Япония на пути к XXI веку — взгляд с позиций административных преобразований

Еще в начале 1980-х годов известный отечественный японовед Я.А. Певзнер подчеркивал, что одной из центральных проблем внутри­политической жизни Японии является административная реформа и ее реализация (Певзнер, 1984, 123), В конце XX в. эта проблема имеет еще большую актуальность, поскольку сейчас, помимо административной реформы, остро стоит вопрос и о структурной реорганизации экономи­ческой, политической, социальной и других сторон жизни японского общества. А без реорганизации всей административной системы невоз­можно осуществить планируемую структурную перестройку. Либерали­зация розничной торговли, дерегуляция в сфере телекоммуникаций, развитие творческого потенциала у молодежи — все эти и другие кон­кретные задачи, которые ставят перед собой реформы, связаны между собой необходимостью снятия или частичного ослабления бюрократи­ческого регулирования и регламентирования.

В январе 1997 г. правительство во главе с премьер-министром Р. Хасимото выступило с предложением о проведении курса на глубо­кие структурные преобразования, основные направления которых на­шли отражение в программе «шести больших реформ». Несмотря на это бюрократы, занимающиеся ее конкретным выполнением, по-прежнему боятся пойти на кардинальные преобразования, так как это ограничива­ет возможность каждого министерства действовать «по своему усмот­рению» в подведомственной ему сфере.
-----396-----

Как известно, министерства в Японии находятся в тесных корпора­тивных связях с политиками и представителями делового мира. Такие связи сложились в условиях послевоенной политико-административной системы и значительно укрепились в годы высоких темпов экономиче­ского роста (1960-1970-х годах), когда действовало негласное соглаше­ние между политиками и бюрократами о поддержке развития промыш­ленности. Это привело к ситуации, когда фактически формирование политики происходит не на основе решения кабинета, а в результате так называемой практики «сделок и соглашений» между политиками, бю­рократами и представителями делового мира. Если такая форма управ­ления страной и действовала эффективно в процессе становления Япо­нии как мировой экономической супердержавы, то на нынешнем этапе развития мировой экономики она стала основным препятствием на пути проведения политики дерегуляции и либерализации, необходимых с точки зрения глобализации и интернационализации хозяйственных свя­зей (McCormack, 1998, 35).

В таком контексте проведение административной реформы, наце­ленной на реорганизацию центральных министерств и управлений, ста­новится особенно актуальным. В случае успеха можно будет ликвиди­ровать послевоенное наследие политико-административной системы и создать базу для легитимного и демократического управления, столь необходимого для поступательного развития страны в XXI в.

Краткая история реформы 1996-1999 годов. Административные реформы, проводимые в Японии во второй половине XX в., можно раз­делить на три периода. Первый период продолжался с окончания второй мировой войны до конца 1960-х годов; второй период— с начала 1970-х годов до начала 1990-х годов. Третий период приходится на середину и конец 1990-х годов.1 Настоящий параграф познакомит читателей с ад­министративной реформой третьего периода и ее основным аспектом — усилением политической власти премьер-министра.'Административная

1 В первый период под руководством оккупационной американской администрации были предприняты попытки по созданию «сильного премьера», но их не удалось реализо­вать на практике. Неудача заключалась в попытке простой подгонки американской теории административного контроля со стороны президента к усилению функций японского премьер-министра. Второй период пришелся на годы высоких темпов экономического роста и так называемую «экономику мыльного пузыря», С начала 70-х годов стала проис­ходить децентрализация власти за счет увеличения при канцелярии премьер-министра управлений во главе с министрами и органов, не входящих обычно в состав правительст­ва. Во второй период действовала двойная система общего регулирования и контроля: первая— на уровне кабинета, вторая— на уровне министерств и управлений, прави­тельственных агентств.
-----397-----

реформа находится сейчас в стадии реализации, и ее планируется за­вершить к 2003 г. Говорить о конкретных результатах еще рано, но, на наш взгляд, первая стадия выработки программы предстоящих преобра­зований, несмотря на многие недочеты, завершилась удачно.

Фактически Административная реформа 1996-1999 годов началась два десятилетия тому назад, в 1981 г., с учреждения Чрезвычайной ко­миссии по изучению административного управления, широко известной как Ринге (сокращение от японского названия Риндзи гесэй тесакай), под руководством почетного председателя Федерации экономических организаций Т.Доко. Уже в начале 80-х годов правительство рассматри­вало административную реформу не как единовременную меру, а как долгосрочную программу политико-экономического преобразования страны, рассчитанную до начала XXI в. С 1981 по 1996 г. в Японии сме­нилось десять правительственных кабинетов. Содержание администра­тивных реформ, проводимых за это время, варьировалось в зависимости от конкретных обстоятельств правления каждого кабинета. Однако, не­смотря на разнообразие, в них прослеживается один общий аспект — стремление реорганизовать административный аппарат с целью усиле­ния политической власти кабинета и премьер-министра. Этот вопрос ставился на повестку дня многими кабинетами, но его никак не удава­лось решить. Поэтому, по мнению японского ученого К. Като, нынеш­няя перестройка административной системы аккумулировала в себе не­решенные проблемы последних двадцати лет и проходит по принципу поступательного развития (Като, 1999, 102).

В так называемый период реформ Ринте (1981-1993 гг.) в рамках административной реформы были достигнуты определенные успехи, касавшиеся в основном экономических аспектов. Так, в результате ад­министративно-финансовой реформы 1983 г. были приватизированы две самые большие общественные корпорации — NTT (Японская теле­графная и телефонная компания) в 1985 г. и JNR (Японские националь­ные железные дороги) в 1986 г. В то же время премьер-министр Я.Накасонэ попытался изменить соотношение сил между партийным и бюрократическим аппаратом как в системе управления, так и в процессе принятия решений, расширить сферу влияния политических структур и усилить роль премьер-министра. Одним из девизов реформы 1983 г. было создание экономичной государственной администрации. Нельзя сказать, что это удалось. Результатом длительной борьбы стала не побе­да политиков над бюрократами, а укрепление механизма взаимодейст­вия этих сил. В результате попыток Я. Накасонэ в 1984 г. было создано агентство по координации и планированию за счет слияния агентства
-----398-----

административного менежмента и некоторых бюро канцелярии пре­мьер-министра, но система центрального административного аппарата, состоящая из канцелярии премьер-министра и двенадцати министерств, осталась без изменений.

Во время административной реформы 1993 г. многие деятели раз­ных политических направлений и политических партий стали высказы­ваться за создание сильной политической власти путем соединения пра­вительства и правящей партии в единое целое, расширение возможно­стей премьера в принятии единоличных решений. Так, один из ведущих политических деятелей этого периода И. Одзава говорил, что необхо­димо отказаться от политики консультаций и согласия, что необходима система, при которой лицо, получившее от народа власть демократиче­ским путем, будет обладать возможностью принимать решения под свою ответственность (Цветова, 1999, 25). Много надежд было возло­жено на коалиционное многопартийное правительство во главе с М. Хосокава, который пришел к власти в 1993 г. М.Хосокава удалось изменить сложившуюся на протяжении последних пятидесяти лет тра­дицию по подготовке реформ. Он исключил высокопоставленных бю­рократов из членов комитета по административной реформе, занимав­шегося выработкой проекта. Вследствие этой меры формирование ос­новных направлений и концепции реформы стало проходить без влия­ния со стороны корпоративных интересов министерств и управлений. Центральной задачей кабинета М. Хосокава было проведение широкой политической реформы, о чем много говорилось уже с конца 1980-х годов. Однако на деле проведение политической реформы свелось к пересмотру порядка выборов в палату представителей.

В рамках административных реформ, проводимых в Японии на протяжении последних двадцати лет, главный упор делался на полити­ческие реформы, которые могли бы сократить правительственные рас­ходы и провести соответствующие изменения в регулировании эконо­мики. Отличительная же особенность реформы второй половины 90-х годов заключается в том, что кабинет Р. Хасимото отделил администра-

2 Система центральных административных учреждений была создана после оконча­ния второй мировой войны. Высшим органом исполнительной власти является кабинет министров. Под руководством кабинета находится ряд центральных административных учреждений, которые в соответствии с Законом об организации государственного управ­ления подразделяются на канцелярию премьер-министра и 12 министерств, возглавляе­мых министрами кабинета. При канцелярии и министерствах существуют комитеты и управления, которые в отдельных случаях также могут возглавляться государственными министрами.
-----399-----

тивную реформу от более амбициозных предложений по экономической дерегуляции и направил основные усилия на реорганизацию централь­ных министерств и управлений.

Как считает Т. Масудзима, профессор университета Тюо, прово­дивший реформы в правительствах Кайфу, Хосокава, Хата и Муроями, в идеале реорганизацию административного аппарата следовало бы проводить после дерегуляции экономики, т.е. передачи полномочий от «чиновников гражданам», и после децентрализации, т.е. передачи пол­номочий из «центра в регионы» (Масудзима, 1999, 226). Однако в Япо­нии в силу изменения мировой экономической ситуации и затянувшего­ся кризиса экономической, политической, социальной и других сфер проведение реорганизации административного аппарата с целью огра­ничения негативного влияния бюрократов на экономику стало перво­очередной задачей середины 90-х годов. По мнению многих коммента­торов и ученых, одной из главных причин административной реоргани­зации стало заметное усиление процессов глобализации капитала и ин­тернационализация хозяйственных связей. Новогодние выпуски 1997 г. ведущих японских консервативных газет «Асахи» и «Никкэй» предста­вили довольно-таки мрачную картину будущего Японии. В прогнозах на XXI в. подчеркивалось, что Япония просто исчезнет или «потонет», если не будут проведены структурные реформы для адаптации к новой экономической ситуации (Асахи синбун, 1997; Нихон кэйдзай симбун, 7997). Следовательно, Японии необходимо в изменившихся условиях осуществить глубокие экономические преобразования для сохранения своего ведущего экономического положения.

Другим важным обстоятельством, диктующим необходимость ре­формы, стал кризис 1990-х годов. Проявлением кризиса, помимо эконо­мической рецессии, стали постоянные скандалы вокруг Касумигасэки3, разоблачения в высших эшелонах власти (которые уже перестали вызы­вать интерес публики); разорение ведущих финансовых институтов, вы­звавшее доселе невиданный спрос на сейфы и перевод денег в иностран­ные банки; газ, выпущенный Аум Синрике в Токийском метро, и многое другое. Одним из самых шокирующих событий стал случай, произошед­ший в Кобэ в 1997 г. Четырнадцатилетний мальчик отрезал голову один­надцатилетнему учащемуся той же школы и послал письмо в газету с благодарностью обществу за «систему обязательного образования и за то, что оно не может применить судебные санкции к нему за этот поступок»

3 Название квартала в Токио, где сконцентрированы правительственные учреждения.
-----400-----

Daily Yomiuri, 1997). В результате этого и многих других негативных и печальных событий зародилась одна важная позитивная тенденция. Об­щество стало дискутировать проблемы, задумываться над их причинами и стараться найти пути их решения. Это произошло не только в Токио, но и в отдаленных от центра районах. Именно дискуссий, противоборства взглядов и точек зрения во многом не хватало для создания благоприят­ной общественной атмосферы, в которой можно было бы организовать и проводить реформу.

На выборах 1996 г. многие политические партии в предвыборных программах обещали проведение административной реформы, реорга­низацию и сокращение министерств и управлений. Впервые в истории Японии административная реформа была поставлена в центр предвы­борных программ. Трехпартийная коалиция, в которую вошли ЛДП (Либерально-демократическая партия), Партия Новых Рубежей и Соци-ал-Демократическая Партия, выиграла выборы, и ЛДП возглавила коа­лицию. После удачного завершения выборов ЛДП не могла пойти на попятную и приступила к конкретному выполнению обещаний. Форми­рование программы реорганизации администрации было возложено на Совет административной реформы, который состоял из тринадцати членов и который возглавил премьер-министр. Сам факт, что премьер возглавил Совет, говорил не только о стремлении Р. Хасимото проде­монстрировать собственную инициативу, но и о желании осуществить контроль за реформой с позиций сильного руководства и общего регу­лирования процессом. Это во многом способствовало удачному завер­шению первого этапа реформы — выработке программы и определению основных направлений стратегии и тактики проведения реорганизации. 28 ноября 1996 г. на первом заседании Совета премьер-министр назвал три основных направления подготовительной работы: перестройка страны, адекватная XXI в., реорганизация административной системы с тем, чтобы она отвечала условиям XXI в., конкретные шаги по укрепле­нию кабинета министров. Совет фактически завершил работу по разра­ботке программы к декабрю 1997 г. На 42-м заседании Совета 3 декабря был представлен Заключительный доклад, который зафиксировал ос­новные принципы и пути развития реформы (Сайсю хококу). Програм­ма реформы, содержавшаяся в Заключительном докладе, была одобрена на заседании кабинета 4 декабря, и было принято решение относиться к ней с «предельным уважением». Программа обязывала правительство подготовить проект законодательства для реорганизации центральных органов управления и Передать его на рассмотрение парламента. Для выполнения этой задачи была создана Комиссия по подготовке админи-
-----401-----

стративной реформы центральных министерств и управлений и был учрежден Специальный орган по подготовке законопроекта по реорга­низации центральных министерств и управлений. 17 февраля 1998 г. \ законопроект Рамочного закона по реорганизации центральных мини­стерств и управлений был утвержден решением кабинета и в марте представлен на 142-ю сессию парламента. После продолжительных дискуссий он прошел через Специальный комитет по административной реформе в палате представителей, а 12 мая утвержден в самой палате. 9 июня 1998 г. законопроект прошел палату советников и стал, таким об­разом, законом (Тюо сете...). 12 июня 1998 г. Рамочный закон по реор­ганизации центральных министерств и управлений был опубликован.

По мнению профессора Т. Масудзима, важная особенность нынеш­ней реформы заключается в том, что никогда в истории японского госу­дарства правительство не ставило себя в такие жесткие рамки по реор­ганизации центрального административного аппарата (Масудзима, 1999, 226). Прежде основные рамки проведения реформы определялись решением кабинета. В настоящем случае высший законодательный ор-, ган государства — парламент принял закон, обязывавший правительст­во следовать установленной программе. В такой ситуации, даже в слу­чае смены кабинета, последующее правительство уже не могло бы из­менить процесс реформы. Это было доказано на практике. После от­ставки правительства Р. Хасимото в 1998 г. реформа не была приоста­новлена, и кабинет, возглавляемый К. Обути, начал активные действия по претворению Рамочного закона в жизнь. В июне 1998 г. был создан Штаб по продвижению реформы, который занялся законодательной разработкой поправок к законам об административном управлении и созданием новых законов, связанных с реорганизацией центральных министерств и управлений. В январе 1999 г. Штаб принял основные положения, и 28 апреля они были переданы для рассмотрения в парла­мент. В рамках реорганизации центральных министерств и управлений на рассмотрение парламента были предложены семнадцать законов, в том числе поправки к Закону о кабинете министров, к Закону об органи­зации государственной администрации, а также Закон о создании кан­целярии кабинета и законы, касающиеся реорганизации каждого кон­кретного административного органа. 8 июля 1999 г. парламент одобрил предложенные законопроекты.

От представления Заключительного доклада Советом администра­тивной реформы до утверждения Рамочного закона и передачи законо­проектов по реорганизации центральных министерств и управлений в парламент прошел всего один год и четыре месяца. Столь быстрое за-
-----402-----

вершение работы говорит о стремлении правительства перейти от ста­дии формирования программы к конкретной реализации реформы. Как отмечают многие комментаторы, этому способствовала благоприятная политическая ситуация, в частности возможность правительства либе­рал-демократов действовать, не встречая сильного сопротивления со стороны оппозиции. Если раньше подготовке административной ре­формы всегда мешали разногласия между политическими партиями конфликты, в которых, как писалось, «ярко отражались противоречия капиталистической системы», то теперь, отмечает А.И.Сенаторов «видно не только общее признание политическими партиями необходи­мости крупных перемен, но и характерное для них, кроме КПЯ, близкое а иногда почти полностью совпадающее понимание направленности осуществляемых и предстоящих перемен» (Сенаторов, 1999, 20). При этом представления партий о приоритетах, очередности и темпах про­ведения реформ порой различаются. Однако, на наш взгляд, единоду­шие в проведение реформы связано в первую очередь с тем, что про­грамма впрямую не касалась сложных вопросов экономической дерегу-ляции, которые затрагивали бы интересы разных слоев общества.

Суть реформы. Административная реформа 1996-1999 гг. направ­лена на создание комплексной, прозрачной, эффективной системы управления. Для реализации этой цели необходимо ограничить бюро­кратическое вмешательство в процесс принятия решений, усилить по­литическое руководство за счет укрепления функций секретариата пре­мьер-министра, создания нового органа — Канцелярии кабинета мини­стров, делегирования личного права на инициативу по выработке прин­ципиального политического курса премьер-министру (Мо, 1999. 56). Однако на практике это непростая задача. Статья 3 Закона о кабинете согласно которой министры осуществляют руководство министерства­ми и управлениями, надзор за работой персонала, препятствует форми­рованию централизованной политики кабинета. В силу укоренившихся корпоративных связей и тесных контактов функционирует вторая сис­тема принятия решений в обход официального пути «кабинет — мини­стерства» через накатанную дорогу— «партия— клановые полити­ки — каждое министерство». Несмотря на право премьера «назначать и снимать с должности государственных министров и определять компе­тенции любого министра», согласно 68 статье Конституции, фактически действует принцип традиционного равенства членов кабинета (Кон­ституция, 1973, 756-773). Более того, за счет свободы действий мини­стры могут защищать корпоративные интересы. В силу этих специфи­ческих особенностей японской системы управления премьер не облада-
-----403-----

ет силой контроля внутри кабинета, которой он снабжен по конститу­ции, а следовательно, и ответственностью {Оиси, 1999, 18). Другими словами, для усиления политического руководства необходимо демон­тировать систему управления, предоставляющую столь большие воз­можности министрам, бюрократам и клановым политикам.

Для усиления функций премьер-министра и кабинета приняты по­правки к Закону о кабинете, предоставляющие премьеру право инициа­тивы по выработке основного курса политики кабинета и других прин­ципиальных вопросов (Найкакухо...). Конкретным шагом по созданию аппарата помощников премьера, фактически его «мозгового центра», стало снятие ограничений с количества его личных секретарей и увели­чение числа помощников. Вводятся новые должности чиновников, от­вечающих за общественные связи, информацию и внутренние вопросы. Создается Канцелярия кабинета, которая ставится на одну ступень вы­ше остальных министерств и управлений. Согласно Закону о создании Канцелярии кабинета, организуется специальный штат министров без портфеля, находящихся в прямом подчинении у премьера, а также должности министров по специальным поручениям для решения акту­альных проблем (Найкакуфу...).

Создание «мозгового центра» премьер-министра является особен­ностью нынешней реформы. Это важный шаг на пути общего регулиро­вания и контроля за выработкой принципиального политического курса, обеспечения оперативности принятия ответственных решений, прида­ния динамичности системе управления в целом. Для осуществления контроля за работой административного аппарата Канцелярии кабинета и Секретариату делегируются функции строгого контроля за расходова­нием денежных средств, осуществления административного и кадрово­го надзора и контроля за законодательством. Таким образом, политики смогут контролировать деятельность бюрократического аппарата, но именно это и вызывает активное недовольство со стороны министерств и управлений.

До настоящего времени в Японии на основе принципа «распреде­ления обязанностей» каждое министерство осуществляло монопольный контроль в подведомственной области государственного управления и не допускало вмешательства в свои дела со стороны канцелярии пре­мьер 1-министра и секретариата кабинета. Реформа планирует значитель­ным образом усилить функции общего регулирования за счет соедине­ния трех видов регулирования: общего регулирования со стороны сек­ретариата кабинета принципиальных вопросов, относящихся ко всем сферам государственной деятельности; общего регулирования со сторо-
-----404-----

ны канцелярии кабинета и регулирования на горизонтальном уровне между министерствами (Сайсю хококу). Последнее активизирует про­цесс формирования политики всем правительством, а не отдельными министерствами в каждой отдельной области. Это необходимо для вы­полнения административных задач, выходящих за рамки компетенции отдельного министерства или управления.

Такая система становится одним из важных факторов, содейст­вующих укреплению функций кабинета, и придает его деятельности большую гибкость. Кроме того, административный процесс делается прозрачным уже на начальном этапе. Например, статья 30, пункт 5 Ра­мочного закона указывает на придание гласности протоколам и заседа­ниям коллегиальных органов (совещательных комитетов, совещаний, консультаций, советов), занимающихся сбором информации, формиро­ванием политического курса, включая выработку программ реформ. Это улучшает возможности контроля со стороны неправительственных и общественных организаций, простых граждан за административным процессом.

Важным шагом на пути демократизации становится развитие сис­темы «высказывания комментариев» со стороны общества в отношении основных принципов и сути опубликованных законопроектов (Тюо се­те...). Разработчики реформ обязываются учитывать высказанные ком­ментарии и мнения, производить поправки. Таким образом, улучшается обратная связь и косвенным образом открывается возможность для вы­сказывания противоположных взглядов во время дискуссий коллеги­альных органов, сладывается качественно новая обстановка, откры­вающая возможности для выработки политики на демократических на­чалах (Охаси, 1999, 72-74). Именно усиление демократических принци­пов в управлении становится наглядным свидетельством процесса по созданию «нового образа» Японии.

Еще одним важным элементом реформы является внедрение зако­нодательной системы, закрепляющей «ответственность по разъяснению своей деятельности» за органами государственного управления и долж­ностными лицами. Этот принцип должен стать базой, на основании ко­торого станет возможно требовать раскрытие информации, находящей­ся у административных органов, и он будет гарантировать ответствен­ность правительства за свои действия перед народом, способствовать развитию справедливой и демократичной администрации, деятельность которой будет понятна населению и может подвергаться критике с его стороны (Law Concerning Access...). Кабинет К. Обути 23 марта 1999 г. принял решение об установлении правил по процедуре принятия «ком-
-----405-----

ментариев со стороны народа» (Кисэй-но сэттэй...'). Новая тфограмма закладывает лишь основу для дальнейшего прогресса, для более энер­гичного участия граждан в местном самоуправлении, но этот потенциал не может быть реализован без развития инициативы и активного вовле­чения в процесс самого населения.

Сложности на пути реформы. Несмотря на большую подготови­тельную работу и благоприятную политическую, общественную атмо­сферу, осуществить реформы на практике довольно-таки сложно, по­скольку они затрагивают основу основ бюрократической системы, а именно возможность министерств «действовать по своему усмотрению» и стремление административного аппарата соблюсти баланс социаль­ных интересов.
Начиная с революции Мэйдзи вплоть до конца 1980-х годов, Япо­ния проводила реформы «догоняющего» характера. Сначала они были направлены на модернизацию и создание современного государства, а после окончания второй мировой войны — на восстановление экономи­ки и индустриализацию с целью не только достичь уровня Европы и США, но и перегнать их. Для этого была создана система сильной цен­трализованной власти чиновников, концентрирующих в своих руках всю информацию и принимающих решения. После того как это было успешно достигнуто, формирование политики, включая проведение ре­форм, шло под контролем бюрократического аппарата и в направлени­ях, продиктованных им.

Несменяемость власти ЛДП в качестве правящей партии в течение нескольких десятилетий привела к тесному сращиванию политиков этой партии с бюрократией и представителями большого бизнеса и, как след­ствие, породила так называемый «железный треугольник», т.е. систему глубоко укоренившихся корпоративных связей между политиками, бю­рократами и предпринимателями. Внутри него каждая группа имела право вето в отношении других. Все решения по принятию новой поли­тики или изменению старой проходят на основе консенсуса (Кусано, 1999, 65).4
__________
4 В такой системе предприниматели и компании, защищенные правительственной системой регулирования,, мобилизуют влияние политиков для поддержания своих корыст­ных интересов. Административные органы управления, в свою очередь, опасаются пере­стройки системы, поскольку она сократит их полномочия, например по выдаче лицензий и разрешений, и тем самым сократит их доступ к бюджетным средствам. Зависимость поли­тиков, с одной стороны, от финансовой и моральной поддержки, которую им предоставляет бизнес во время предвыборных компаний и в их рутинной политической деятельности, а с другой стороны, от электората, заставляет их задумываться о целях проводимой реформы.
-----406-----

Именно такая система управления во многом способствовала ста­новлению Японии как мировой супердержавы, поддерживала экономи­ческий рост и социальную стабильность за счет того, что одновременно защищала и представляла крайне противоположные интересы, с одной стороны, супергигантов мировой экономики, заинтересованных в либе­рализации и дерегуляции, с другой стороны, неконкурентоспособных малых предприятий, малоэффективной обслуживающей промышленно­сти и крестьянства, выживавших за счет протекционизма.

Поэтому отношение политиков и бюрократов в Японии к проводи­мым структурным реформам неоднозначно. Они одновременно высту­пают за и против реформ. В целом они поддерживают проведение ре­форм, за исключением той сферы, которая находится в их конкретной компетенции. Интересно, что министерства не выступают общим фрон­том против реформ, а, наоборот, стараются по возможности возглавить их и руководить процессом в целом, начиная с формирования основных направлений и сути реформ. До сих пор это, как правило, достигалось на основе манипуляций министерствами расстановкой сил в советах и комитетах по выработке политики путем определения количества пред­ставителей, которые часто защищали корпоративные интересы.

Такие действия являются отражением специфики японской систе­мы управления. Как правило, после выработки политического курса политики уже не могли вмешиваться в прерогативы министерств и управлений и тем самым теряли всякую возможность контролировать дальнейший процесс. Законодательно министерства в достаточной сте­пени были защищены в своих действиях от политиков, независимых комитетов, комиссий, а также судов. Компетенция министерства за по­рученный сектор экономики или социальной сферы практически нико­гда не переходила к другому министерству. При такой ситуации мини­стерство успешно выполняло дирижерские функции в отведенном ему секторе, т.е. выступало в роли посредника между производителями и компаниями при заключении необходимых сделок и соглашений и тем самым имело возможность контролировать любые процессы, происхо­дящие в сфере своей компетенции5. По этим причинам министерства и не хотят терять бюрократическое самоуправление, персональные выго­ды, значимость и полномочия, которые они получили за счет возможности контроля над проведением в жизнь решений политиков, исключения демократических принципов управления, ослабления законов админи­стративного управления,
__________
5 Очевидно, что в других развитых странах такую ситуацию, когда правительствен­ные министерства или департаменты занимаются дирижированием сделок и соглашений в порученном им экономическом или социальном секторе, невозможно представить, На­пример, в США формирование политики постоянно переходит от департаментов к кон­грессу, к независимым агентствам, судам, штатам.
-----407-----

В то же время многие отмечают, что бюрократия «отягощена гру­зом инерции прежних обстоятельств» и старается по старинке найти выгодный компромисс при решении насущных вопросов, т.е. сохранить необходимый баланс между теми, кто может потенциально выиграть или проиграть в результате реформы для поддержания общественного спокойствия. Интересы тех, кто может потенциально пострадать, учи­тываются уже на стадии формирования проектов реформ. По мнению С. Фогеля, министерства вынуждены это делать потому, что потенци­альные жертвы хотя и не могут полностью препятствовать проведению реформы, но могут значительно повлиять на ее суть и характер. Для предотвращения негативных последствий потенциальные жертвы полу­чают определенную компенсацию, которая заключается в откладывании реформы на неопределенное время, или же они получают определенную поддержку от правительства с тем, чтобы подготовиться к более жест­кой конкуренции (Фогель, 1999, 14).

В 1990-е годы в связи с бурным развитием обслуживающего секто­ра и особенно электронной промышленности появилась необходимость быстрого и эффективного реагирования на изменение политико-экономической ситуации. Это, в свою очередь, потребовало гибкой сис­темы административного управления, которая, например, была создана в США и Англии. В них активно поощряется развитие конкуренции, не ограничиваются искусственно возможности по входу на рынок новых участников, не препятствуют уходу с рынка влиятельных старых ком­паний. Правительства этих стран смогли отделить функции регулирова­ния от поддержки предпринимателей. Это было достигнуто на основе передачи функций регулирования независимым правительственным учреждениям, кодификации актов и правил регулирования, формализи-рования процесса регулирования и ограничения полномочий мини­стерств. В результате таких мер бюрократический аппарат вынужден действовать, основываясь на законе, что способствует быстрому и эф­фективному проведению структурных реформ, успешному развитию экономики.
Бюрократический аппарат, который, по мнению многих японских ученых и комментаторов, концентрирует в себе «лучшие мозги нации», не может не осознавать необходимость глубоких перемен в XXI в. Од­нако бюрократы, как часто показывает история Японии, не хотят идти сразу на коренные преобразования. Они стараются проводить перемены
-----408-----

шаг за шагом, создавая гибридную систему, которая усиливала бы кон­куренцию, но при этом сохраняла элитную бюрократическую систему руководства «догоняющего периода», с ее фокусом на максимализации благосостояния производителей и использовании регулируемых рынков для обеспечения политической, экономической и социальной стабиль­ности.
Реформа административного управления, представленная семна­дцатью законадательными актами, опубликованными в 1999 г., является обобщением и систематизацией назревших политических и админист­ративных перемен в японском обществе, направленных на ликвидацию бюрократического сепаратизма министерств и создание централизован­ного управления в форме сильного кабинета премьер-министра,, на за­крепление демократических принципов. С целью максимального усиле­ния власти премьер-министра и кабинета происходит глубокая пере­стройка административной системы управления, создание Канцелярии кабинета, учреждаются новые административные посты и происходит глубокая реорганизация министерств и управлений. Важной частью реформы является повышение престижа премьер-министра и предос­тавление ему права инициативы по выработке стратегического курса.

В результате нынешней административной реформы в Японии от­крывается дорога для перехода к более гибкому и демократическому управлению государством за счет чего становится возможным упразд­нить экономическое и снизить до минимума социальное регулирование. Историческое значение административной реформы конца 1990-х годов состоит в том, что наметившийся переход, несмотря на многие сущест­вующие недоделки, получил в ней отчетливое отражение. Реформа прежде всего должна упразднить действующую систему бюрократиче­ского контроля и регулирования, через которую осуществляется авто­номная власть чиновников в пределах подведомственных им мини­стерств и управлений, ликвидировать принцип принятия решений «по своему усмотрению», в сотни раз превышающий предписанные функ­ции бюрократов. Именно реорганизация системы управления необхо­дима для скорейшего выхода из затянувшегося кризиса и создания предпосылок для успешного существования страны в XXI в.
-----409-----

ЛИТЕРАТУРА

• Административное право зарубежных стран, М., 1996.
• Алебастрова Н.А, Муниципальные системы в странах Восточной Европы: консти­туционные аспекты. М., 1994.
• Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. М., 1996. Зиркак С. Президентская власть в Словакии / Конституционное право. Восточноев­ропейское обозрение. 1995. № 3.
• Конституционный мониторинг. Обзор конституционных новостей (октябрь — декабрь 1998 г) / Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1998. № 4.
• Конституционный мониторинг. Обзор конституционных новостей (октябрь — декабрь 1998 г) / Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. № 1.
• Конституционный мониторинг. Обзор конституционных новостей (осень 1998 — зима 1999т) / Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. № 3. Конституции Японии. 1973. Современная Япония. М., 1974. Мачкув Е. Конституционный процесс и демократия при посттоталитаризме / Кон­ституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1998. № 4.
• Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М., 1998.
• Певзнер Я. А. Кризис государственно-монополистического регулирования в Японии и административно-финансовая реформа // Япония 1983: Ежегодник. М., 1984. иент и парламент. Сотрудничество и конфликты. М., 1993.
• Реформа местных финансов в Центральной и Восточной Европе, м., t^j. Сенаторов А. И. Структурные реформы: идеология и политическая борьба. «Япония
• 1998-1999. Ежегодник», Москва, 1999.
• Сморгунов Л.В. (ред.). Рациональный выбор в политике и управлении. СПб., 1998. Сморгунов Л.В. Управление в условиях неопределенности: В поисках моделей ус­тойчивого развития // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность / Под ред. Л.В.Сморгунова. — СПб., 2000.
• Цветова И. А. История партии новых рубежей — один из фрагментов «реорганиза­ции политических сил» Японии. «Япония 1998-1999 Ежегодник», Москва, 1999.
• Administrative Transformation in Central and Eastern Europe. Towards Public Sector Re­form in Post-Communist Societies /Ed. J.J.Hesse. 1993.
• Boston J., Martin J., Pallot J., Walsh P. Public Management: The New Zealand Model.
• Melbourne, New York, Toronto, 1996.
• Brudney J., Hebert F., Wright D. Reinventing Government in the American States: Meas­uring and Explaining Reform // Public Administration Review. 1999. Vol. 59. N 1.
• Busier R. The Evolution of the Civil Service — A Progress Report // Public Administra­tion. 1993. Vol. 71.
• Chevallier J. Public Administration in Statist France // Public Administration Review. 1996. Vol. 56. №1.
• Coombes D. The Place of Public Management in the Modern European State // Innova­tions in Public Management Perspective from East and West Europe / Ed. by T. Verheijen and D. Coombes. Cheltenham, UK, Northampton, MA, USA, 1998.
• Derlien H.-U, Germany: The Intellingence of Bureaucracy in a Decentralized Polity // Lessons from Experience. Experiential Learning in Administrative Reforms in Eight Democra­cies / Ed. by J. Olsen and G. Peters. Oslo [et al.], 1996.
• Farazmand A. Handbook of Comparative and Development Public Administration. New York, 1991.

-----410-----

• Gray A., Jenkins B. New Labour, New Government? Change and Continuity in Public Administration and Government 1997 // Parliamentary Affairs. A Journal of Comparative Poli­tics. 1998. Vol. 51, №2.
• Green R., Hubbel L On Governance and Reinventing Government // Refounding Democ­ratic Public Administration. Modern Paradoxes, Postmodern Challenge / Ed. by G. Wamsley and J. Wolf. Thousand Oaks, London, New Delhi, 1996,
• Guy P. Comparing Public Bureaucracies: Problems of Theory and Method. Tuscaloosa, AL, 1988.
• Hatligan J. Australia: Balancing Principles and Pragmatism // Lessons from Experience. Experiential Learning ia Administrative Reforms in Eight Democracies / Ed. by J. Olsen and G. Peters. Oslo [et al.], 1996,
• Heady F. Public Administration. A Comparative Perspective. New York, 1995.
• Heady F. Comparative and International Public Administration: Building Intellectual Bridges // Public Administration Review. 1998. Vol. 58. № 1.
• J0rgensen T. From Continental Law to Anglo-Saxon Behaviourism: Scandinavian Public Administration // Public Administration Review. 1996. Vol. 56. № 1.
• Kickert W. Expansion and Diversification of Public Administration in the Postwar Welfare State: The Case of The Netherlands // Public Administration Review. 1996. Vol. 56. № 1.
• Klages H, Luffler E. Obstacles to the Administrative Modernization Process in Germany // International Public Management Journal. 1998. Vol. 1. N 2\
• Kldti II. Switzerland: Adapting a Working System // Lessons from Experience. Experien­tial Learning in Administrative Reforms in Eight Democracies / Ed. by J.Olsen and G, P;eters. Oslo [etal], 1996.
• Kusano A, Deregulation in Japan and the Role of Naiatsu (Domestic Pressure) // Social
• Science Japan Journal. 1999. April. Vol. 2, № i.
• Und R. Processes of Change in Swedish Public Administration. St. Petersburg, 1998.
• Law Concerning Access to Information Held by Administrative Organs (Закона о рас­крытии информации находящейся у административных органов): bttp://www. somucho. go.jp/gvoukan/kanri/translation2.htm#chap 1.
• Lucy R. The Australian Form of Government: Models in Dispute. Melbourne: Macmillan, 1993.
• Managing across Levels of Government Paris, 1997.
• Maor M. The Paradox of Managerialism // Public Administration Review. 1999. Vol. 59. №1.
• Marshall G. In Search of Commensurability: Writing in Public Management in an Era of
• Government Reform // Public Administration Review. Vol. 58. № 3.
• Masujima T. Evaluating Administrative Reform: An Insider4 s Report // Social Science Ja­pan Journal. 1999. October. Vol. 2. № 2,
• McCormack, G. From Number One to Number Nothing: Japan's Fin de Siecl Blues//
• Japanese Studies. 1998. Vol. 18, № 1.
• Mierlo H. van. Lessons from the Experience of OECD Countries // Innovations in Public Management Perspective from East and West Europe / Ed. by T. Verheijen and D. Coombes. Cheltenham, UK, Northampton, MA, USA, 1998.
• Мое R. The 'Reinventing Government' Exercise: Misinterpreting the Problem, Misjudging the Consequences // Public Administration Review. 1994. Vol. 54. № 2.
• Montricher N. France: In Search of Relevant Change // Lessons from Experience. Experi­mental Learning in Administrative Reforms in Eight Democracies / Ed. by J. Olsen and G. Peters. Oslo [et al.], 1996.
  -----411-----
• Olsen J. Norway: Slow Learner— or Another Triumph of the Tortoise? // Lessons from Experience. Experimental Learning in Administrative Reforms in Eight Democracies / Ed. by J. Olsen and G. Peters. Oslo [et al.], 1996a.
• Olsen J, Civil Service in Transition: Dilemmas and Lessons Learned // The European Yearbook of Comparative Government and Public Administration. 1996. Vol. Ш.
• Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How the entrepreneurial spirit is trans­forming the public sector. Reading, MA: Addison-Wesley, 1992.
• Page E. Comparative Public Administration in Britain // Public Administration. 1995. Vol. 73. №2.
• Pollitt C. Antistatist Reforms and New Administrative Directions: Public Administration
• in the United Kingdom// Public Administration Review. 1996. Vol. 56. № 1.
• Strehl F., Hugl U. Austrian // Public Sector Management in Europe / Ed. by N. Rynn and F. Strehl. London, 1996.
• Terry L. Administrative Leadership, Neo-Managerialism, and the Public Management
• Movement// Public Administration Review, 1998. Vol. 58. № 3.
• The Daily Yomiuri. 1997. 30.06.
• Thompson J. Devising Administrative Reform That Works: The Example of the Reinven-tion Lab Program // Public Administration Review. 1999. Vol. 59. № 4.
• Vogel S. Can Japan Disengage? Winners and Losers in Japan's Political Economy, and the Ties that Bind Them. «Social Science Japan Journal». 1999, April, Vol. 2,№ 1.
• Wamsley G., WolfJ. (eds.). Refounding Democratic Public Administration. Modem Para­doxes, Postmodern Challenges. Thousand Oaks, London, New Delhi, 1996.
• Welsh £., Wong W. Public Administration in Global Context: Bridging the Gaps of Theory and Practice between Western and Non-Western Nations // Public Administration Review. 1998. Vol. 58. №1.
• Wong H-K.t Chan H. Handbook of Comparative Public Administration in Asia-Pacific Ba­sin, New York, 1999.
• Сапсю хококу (Заключительный доклад): http://www2.kantei.go.jp/jp/gyokaku/reportinal/.
• Тюо сете надо кайкаку кихон хоан (Рамочный закон о реорганизации центральных министерств и управлений): http://www2.kantei.go.jp/jp/gyokaku/980303houan.htrn/.
• Напкакухо-но итибу кайсэй суру хорицу (Законопроект о частичных изменениях За­кона о кабинете): http://www2.kantei.go.jp/jp/cyuo-syocho/990427honbu/.
• Напкакуфу сэттихо (Законопроект о создании канцелярии кабинета): http://www2.kan tei.go.jp/jp/cyuo-syocho/990427honbu/.
• Кисэй-но сэтгэй мата ва кайхай-ни какавару икэн тэйсюцу тэцудауки-но сэйтэй (Ус­тановление процедуры.высказывания мнения в отношении установления или реорганиза­ции правил)Ж http://www^soroucho,go.jp/gyoukan/kanri/a 07.htm

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ

• Административная реформа, государственный менеджмент, англосаксонские стра­ны, «наполеоновские» страны, германские страны, северные страны, этапы администра­тивных реформ, восточноевропейские административные реформы, административные реформы в Японии, рамочный закон, заключительный доклад, «железный треугольник».

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. 1. Какие причины привели к административным реформам в западных странах?
2. 2. Какая концепция в целом определяла характер административных реформ в 80-90-е годы на Западе?
3. 3. Каковы общие различия в административных реформах по группам стран?
4. 4. Какие факторы и причины определяют различия в административных реформах в отдельных странах и по группам стран?
5. 5. Почему в англосаксонских странах менеджериальный характер административ­ных реформ проявился наиболее отчетливо?
6. 6. Укажите основные принципы и направления реформы административно-госу­дарственного управления в странах Восточной Европы.
7. 7. Какие изменения произошли в центральных органах власти государств Восточной Европы?
8. 8. Какие изменения были внесены в распределение функций между центральными и местными органами власти?
9. 9. Какие системы административно-государственного управления сложились в стра­нах Восточной Европы?
10. 10. Какие проблемы совершенствования административно-государственного управ­ления стоят в настоящий период перед государствами Восточной Европы?
11. 11. Каковы особенности административной системы управления в период «дого­няющего развития»?
12. 12. Почему необходимо усиление власти премьер-министра и кабинета на настоя­щем этапе?