порядок организации и оформления результатов проверки. Последствия выявленных при проведении проверок нарушений

Проведению проверки органом государственного контроля предшествует издание им распорядительного акта (приказа, распоряжения), в котором должны быть указаны:

1) наименование органа государственного контроля; 2) ФИО, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций; 3) наименование юридического лица или ФИО индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места фактического осуществления деятельности индивидуального предпринимателя; 4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; 5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования; 6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки; 7) перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю; 8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки; 9) даты начала и окончания проведения проверки.

Заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа контроля вручаются под роспись должностными лицами, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю проверяемых лиц с предъявлением служебных удостоверений.

При осуществлении государственного контроля органы контроля должны руководствоваться следующими основными принципами защиты прав проверяемых лиц:

1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности; 2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Это означает, что для применения мер ответственности к указанным лицам необходимо доказать не только факт нарушения обязательных требований, но и наличие его вины. При этом действует презумпция невиновности; 3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении контроля, а также информации об организации и осуществлении контроля, включая информацию об организации и о проведении проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, о правах и об обязанностях органов контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ; 4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа контроля, их должностных лиц; 5) недопустимость проводимых в отношении одного проверяемого лица несколькими органами контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований; 6) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; 7) ответственность органов контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении контроля; 8) недопустимость взимания органами контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю; 9) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю; 10) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.

Более того, при осуществлении государственного контроля проверяющие должностные лица не вправе:

1) проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к полномочиям органа контроля, от имени которых действуют эти должностные лица. Представители указанных лиц должны иметь специальные полномочия для участия в проверке, оформленные распорядительным документом проверяемой организации либо доверенностью; 2) проверять выполнение требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР и не соответствующих законодательству РФ; 3) проверять выполнение обязательных требований, не опубликованными в установленном законодательством РФ порядке; 4) осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки при причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 5) требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов; 6) отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов; 7) распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну; 8) превышать установленные сроки проведения проверки; 9) осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю[14].

Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель проверяемого лица при проведении проверки имеют право непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; получать от органа контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки; знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа контроля; обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридических лиц или индивидуальных предпринимателей при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ; привлекать Уполномоченного при Президента РФ по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте РФ к участию в проверке.

По результатам проверки должностными лицамиоргана контроля составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. В акте проверки указываются: дата, время и место составления акта проверки; наименование органа контроля; дата и номер распоряжения или приказа руководителя органа контроля; ФИО и должности должностных лиц, проводивших проверку; наименование проверяемого юридического лица или ФИО индивидуального предпринимателя, а также ФИО и должность руководителя или уполномоченного представителя проверяемого лица, присутствовавших при проведении проверки; дата, время, продолжительность и место проведения проверки; сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения и др.

К акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований, предписание об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Проверяемое лицо в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений.

В случае выявления при проведении проверки нарушений проверяемым лицом обязательных требований, должностные лица органа контроля обязаны:

1) выдать ему предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения[15];

2 ) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда указанным выше объектам, а также принять меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности (ст. 17 Закона о государственном контроле).

Если при проведении проверки установлено, что деятельность проверяемого лица, эксплуатация ими зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые ими товары (выполняемые работы, предоставляемые услуги) представляют непосредственную угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или такой вред причинен, орган контроля обязан незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности проверяемого лица,в порядке, установленном КоАП РФ, отзыва продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота и довести до сведения граждан, а также других юридических лиц, индивидуальных предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения (ч. 2 ст. 17 Закона о государственном контроле).

Если проверяющими лицами вследствие действий (бездействия) был причинен вред юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, то он подлежит возмещению за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством (см. ст. 1069 и 1071 ГК РФ). В состав вреда включается в том числе упущенная выгода, расходы, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты их деятельности, и затраты, которые проверяемые лица осуществили или должны осуществить для получения юридической или иной профессиональной помощи.

Вред, причиненный правомерными действиями должностных лиц органа контроля, возмещению не подлежит, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Результаты проверки, проведенной органом контроля с грубым нарушением установленных Законом о государственном контроле требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения проверяемого лица обязательных требований и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля или судом на основании заявления проверяемого лица.

К грубым нарушениям относится, например, нарушение срока уведомления о проведении плановой и внеплановой проверки; привлечение к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан и организаций; отсутствие оснований для проведения плановой и внеплановой проверки, несогласование с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки по основаниям, предусмотренным в п/п «а» и «б» п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона о государственном контроле; нарушение сроков и времени проведения плановых выездных проверок в отношении субъектов малого предпринимательства; проведение проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля; истребование документов, не относящихся к предмету проверки; превышение установленных сроков проведения проверок и др. (ст. 20 Закона о государственном контроле).

[1] Предпринимательское право России: учеб. / В.С. Белых, Г.Э. Берсункаев, С.И. Виниченко [и др.]; отв. ред. В.С. Белых. М.: Проспект, 2008. С. 329; Салиева Р.Н. Конституционно-правовые гарантии защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 9.

[2] Спектор А.А. Предпринимательская деятельность как объект государственного контроля (надзора) // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 8.

[3] Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6.

[4] Зырянов С.М. Правовая природа и виды муниципального контроля // Журнал российского права. 2009. № 11.

[5] См., например, Баранов М. Соотношение понятий «государственный контроль» и «государственный надзор»: теория и практика // Право и жизнь. 2011. № 7–8, 9; Предпринимательское право России: учеб. / В.С. Белых, Г.Э. Берсункаев, С.И. Виниченко [и др.]; отв. ред. В.С. Белых. С. 329-330.

[6] Агешкина Н.А., Коржов В.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (постатейный) // Специально для системы ГАРАНТ, 2012 г.

[7] Плешакова О.В., Королев А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (постатейный). «Деловой двор», 2009 г. // СПС ГАРАНТ.

[8] Правовое регулирование государственного контроля: монография (отв. ред. д-р юрид. наук, проф., заслуженный деятель науки Российской Федерации А.Ф. Ноздрачев). Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2013 // СПС ГАРАНТ.

[9] Спектор А.А. Предпринимательская деятельность как объект государственного контроля (надзора).

[10] Левоненкова Т.А. Государственный и муниципальный контроль (надзор): поиск эффективных решений // Журнал российского права. 2014. № 9.

[11] Периодичность плановых проверок бизнеса могут увеличить до шести лет // СПС Гарант. Правовая картина дня от 16.02.2015 г.

[12] Разработан законопроект о «надзорных каникулах» для малого бизнеса // Информационно-правовой портал Гарант.РУ. 16.02.2015 г.

[13] См., например, постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2013 № 19АП-7/13 // СПС ГАРАНТ.

[14] См., например, постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.11.2013 № 19АП-2825/13 // СПС ГАРАНТ.

[15] Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2014 № 20АП-5465/14 // СПС ГАРАНТ.