Общественными процессами

/. Предмет науки и учебной дисциплины. 2. Понятие «управление». Виды управления.

3. Государство как субъект управления общественными процессами. 4. Сущность государственного управления. 5. Особенности местного самоуправления

Любая наука, как и учебная дисциплина, посредством кото­рой эта наука изучается, имеет свой предмет — совокупность вза­имосвязанных между собой явлений, отношений и процессов, познанием которых она занята. Соответственно предмету, нау­ка, будучи отраслью знаний, вырабатывает свою систему катего­рий, понятий, терминов, а то и просто слов, на основе (и с по­мощью) которых она описывает исследуемые объекты. Поэтому предмет есть онтология (бытие, объективное существование) постигаемых явлений, отношений и процессов, а средства их познания и мыслительного воспроизводства представляют со­бой методологию и гносеологию (как изучать и как выверять знания) соответствующей науки.

Государственное управление как обширное, сложнооргани-зованное общественное явление, в которое в качестве его части входит местное самоуправление, становится самостоятельной и очень важной отраслью научного знания. И в этом нет ничего странного, в том числе и от того, что само государство как фор­ма общественной жизнедеятельности людей существует (по письменным и археологическим источникам), по меньшей ме­ре, 6 тыс. лет. В разные периоды истории у него было разное предназначение. Но переход к индустриальному обществу, а за­тем (сегодня) к постиндустриальному (информационному) с его

14 Глава 1

массовыми (глобальными) коммуникациями, обменами, пере­мещениями людей и другими, всем известными проявлениями коренным образом изменил сущность государства, его место и роль в жизни общества, его цели и функции, организацию и тех­нологии функционирования.

Глубокое влияние на государство оказали (и оказывают) масштабы и закономерности рыночной экономики, интеграци­онные процессы в разных общественных сферах, технологичес­кая революция, глобализация предпринимательства, свободное поведение людей и в то же время рост преступности, разгул тер­роризма, обострение экологической ситуации, оскудение при­родных ресурсов и многие иные условия и факторы как позитив­ного, так и негативного свойства. В целом проблемы, стоящие и перед мировым сообществом, и перед российским, усложнились, что усложняет и актуализирует государственное управление.

Говоря обобщенно, в XXI в. человечество и многонациональ­ный народ России столкнутся с такими вызовами и жизненны­ми обстоятельствами, будут испытывать такие трудности, кото­рых не было в прошлом (дальней и ближней истории), которые потребуют для нашего самосохранения нового мышления, по­ведения, новых организационных связей, регулирующих меха­низмов и подходов в понимании и использовании социальных и интеллектуальных ресурсов. По этому поводу можно приводить много аргументов, доказательств и фактов. Но каждый думаю­щий и информированный человек прекрасно понимает, что все происходящее объективно ведет к возвышению государственного управления — важнейшего источника сохранения и развития общества.

Государственное управление как отрасль научного знания (синоним: теория государственного управления¹) исследует про­цессы целеполагания, организации и регулирования жизнедеятель­ности общества в целом, осуществляемые государственной властью, принадлежащей народу. Оно имеет комплексный, в из­вестной мере синтезный, характер, поскольку опирается на дос­тижения многих общественных, естественных, точных и техни­ческих наук. Данная отрасль знаний не вторгается в названные

' См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997, а также книги других авторов под таким же или близким по смыслу назва­нием.

Предмет государственного и муниципального управления. Государство как субъект... 15

науки и не подменяет их, но из каждой из них берет определенные научные приобретения и использует в своих интересах. Ведь управлять приходится в обществе, где постоянно взаимодейству­ют человек (миллионы людей), общество (с системой своих свя­зей) и природа (с множеством своих элементов). Когда мы гово­рим о государственном управлении, то подразумеваем, что оно и формируется, и реализуется в сложнейшей современной биосо-циотехносфере, где все взаимозависимо и взаимообусловлено.

Особенно актуальны для теории государственного управле­ния постулаты, положения и выводы истории, философии, экономики, политологии, психологии и других общественных наук, которые раскрывают сознание, поведение и деятельность людей, их коллективов и общностей в разных ситуациях част­ной и общественной (публичной) жизнедеятельности. Теснее всего государственное управление как отрасль научного знания связано с юридической наукой по той причине, что оно реализу­ется государством и с использованием возможностей правового регулирования. К сожалению, многие ученые до сих пор не осознали, что наличие большого сегмента наложения теории государственного управления и обшей и специальной теорий государства и права, скажем, конституционного, администра­тивного права и т.п., вовсе не означает поглощения государ­ственного управления предметами юридической науки в целом или ее отдельных отраслей. Сегодня практически по всем на­правлениям научного познания формируются пограничные, межотраслевые, комплексные новые отрасли знания, которые на базе новой проблематики интегрируют результаты локальных исследований. Везде срабатывает синергетический подход.

Государственное управление — самостоятельная отрасль на­учного знания. Это осознано давно и во многих странах, в том числе в США, Китае, Европейском Союзе, даже входящих в СНГ — Украине, Беларуси, Казахстане и др.

Рядоположенным с государственным управлением является местное самоуправление, которое у нас все чаше называется муни­ципальным управлением. Но муниципалитет (городское самоуп­равление) — это структура Великобритании; мэрия, префектура — Франции; магистратура — Германии, в которых в общем-то нет деревень и сел. В России традиционно было городское и земское управление (самоуправление). Во всей Европе действует Евро­пейская хартия о местном самоуправлении 1985 г., к которой при-

16 Глава I

соединилась Россия. В Конституции РФ 1993 г. употребляется исключительно понятие «местное самоуправление» (ст. 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 46, 72 «н», 130—133), и только применительно к формам собственности (ст. 8), жилищным фондам (ст. 40), системам здравоохранения (ст. 41) и образовательным учрежде­ниям (ст. 43), т.е. по отношению к управляемым объектам со стороны органов местного самоуправления, используется термин «муниципальное». В законодательстве этот термин применяется лишь в названиях территориальных и поселенческих образо­ваний.

Поэтому, отдавая должное формальным канонам, в учебнике употребляется обобщенное понятие «государственное и муници­пальное управление». При рассмотрении вопросов муниципаль­ного управления акцент делается на концепции местного само­управления, которая по всем своим элементам и взаимосвязям (по историческому и международному опыту) непосредственно прилегает к государственному управлению и является его низо­вым и самым демократическим уровнем.

Управление всегда связано с сознанием и деятельностью лю­дей. Оно, можно сказать, есть «проводник», посредник между сознанием и деятельностью, но не одного человека, в котором действуют психофизиологические механизмы, а многих людей. Управление возникает тогда и там, где требуются коллективные усилия людей для ведения какого-либо общего дела или дости­жения актуатьной общей цели. Поэтому управление по своей природе является общественным институтом, столь же важным для жизни, как семья, производство, собственность, государ­ство, право, мораль, религия и другие институты, исторически созданные людьми для обеспечения собственной жизнедеятель­ности.

Управление в обществе есть явление:

общественно обусловленное, вызванное закономерностями и взаимосвязями формирования и развития общества, непре­менный атрибут любой коллективной (совместной) деятель­ности людей;

Предмет государственного и муниципального управления. Государство как субъект... 17

находящееся во взаимодействии со всеми общественными от­ношениями, пронизывающее все их виды, координирующее и интегрирующее их в рамках целостной общественной системы, вскрывающее и разрешающее противоречия между ними и внутри них;

организованное и развивающееся по внутренне (имманентно) присущим ему закономерностям и формам общесоциологиче­ского, конкретно-исторического и национально-психологиче­ского порядка;

сложное, многоэлементное и многоаспектное, динамическое, эффективно осуществляющееся лишь при умелом, разумном использовании его силы и возможностей;

всецело зависящее от сознания, воли, энергии и организо­ванности людей, их коллективов, общества в целом.

К этому следует добавить, что управление есть результат со­знания и воли людей, оно бывает таким, к какому люди сами стремятся. По своему субстрату (составу) управление представля­ет собой интеллектуальный продукт и в этом отношении опреде­ляется образованием, профессионатьной подготовкой, научны­ми знаниями, нравственностью и другими качествами, которыми владеют участники управленческих процессов. Управление детер­минировано иерархической структурой общества, которая порож­дает власть (в широком социологическом смысле) в разных ее видах: политическая, государственная, экономическая, психо­логическая, информационная, духовная и т.д. Без власти и по­мимо власти невозможно управление, это касается любых форм самоуправления.

Суть управления кратко выражается в нескольких обязатель­ных проявлениях.

Прежде всего управление олицетворяет собой реальное вли­яние на сознание, поведение и деятельность людей, подчиняю­щее их реализации намеченных целей. И как таковое (влияние) оно есть результат и деятельности (умственной и физической), и отношения (власти — подчинения), и информационного об­мена (соединения субъектов и объектов управления), которые оно в определенном виде содержит в себе. Тем самым только термин «воздействие» наиболее адекватно раскрывает суть управления.

Но это управляющее, т.е. понуждающее к чему-то, а не управ­ленческое, как часто пишется в литературе, воздействие, в отли-

18 Глава I

чие от иных воздействий идеального и материального свойства, непременно содержит в себе три составных элемента:

первый — целеполагание, т.е. установление задачи, задания, определение желаемого, необходимого, того, к чему стремимся, что надо делать. В целеполагании сосредоточена идеология уп­равления: определенные потребности и интересы людей и пути, способы их возможного удовлетворения. Целеполагание в уп­равлении имеет практический характер. Этим оно отличается от благих намерений, беспочвенных мечтаний и иных конструк­ций «вольного» ума. Здесь цель должна непременно реализовы-ваться;

второй — организационный элемент, предполагающий, что достижение цели требует вовлечения в соответствующие про­цессы определенного количества людей и разного рода ресур­сов, что обусловливает их адекватную организацию. В любом коллективном деле необходимо располагать людей в простран­стве (территория, сооружения, привязка к орудиям и средствам труда и т.д.) и наделять их функциональными ролями, состоя­щими в выполнении должных видов и объемов деятельности;

третий — регулирующий элемент, выражающийся в том, что в рамках определенной организации для достижения поставлен­ных целей необходимо четко и конкретно регулировать: что, кто, как и когда обязаны делать. Для этого в любом производ­ственном и управленческом процессах всегда актуальны нормы, нормативы, стимулы, санкции, ответственность и другие регу­ляторы, обеспечивающие реальное исполнение целей.

Причем именно цели обусловливают организацию и регулиро­вание, хотя существуют и известные обратные связи. Изменение целей изменяет организацию и регулирование, по крайней мере, их содержание и структуры. Данные зависимости влекут за собой далеко идущие теоретические и практические последствия.

Таким образом можно утверждать, что управление как обще­ственный институт (явление) представляет собой целеполагаю-щее (сознательное, преднамеренное, продуманное, спланированное) организующее и регулирующее воздействие на собственную, груп­повую, коллективную и общественную жизнедеятельность, осу­ществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, обще­ственные объединения, партии, предприятия, учреждения, коопе­ративы, фирмы, ассоциации, союзы и т.п.).

Предмет государственного и муниципального управления. Государство как субъект... 19

Из данного понятия «управление» логично следуют вопросы: кто, на кого и почему воздействует, т.е. кто выступает субъектом управления и кто воспринимает воздействия, им подчиняется и соответственно является объектом управления. Ответы здесь принципиальны, ибо выстраивают модель управления, которая должна применяться везде, в любых управленческих отношени­ях и процессах.

Субъектом управления всегда выступает носитель власти, т.е. те люди и их структуры, которые обладают преимуществом над другими: физическим, родственным, материальным, интеллек­туальным, юридическим (правовым статусом), социальным, информационным и т.д. В самоуправлении тоже доминирует об­щая воля (общее решение) над частной (единичной) волей. Вне власти невозможно действенное управляющее воздействие. По­говорить можно, но дела из этого не получится.

Объекты управления - это деятельность (активность) людей, их коллективов, объединений, общностей и т.д. по производству материальных и духовных продуктов и социальных условий жизни. Иными словами, на выходе (в объективном результате функци­онирования) управляемых объектов создаются потребительские ценности, которые удовлетворяют (или способны к этому) част­ные и общественные потребности, а также поддерживают инф­раструктуру существования человека.

Субъекты и объекты управления взаимосвязаны, взаимозави­симы. Виды же управления классифицируются по субъектам уп­равления, поскольку именно они формируют и реализуют управ­ляющие воздействия — целеполагают, организуют и регулируют общественные процессы и отношения, сознание, поведение и деятельность людей. Можно выделить шесть видов управления. Государственное управление, осуществляемое государством i как объединением всех граждан и имеющее целью обеспечение [целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития всего общества, а в нем обеспечение прав и свобод [каждого гражданина. Это — самый значимый, обширный и ис-[торически важный вид управления, от состояния которого зави-, сят и другие виды управления.

Местное самоуправление реализует цели ведения дел по мес-1ту жительства. Его субъектом выступают жители населенных ■пунктов и административных территорий. По своей природе ■(формируется гражданами) и предназначению (удовлетворение

20 Глава I

потребностей и интересов граждан) оно во многом совпадает с государственным управлением.

Менеджмент, субъектом которого является собственник, зак­лючается в ведении бизнеса, предпринимательства с целью по­лучения дохода, прибыли, ренты для материально-финансового обеспечения своих потребностей. В условиях частной собствен­ности и рыночной экономики — это весьма массовый вид управ­ления. Он применяется и при управлении государственной и муниципальной собственностью, что необходимо иметь в виду при отличении его от государственного управления и местного самоуправления.

Общественное управление, имеющее своими субъектами институциализированные (юридически оформленные) общест­венные объединения. Они управляют как внутри своих органи­заций, так и вне в соответствии с законодательством и в рамках уставных функций и полномочий. Это — весьма развитый вид управления.

Групповая (коллективная) саморегуляция, субъектом которой выступает группа людей, свободно (по собственному усмотре­нию) самоуправляющая собственным общением и деятель­ностью. Данный вид управления встречается в семье, трудовом коллективе, в столовой, на транспорте, в торговле и т.д. и т.п. Все мы постоянно взаимодействуем друг с другом и в большин­стве это как-то согласовываем.

Целесообразное поведение или действие человека, где он сам является и субъектом — ставит себе жизненные цели, и объек­том — добивается их практической реализации. От того, как этот вид самоуправления выражен в каждом человеке, опреде-ляюще зависит его судьба. Все упирается в разум, волю и совесть человека. Значит, этот вид управления составляет фундамент, ос­нование для всех других видов управления. Если этот вид управ­ления (самоуправления) находится на низком уровне, то другие мало что могут сделать по развитию общества и росту благопо­лучия людей.

Следует также учитывать, что все виды управления:

подлежат конституционному и иному правовому регулирова­нию, которое устанавливает жесткую взаимосвязь государствен­ного управления с другими видами управления;

взаимосвязаны между собой, дополняют, заменяют, усилива­ют или ослябляют

Предмет государственного и муниципального управления. Государство как субъект... 21

все вместе призваны обеспечивать необходимый уровень уп­равляемости всех явлений, отношений и процессов в обществе.

В учебнике при рассмотрении проблем государственного и муниципального управления (в смысле местного самоуправле­ния) всегда имеются в виду другие виды управления, их потен­циал и действия, рациональность и эффективность.

Все характеристики любого вида управления определяются его субъектом. Сущность последних как бы накладывается и воспроизводится в целеполагании, организации и регулирова­нии. Поэтому для государственного и муниципального управле­ния очень важно точно знать и понимать как общие (типовые), так и особенные (национальные) свойства государства.

Между тем ситуация в России и с развитостью государства (его элементов и взаимосвязей), и с его научной интерпретаци­ей до сих пор не удовлетворительна.

Во-первых, все еще отождествляются государство и произ­водные от него явления (однокорневые): государственная власть, государственный аппарат, государственное управление и государственная служба.

Во-вторых, государство по традиции рассматривается лишь как орудие насилия, машина подавления, механизм господства, как сила, чуждая людям и стоящая над ними.

В-третьих, государство постоянно противопоставляется об­ществу, свободе, разуму и в то же время к нему предъявляются все претензии по поводу состояния общественных процессов, а то и судеб отдельных людей.

В-четвертых, исторически в России в разной форме и с раз­ных позиций воспроизводятся идеи антигосударственности, что не способствует становлению рационального и эффективного государства.

Логично, что такое положение с государством и вокруг госу­дарства негативно сказывается на государственном и муници­пальном управлении.

Прежде всего следует осознавать, что государство есть много­мерное (сложное) явление, которое в сознании и жизни людей.

22 Глава 1

общества отражается разными гранями (аспектами, «краска­ми») в зависимости от той его стороны, которая в какой-то мо­мент связана с конкретным вопросом, отношением, процессом, событием, поведением, действием и т.д.

Коротко говоря, сущность государства XXI в., которая аде­кватна требованиям эпохи, т.е. обеспечивает интересы, права и свободы своих граждан, можно выразить восьмью проявления­ми и свойствами:

форма общества, которая его структурирует, «обрамляет», сохраняет и укрепляет. Зависимости здесь глубоки, о чем свиде­тельствует история;

территориальная организация людей, которая отграничивает­ся от территорий других людей (народов) и на которую распро­страняется суверенитет и независимость их жизнедеятельности. Ресурсы территории — основа любого общества;

юридическое объединение людей посредством института гражданства. Таким способом создаются условия и формы дос­тижения равноправия людей. Из объединения граждан как раз и возникает государственная власть;

способ определения и выражения общих для всех, «снятых», интегрированных потребностей, интересов и целей жизнедея­тельности объединяемого им сообщества людей. Именно через государство представляется исторически значимый националь­ный интерес;

структура и механизм формирования и осуществления в жизни всеобщей воли. Только и исключительно государство об­ладает легитимной (признаваемой внутри и вне ее) монополией на законодательствование и принуждение при его реализации;

аппарат — совокупность людей (и соответствующих ресур­сов), которые профессионально заняты обеспечением практи­ческого исполнения целей и функций государства;

структура управления со стороны общества его делами, одна из форм общественного самоуправления. Необходимо тем са­мым различать управление государством (предмет политической науки) и государственное управление, в котором преимущество отдается правовому и организационному подходам;

форма представления объединенного им сообщества людей в качестве целостности на мировой арене во взаимоотношениях с другими странами и народами, региональными и международ­ными организациями.

Предмет государственного и муниципального управлении. Государство как субъект... 23

Таким образом государство олицетворяет публичную и леги­тимную (нормативно выраженную) властную силу общества. Пу­тем объединения людей по законам синергии оно порождает новую силу, которая выше суммы индивидуальных сил и спо­собна гарантировать жизнь и свободу отдельных индивидуумов. А это уже новое качество общества, позволяющее ему успешнее и надежнее решать свои проблемы. Главное для мышления и практики: не отрывать государство от общества, не противопос­тавлять их друг другу, а рассматривать и совершенствовать взаи­мосвязанно, согласованно, дополняя и усиливая.

Вместе с тем наряду с общими характерными чертами государ­ства важно отчетливо знать из курсов общей теории государства и права и конституционного права его особенные проявления, ко­торые в каждой стране имеют свою специфику. Напомним:

по источнику и суверенному (т.е. самостоятельному, независи­мому и верховному) носителю властной силы со времен класси­фикации древнегреческого философа и ученого Аристотеля (384-322 до н. э.) государства подразделяются на монархии, аристократии и демократии;

по форме правления, т. е. организации общегосударственной (или высшей государственной) власти различают парламентские и президентские республики, имеются и смешанные формы: по­лупрезидентская республика и парламентская (конституцион­ная) монархия;

по форме государственного устройства, иными словами, по способу разделения государства на определенные части с соот­ветствующим разделением власти по управлению ими, государ­ства делятся на унитарные и федеративные (не путать с конфеде­рацией — союзом государств);

по политическому режиму, представляющему собой содержа­ние методов и приемов практической реализации государствен­ной власти, обычно выделяют: деспотические (тоталитарные, ав­тократические, авторитарные), либеральные (акцент на свободе человека), демократически-правовые (в которых общее (всеоб­щее), особенное и индивидуальное органически сочетаются).

Данные проявления в своем единстве формируют конкрет­ную структуру государства, которая, как правило, закрепляется в его конституции (основном, точнее, учредительном законе). Поэтому, когда идет сравнение разных государств, все эти нюан­сы надо знать и учитывать.

24 Глава I

Свое практическое бытие (реальное осуществление) госуда­рство получает в обществе, которое его воспринимает и оцени­вает. Предназначение государства закрепляется в его функциях, посредством реализации которых оно и проявляет свою сущ­ность. В современный период государству присущи следующие общественные функции, направленные на обеспечение целост­ности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития общества, а в нем каждого человека.

1. Политическая функция, состоящая в том, чтобы в общест­
ве налаживать отношения спокойствия, солидарности, сотрудни­
чества, а возможные противоречия и конфликты разрешать в
рамках законов и посредством судебных процедур.

2. Социальная функция, имеющая своими целями и содержа­
нием обеспечение на всей территории государства прав и свобод
каждого человека и гражданина, создание условий для его актив­
ной жизнедеятельности.

3. Экономическая функция, выражающаяся в формировании
организационно-правовых предпосылок, форм и норм, необхо­
димых для упорядоченной, законной и эффективной экономи­
ческой деятельности общества.

4. Международная (внешняя) функция, смысл которой со­
стоит в поддержании свободы, суверенитета и исторического су­
ществования народов (граждан) своей страны в рамках мирово­
го сообщества.

Все функции государства взаимообусловлены и получают свое выражение в государственной политике, провозглашенной и проводимой государством. Государственная политика представ­ляет собой сложное явление, включающее в себя выбор целей стратегического развития, обоснования ресурсов и средств (ме­тодов) их достижения, определение функций, механизмов и структур, способных ее реализовывать, заинтересовывать и сти­мулировать активность человеческого потенциала, создание мо­ниторинговых и адаптационных процедур анализа и оценки ре­зультатов продвижения в избранных направлениях и другие эле­менты, вызываемые ее содержанием и логикой. Государственная политика объективно диктует определенные идеалы, ценности, решения, поступки и действия, критерии и технологии их осу­ществления и оценки.

Характерные и конкретные черты российского государства закреплены в Конституции РФ 1993 года. Надо изучать ее текст,

Предмет государственного и муниципального управлении. Государство как субъект... 25

«дух и букву», видеть системность смысла, взаимосвязь между различными положениями и многое другое. Ведь созидаемое нами государство является первым в истории России демократи­ческим и правовым государством. Вне опоры на конституцию нельзя понять и сущность государственного управления.

В нашей общественной мысли и практике положение с по­ниманием и раскрытием сущности государственного управле­ния намного хуже, чем сущности государства. Многие, хотя и с разными оговорками, все-таки признают, что государство необ­ходимо и его надо совершенствовать. Но когда дело доходит до государственного управления, то сразу же в его адрес начинают­ся критика, отрицание, шельмование, самые унизительные эпи­теты. Ряд «теоретиков» на волне преодоления (и справедливо­го!) самодержавно-вождистских стереотипов властвования и управления посчитал, что оно вообще не нужно (мол, в свобод­ном обществе его внутренние силы сами все решат) и давай предлагать меры по его низведению на нет. Этим объясняется и тот факт, что в Конституции РФ 1993 г. даже не упомянут термин «государственное управление». Есть законодательная, исполни­тельная и судебная ветви государственной власти, но забыли оп­ределить, что же они в совокупности должны делать в обществе, каково их предназначение (миссия). Позже появились суждения о том, что государственные органы должны оказывать обществу услуги, разумеется, в случае обращения за услугой. Тем самым место и роль государственной власти опустили до какого-либо ателье или агентства. Из власти изымаются ее творческое, сози­дательное, организующее, интеллектуальное начала.

И подобное имеет место в то время, когда во всех странах, независимо от их социально-экономической основы и полити­ческой ориентации, идет масштабная и последовательная рабо­та по возвышению авторитета и совершенствованию государ­ственного управления, без которого и помимо которого нельзя решить ни одной крупной современной проблемы.

Поэтому очень важно понять сущность государственного уп­равления, причем не абстрактную, внеисторическую, а именно

26 Глава I

конкретную, которая актуальна в эпоху информационно-техно­логической революции и сложных интеграционных процессов на мировой арене.

Государственная власть в демократическом варианте концент­рированно (в исторических объеме и времени) выражает интере­сы и волю народов, объединенных в государство. Это — мощная сила, смысл и действие которой проявляются через государ­ственное управление. Можно иметь много законов и не плохих, но не действующих; можно иметь органы исполнительной влас­ти, которые к этим законам относятся формально, наделе обслу­живая интересы богатых людей; можно постоянно обращаться в судебные органы, ожидать здесь справедливости и сопережи­вать, что соответствующие решения позже слабо исполняются, однако от всего этого не родится развитие, пока идеологией и по­литикой государственной власти не станет государственное уп­равление, т.е. ее активное, целенаправленное, системно-орга­низованное и практически регулирующее влияние на процессы, отношения и явления в обществе, на сознание, поведение и де­ятельность людей.

Если по Конституции РФ «носителем суверенитета и един­ственным источником власти в Российской Федерации являет­ся ее многонациональный народ» (ст. 3), значит власть целостна в масштабах общества и на всей территории государства (ст. 4) и непосредственно соотносится с каждым гражданином государ­ства (ст. 2). Тем самым именно предназначение, сила, организа­ция, регулирующий потенциал государственной власти предоп­ределяют все в государственном управлении. Оно ответственно за все происходящее в обществе (в других видах управления и в любых формах жизнедеятельности людей) и призвано, опираясь на власть, придавать всему оптимальный, рациональный и эффек­тивный характер. А методы? Это зависит не только от государ­ственных органов, но и от поведения участников разных общест­венных процессов, о чем у нас предпочитают умалчивать.

Далее, в силу природы государства государственное управле­ние распространяется на все общество, имеет в поле зрения все происходящее в нем. Государственное управление не входит во внутреннее содержание личной и коллективной жизнедеятель­ности людей, если последнее соответствует правовым нормам, неконфликтно, но оно не безразлично к внешним контурам мно­жества структур жизнедеятельности людей. Наряду с информа-

Предмет государственного и муниципального управления. Государство как субъект... 27

ционными и экономическими взаимосвязями государственное управление обязано посредством административных (властных) взаимосвязей обеспечивать целостность общества. Ибо только в целостном, упорядоченном обществе создается действительный простор для прав и свобод человека, его инициативы, предпри­нимательства, творчества, оптимального развития производи­тельных сил страны. В нашей стране целостность как свойство и общества, и государства традиционно недооценивается, в ре­зультате чего доминируют локальность, противоречия и борьба между их огромным множеством.

Нельзя упускать из виду, что государственное управление че­рез многочисленные свои «датчики», «рецепторы» (государ­ственные органы, должностные лица) объективно владеет наи­более комплексной, полной информацией о состоянии общества и его положении в мировом сообществе. Это позволяет ему не только иметь достоверную картину текущих событий, но и прог­нозировать будущее, программировать и планировать свое функционирование (принимаемые решения и осуществляемые действия). А в информационную эпоху данное качество государ­ственного управления исключительно актуально, что и предоп­ределяет закономерности и формы построения государственно­го аппарата как профессионального субъекта государственного управления. Информационный потенциал государственного уп­равления влияет и на его соотношение с субъектами других ви­дов управления, которые обычно функционируют в рамках от­дельных фрагментов информационного «поля», отвечающих их интересам. Поневоле практически всем субъектам управления и общественной жизнедеятельности приходится обращаться к информационным возможностям государственного управления при решении своих вопросов.

Важно также учитывать, что, невзирая на знания и опыт от­дельных руководителей и должностных лиц, государственное управление в целом обладает огромным интегральным интеллек­туальным потенциалом. В нем фиксируются и в большинстве сосредотачиваются все открытия, изобретения, рационализа­ции и иные инновации, оно финансирует научно-исследова­тельские работы, особенно по фундаментатьным направлениям поисков, воспринимает их и способствует их практическому ис­пользованию, определяет в пределах всей страны основные направления научно-технического и технологического разви-

28 Глава 1

тия. Поэтому государственное управление влияет на общество главным образом тем, какие и как оно применяет знания, опыт, научные достижения в процессах формирования и реализации своих управляющих воздействий. В жизни интеллект всегда свя­зан с нравственностью, поскольку любые его результаты на что-то направлены и для чего-то используются. Не случайно во мно­жестве публикаций, особенно российских авторов дореволюци­онного периода, указывалось, что государственная власть и прежде всего верховная должна быть носителем и олицетворе­нием нравственного идеала народа. Несомненно, рациональное государственное управление впитывает в себя идеалы, ценности и цели, которые актуальны для общества.

Сказанное придает государственному управлению в полной мере системный характер, вследствие чего все его элементы и взаимосвязи реализуют свой потенциал, обеспечивают нужды людей, их коллективов и общностей, общества в целом лишь при согласованности и постоянном взаимодействии в единой иерархической структуре. Это и понятно, ибо любую целост­ность нельзя сохранить и развивать, если не действовать сис­темно. Но данного понимания опять же мало в нашем общест­венном и, особенно, управленческом мышлении. Все хотят быть суверенными, независимыми, не продумывая глубоко, к чему подобное ведет. Получаются растопыренные пальцы, а не сжатый кулак, способный держать какой-либо инструмент для дела.

Обобщая сказанное, государственное управление можно оп­ределить, как практическое, организующее и регулирующее воз­действие государства на общественную жизнедеятельность лю­дей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опира­ющееся на его властную силу.

Кратко говоря, государственное управление это:

интеллектуально-информационное воздействие государства, его органов и должностных лиц на сознание, поведение и дея­тельность людей, их коллективов, общностей в стратегических целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития общества;

в оптимальном варианте такое воздействие, которое объек­тивно обусловлено, субъективно обоснованно и социально эф­фективно, что и определяет его обширную и постоянную акту­альность;

Предмет государственного и муниципального управления. Государство как субъект... 29

воздействие, исходящее из всеобщих потребностей и интере­сов граждан и обеспеченное как в материально-финансовом, так и в административно-политическом отношениях;

сплав науки, искусства (таланта) и опыта. В процессах фор­мирования и реализации государственно-управляющих воздей­ствий задействованы все общество и государственный аппарат;

явление, место и роль которого в обществе зависят от уровня управляемости (самоуправляемости) общественных процессов и результатов активности субъектов других видов управления, а также граждан в управляемых объектах.

Местное самоуправление имеет историю, не менее давнюю, чем государственное управление. Ведь всегда люди жили на ка­кой-то территории и в своих поселениях и, естественно, опре­деленным образом организовывали и регулировали свои взаи­мосвязи, поведение и деятельность. Часто здесь срабатывали родовые и племенные правила, религиозные нормы, традиции, обычаи и т.п. Постепенно институализация усиливалась, многое сближалось с государственным управлением и подлежа!о кон­ституционному и иному правовому оформлению.

Современное местное самоуправление, осуществляемое в условиях демократии, свободы, постиндустриализма и инфор­матизации, обладает свойствами, отличающими его от прошло­го. В курсе «Система государственного и муниципального управления» анализу этих свойств будет уделено большое вни­мание. Поэтому в данной главе, посвященной предмету назван­ного курса, акцент сделан главным образом на общих чертах го­сударственного управления и местного самоуправления, на их взаимосвязях и зависимостях, на том, что сближает эти два вида управления.

Такой подход особенно актуален, ибо в «доброй» российской традиции все делить, дробить и локализовывать (фрагментиро-вать) за годы после принятия Конституции РФ 1993 г. немало проделано для того, чтобы местное самоуправление оторвать от государственного управления, сделать «низовой» (скажем) уро­вень жизнедеятельности людей независимым от государства и

30 Глава I

тем самым разрушить целостность социально-экономической, политической и духовно-культурной жизни страны.

Между тем сущность местного самоуправления состоит в вовлечении жителей городов и деревень в решение вопросов их собственной (по месту поселения) жизнедеятельности.

Поэтому местное самоуправление в любых его формах представляет собой прежде всего явление демократии, форму на­родовластия (см. ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), и его необходимо рассматривать и развивать в системе демократии и с позиций обеспечения принадлежности власти народу. От того, что кто-то живет в каком-то конкретном месте (даже в доме), он не пере­стает быть гражданином государства, соотноситься со всем об­ществом, участвовать во всех процессах, происходящих в стране. Забывать об этом, значит низводить его до обывателя, мещани­на, замкнутого на том, что только видно из окна. В таких случа­ях нечего и мечтать о демократии.

Местное самоуправление олицетворяет собой в определен­ной мере пограничное и связующее явление между государством и обществом; в нем имеет место сочленение общественных форм (в организации) и властных полномочий (в юридической силе управленческих решений). Местное самоуправление отражает уровень связанности государства и общества, объем и меру под­ключения граждан к ведению государственных дел. С этой точки зрения в нем важно именно «само»: самоцелеполагание, самоор­ганизация, саморегулирование, т. е. использование таких форм и процедур, посредством которых люди (жители) сами принимают и сами исполняют управленческие решения. Данный сущностно образующий момент часто упускается из виду, и все «само» сво­дится к тому, что избиратели муниципальных образований раз в четыре года избирают главу муниципального образования и представительный орган местного самоуправления, которые ре­ально (часто сугубо бюрократически) и управляют всем на соот­ветствующей территории. В таком случае логичен вопрос: а чем все это отличается от выборов главы и законодательного органа субъекта Федерации, Президента и законодательного органа Рос­сийской Федерации и от способов управления с их стороны? Ме­ханизмы-то в принципе идентичны.

Местное самоуправление относится к ряду управленческих явлений, призванных целеполагать, организовывать и регулиро­вать коллективную и общественную жизнедеятельность в рам-

Предмет государственного и муниципального управления. Государство как субъект... 31

ках муниципальных образований. Вот здесь и возникают самые сложные проблемы. Ведь на их территории расположены объек­ты разных форм собственности и подчиненности: частные, ко­оперативные, акционерные, иностранных инвесторов, субъек­тов Федерации, Российской Федерации и т.д. Так называемые вопросы местного значения (ст. 130 Конституции РФ) составля­ют лишь часть тех крупных процессов, отношений и деяний, ко­торые происходят в каждом муниципальном образовании. Все требует согласования как по горизонтали, так и по вертикали. Необходимы комплексные формы, методы и технологии управ­ления. Между тем на уровне местного самоуправления отсут­ствует достаточный потенциал именно управления. Его органы трудно справляются со всеми функциями, часто не хватает кад­ров, материально-финансового обеспечения. Масштабы и сложности развития муниципальных образований требуют под­держки со стороны органов государственной власти.

Несмотря на широкое «само» и вовлечение жителей в про­цессы местожительства (по идее, замыслу), местному самоуп­равлению предоставлено обширное поле юрисдикции: его орга­ны не только принимают решения, обязательные для местных жителей, но и совершают юридические акты, имеющие общего­сударственное значение и действие (нотариальные свидетель­ства, многие документы, касающиеся статуса людей, собствен­ности и т.д.). Такая юрисдикционная деятельность проходит как на основе законодательных и иных нормативных правовых ак­тов Российской Федерации и ее субъектов, так и при контроле со стороны государственных органов, преимущественно проку­ратуры и судов. Местное самоуправление тесными правовыми узами связано с законодательными, исполнительными и судеб­ными органами Российской Федерации и ее субъектов, в том числе в соответствии со ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Кроме того, Конституцией РФ предусмотрено, что «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными госуда­рственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализа­ция переданных полномочий подконтрольна государству» (п. 2 ст. 132).

Местное самоуправление является, наконец, средством реа­лизации инициативы и практического осуществления самодея­тельности, воплощения творческой энергии и ответственности

32 Глава I

населения по месту жительства. Это одна из форм реализации прав и свобод человека и гражданина, среди которых и «право участвовать в управлении делами государства как непосред­ственно, так и через своих представителей» (п. 1 ст. 32 Консти­туции РФ). Расширение предметов ведения, функций и полно­мочий органов местного самоуправления вовсе не означает (как многие интерпретируют), что вышестоящие государственные органы вроде бы снимают с себя обязанности и ответственность за то, как на самом деле реализуются права и свободы граждан, проживающих в муниципальных образованиях.

В Конституции РФ сказано: «Признание, соблюдение и за­шита прав и свобод человека и гражданина — обязанность госу­дарства (ст. 2). Следовательно, все прописанное на данную тему в гл. 2 Конституции РФ (ст. 17—64) всегда остается в ведении го­сударства в целом, и кто бы где бы ни нарушал права и свободы человека и гражданина, оно должно вставать на их защиту. Это тоже предполагает постоянное взаимодействие органов местно­го самоуправления с государственными органами Российской Федерации и ее субъектов.

В целом можно утверждать, что в системе государственного управления местное самоуправление выступает в виде особой под­системы со своими органами и объектами управления, их ком­петенцией, правовым статусом, формами и процедурами орга­низации, материально-финансовым обеспечением, технологи­ей деятельности персонала и другими элементами. Но именно подсистема, которая «снизу» связана с населением-носителем и источником власти, в том числе и по отношению к вышестоя­щим уровням, а «сверху» — с органами государственной власти субъектов Федерации и в целом Федерации. Благодаря этому сохраняются системность государства, системность общества и системность государственного управления.

Контрольные вопросы и задания

1. Что такое предмет отрасли науки и учебной дисциплины?

2. Дайте определение понятия «управление». Какие вы знае­
те виды управления и каковы особенности их субъектов?

3. Перечислите характерные черты современного демократи­
ческого государства как субъекта управления общественными
процессами.

Предмет государственного и муниципального управления. Государство как субъект... 33

4. В чем состоит сущность государственного управления?
Какова структура управляющего воздействия?

5. Раскройте особенности местного самоуправления.

Рекомендуемая литература

Конституция Российской Федерации. М., 1993.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997. С. 21-58.

Гладышев А. Г. Развитие местного сообщества. Теория, мето­дология, практика. М., 1999. С. 9—74.

Государственное управление: основы теории и организации. М.,2000. С. 8-122.

© Атаманчук Г. В.

Глава 2