Административные реформы в западных странах

Хотя сравнительные исследования государственного управления в политической науке проводятся давно, но особый интерес к ним поя­вился в последние десятилетия, что не в последнюю очередь связано с интенсивным поиском новых моделей административно-государствен­ного управления и соответственно реформами, которые затронули прак­тически все западные страны. Общими основаниями реформ в 80-90-е годы были кризис государства всеобщего благосостояния и растущий объем публичного сектора, неустойчивость экономического и социаль­ного развития, интернационализация и глобализация процессов разви­тия, рост информационных потоков и технологий, резкое падение дове­рия со стороны населения к государству и бюрократии, переход к пост­материальным ценностям в культуре и образе жизни. Вместе с практи­ческими шагами по реформированию государственной администрации растет понимание необходимости подкрепить их новыми теоретически­ми подходами и анализом интернациональной практики администра­тивных переходных процессов. В это время проявляется все большее внимание к изменению отношения практиков к административной нау­ке и к включению потенциала науки в реформаторский процесс. Изме­няется также отношение к эмпирическим исследованиям администра­тивного процесса и к использованию сравнительного метода. Особое влияние на этот процесс интернационализации исследований и практи­ки реформирования государственного управления оказывают такие ме­ждународные организации, как Организация экономического сотрудни­чества и развития (ОЭСР), Международный валютный фонд, Всемир­ный банк. В рамках ОЭСР создается специальная организационная структура по координации международных усилий в области теории и практики административных реформ— Комитет по публичному ме­неджменту ОЭСР (OECD's Public Management Committee— PUMA), который проводит работу по интерпретации существа административ-
-----359-----

ных реформ и дает советы по их эффективному внедрению. Результатом его деятельности выступает издание Европейского ежегодника сравни­тельного управления и публичной администрации (The European Yearbook of Comparative Government and Public Administration)., ряд се­минаров и конференций.

Хотя опыт различных стран в сфере административных реформ от­личается по ряду признаков, но тем не менее он дает возможность сформулировать некоторые общие (в определенной степени, необходи­мые) характеристики проводимых изменений, а значит, он позволяет четче обозначить реформаторские принципы и тенденции. Литература об административных реформах большая; в процессе изложения содер­жания данного параграфа на нее будет указано. В целом хотелось бы обратить внимание читателя на следующие основные темы: 1) основные направления современных административных реформ в западных стра­нах*, 2) особенности административных реформ по группам стран; 3) оценка эффективности проведения этих реформ и их проблемы.

1. Основные направления современных административных реформ. Предваряя анализ современных административных реформ в западных странах, разделим эти страны на группы, которые сходны по ряду критериев культурного, правового, исторического и политического порядка, касающегося устройства и способа функционирования госу­дарственного и шире — публичного управления. К первой группе мож­но отнести англосаксонские страны (Великобритания, Соединенные Штаты, Австралия, Новая Зеландия, Ирландия), в которых доминирует культура переговоров и сделок, рационализм и стремление к экономи­ческой эффективности государственного управления, развито местное самоуправление, велико политическое влияние администрации. Вторая группа — «наполеоновские» страны (Франция, Италия, Испания, Бель­гия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Греция). Для этой группы характерно сильное влияние центра на развитие страны, детальное пра­вовое разделение и регулирование полномочий между различными уровнями государственного управления, правовой рационализм, силь­ное политическое влияние бюрократии, относительно стабильная госу­дарственная служба. Хотя французская модель государства присутству­ет в этой группе стран в различной степени, но основные ее признаки так или иначе характерны для всех из них. Обычно в литературе выде­ляют следующие характеристики этой модели: (1) общественная авто­номия, которая выражается в четкости контуров государства и его бес­перебойном функционировании (органическая автономия); в употреб­лении различных правил его функционирования, занимающих особое
-----360-----

место в общем праве (легальная автономия); в представлении государ­ством себя как воплощения общественного интереса, который домини­рует над особыми интересами частной сферы (символическая автоно­мия) (Chevallier, 1996, 67); (2) социальное доминирование, проявляю­щееся в укорененной французской традиции интервенционализма, т.е. в регулярном проникновении государства во все сферы общественной жизни; (3) постоянное противоречие между двумя тенденциями в поли­тической культуре: установок на плебисцитарную и репрезентативную модели демократии. К третьей группе западный стран относятся так называемые «германские страны» (Германия, Австрия и частично Швейцария). Правовая культура этих стран определяет многие состав­ляющие государственного управления и положение бюрократии, Здесь наблюдается также значительное регулирующее влияние центра на раз­витие территорий, но оно сочетается с кооперативными механизмами организации управления территориями и значительной их свободой в эффективном осуществлении собственных обязанностей. Администра­тивное поведение здесь понимается как комбинация строгости и гибко­сти при применении публичного права. На местном уровне не отрицает­ся значение эффективности деятельности посредством использования рыночных механизмов в публичном управлении. Значительное влияние на государственное управление оказывает этика социального государст­ва в сочетании с этикой правового государства. И наконец, четвертую группу стран составляют северные страны (Дания, Финляндия, Ислан­дия, Норвегия, Швеция). Здесь наблюдается сочетания «менеджериаль-иых», правовых и «переговорных» управленческих культур и признаков на всех уровнях государства. Управленческая власть центра сочетается со значительными полномочиями местных органов и активным участи­ем населения в процессе принятия решений на местах. Хотя, конечно, между этими странами можно обнаружить и довольно значимые разли­чия, связанных со степенью проявления различных управленческих культур. Не случайно статья Торбена Йоргенсена, касающаяся государ­ственного управления в Норвегии, Дании и Швеции, называется «От континентального права до англосаксонского бихевиоризма: скандинав­ская публичная администрация» (Jorgensen, 1996).

Есть ли некоторые общие показатели административных реформ в западных странах? Различия между четырьмя группами стран и внутри-групповые дифференциации заставляют искать своеобразие в стиле и структурах изменений в государственном управлении. Ряд исследовате­лей свидетельствует о том, что при общей направленности администра­тивных реформ между группами стран и между странами есть много
-----361-----

различий в отношении к реформам, степени их глубины и способах осуществления. Так, И. Олсен пишет: «Многие страны двинулись в по­добном общем направлении. Тем не менее здесь не было одинаковой тенденции, как предполагала новая ортодоксия. Например, изучение административных реформ 80-х годов в восьми странах ОЭСР — Авст­ралии, Британии, Франции, Германии, Японии, Норвегии, Швейцарии и Соединенных Штатах — показывает, что новая риторика не была уни­версально принятой и что не было одной волны реформ публичного сектора. Значительные различия были связаны с недовольством пуб­личным сектором, с ощущением потребности радикальной реформы в изучаемых странах. Тогда как некоторые правительства приняли идею всесторонней реформы, другие отстаивали статус-кво или только не­большие модификации существующего порядка. Там, где общие идеи и реформистские установки развились, они появились в различных стра­нах в различное время» (Olsen, 1996, 394). Следует, наверное, согла­ситься с отсутствием некоторой общей и одновременной волны в про­ведении административных реформ, вместе с тем некоторый общий знаменатель может быть найден, и об этом говорят исследовательские результаты многих ученых из различных стран. Уже тот факт, что прак­тически все правительства пошли на частичную или более радикальную перестройку системы управления публичным сектором, говорит о том, что административные реформы явились общей потребностью, хотя и в разное время и с разной интенсивностью. Они осуществлялись прави­тельствами, формируемыми политическими силами различной направ­ленности: консерваторами, либералами, социалистами. Везде они нахо­дились под воздействием двух основных факторов — рынка и демокра­тии. Административные реформы еще не завершились ни в одной стра­не, хотя уже заканчивается второй десяток лет с тех пор, как о них заго­ворили, что свидетельствует об их основательности. Более того, есть убедительные доводы, что административные реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления в условиях неста­бильного постиндустриального общества.

Потребность в проведении административных реформ становилась все более настоятельной в конце 70-х — 80-е годы в связи с рядом эко­номических, социальных и политических обстоятельств. Наиболее оче­видно она выявилась в англосаксонских странах, откуда в дальнейшем были заимствованы многие теоретические идеи и практический опыт. Прежде всего потребность административных перемен определялась экономическими и социальными причинами, которые были поняты кон­сервативными правительствами, пришедшими к власти в это время в
-----362-----

ряде западных стран. Пожалуй основной причиной выступало растущее! давление на государственные расходы комбинации факторов социаль-I ного порядка, вызванных увеличением числа пенсионеров при катаст­рофическом снижении экономически активного населения, ростом без­работицы и постоянным ростом потребительских ожиданий населения не только относительно общих стандартов жизни, но и относительно стандартов общественных услуг, оказываемых государством (Butler, 1993, 398). Хотя эти суждения касаются прежде всего Великобритании, но и в других странах вопросы экономические и социальные, связанные с потребностями населения и финансовыми, организационными воз­можностями государства по их удовлетворению были выдвинуты на f первый план. Растущий дефицит государственного бюджета в этих ус­ловиях заставлял правительства идти на решительные меры по рефор­мированию государственного управления в целях более рационального расходования ресурсов и повышения эффективности их использования. Экономический подход к государственному управлению и государст­венной службе стал доминантой политики их реформирования. В центр реформ была поставлена проблема эффективности во всех ее формах — экономической, социальной, организационной.

Экономический подход к административным реформам выразился в понятии перехода от государственного администрирования к госу­дарственному менеджменту, что повлекло за собой серьезные измене­ния в теории и практике государственного управления. Хотя реформы по пути государственного менеджмента не всеми принимаются и по оценкам некоторых исследователей, например Дж. Томпсона, «не рабо­тают» в США (Thompson, I999, 283), тем не менее в целом в западных странах менеджериальная риторика и менеджериалъные средства управления в публичной сфере явно доминируют.
-----363-----

Каковы же основные цели и направления административных ре­форм в западных странах? В целом следует отметить, что они концентрируются вокруг следующих основных тем, или «вечных дилемм» (Boston, Martin, Pallot, Walsh, 1996, 7-5):

• • где должны пролегать границы между общественным и частным секторами?
• • где находятся границы между политикой и управлением?
• • каковы собственно ограничения на административную свободу?
• • как должны быть спроектированы общественные институты, чтобы они могли отвечать на особые потребности и интересы культурных меньшинств?
• • каков по сути баланс между централизацией и децентрализацией?
• • является ли наилучшей организация, когда один исполнитель служит одному начальнику?
• • как.можно эффективно скоординировать работу множества формально автономных и функционально независимых организаций, которые составляют общественный сектор?
• • как можно измерять эффективность деятельности исполнительных органов власти?
• • в чем заключается долг и ответственность государственных служащих?

Эти «вечные проблемы» теории и практики государственного управления действительно вновь выступили на первый план и породили серьезную дискуссию среди специалистов. Было выдвинуто множество конкурирующих концептуальных схем, но в центре все же оставался менеджериальный подход: глобальное давление эффективности и про­изводительности в общественном секторе является, возможно, наиболее выраженным в литературе по государственному управлению, говорят Э. Вельш и В. Вонг (Welsh, Wong, 1998, 45), Этот подход получил на­именование нового государственного менеджмента (new public management), в основе которого лежат предпосылки теории рациональ­ного выбора и рыночных установок в целом (Сморгунов, 7995; Морозо­ва, 1998). Хотя имеются различные менеджериальные подходы: количе­ственно-аналитический, политический, либеративный, рыночно-направ-ляемый менеджмент (Terry, 1998, 196-197), но каждый из них находится под влиянием «менеджеристской идеологии», или «менеджеризма», основанного на экономической науке. Как утверждает Г. Маршалл, го­сударственный менеджмент связан с процессом принятия исполнитель­ных решений и с осуществлением политики. Вместо фокуса на практи­ческой мудрости, он сосредоточивается на выработке «наилучшей прак­тики». В результате теория рационального выбора и другие теории, ос­нованные на институциональной экономической теории, стали почти синонимом теории государственного менеджмента (Marshall, 1998, 274).

Если охарактеризовать направления общих перемен в государст­венном управлении, которые нашли выражение в менеджериальной его реформе в различных странах, то все они могут быть сведены к попыт­кам введения рыночных механизмов, институтов и установок в органи­зацию и деятельность современного государства. Кризис администра-
-----364-----

тивного государства, выразившийся в потере управляемости общест­венными делами, неэффективном использовании денег налогоплатель­щиков, понижении качества предоставляемых населению услуг, росте бюрократизма и неповоротливости при принятии решений, резком па­дении доверия со стороны населения к органам государственной власти и государственной службе, усилении дисфункциональности в управле­нии, коррупции и т.д., привел к пересмотру идеологии государственного управления и концепции государства. Концепция административного государства стала замещаться концепцией эффективного государства. Общие менеджериальные установки на государственное управление привели к изменению ряда традиционных постулатов, лежащих в осно­ве этой сферы деятельности и организации.

Во-первых, резко возросло внимание к финансовому менеджменту в государственной сфере. Административные реформы были направле­ны на повышение ценности общественных денег, экономию государст­венных финансов и повышение заинтересованности государственных служащих и структур в их зарабатывании, а не просто трате. То поло­жение, когда каждая бюрократическая организация стремилась полу­чить как можно больше денег при формировании государственного бюджета, должно было быть заменено, по смыслу нового государствен­ного менеджмента, на стремление к экономии государственных ресур­сов и их росту за счет повышения эффективности и продуктивности деятельности государственных организаций и органов.
Во-вторых, реформа была направлена на повышение значимости оценки деятельности государственных служащих, организаций и орга­нов по результатам, а не по активности или количеству действий. Ре­зультативность, продуктивность управленческой деятельности направ­ляются против пустой траты времени, формальной активности, любова­ния программами. При этом результат включает в себя не только эко­номию средств достижения целей, но и качество оказываемых населе­нию услуг.

В-третьих, реформа пытается изменить отношение между госу­дарственным служащим и человеком, обращающимся за чем-то к госу­дарству и пользующимся его услугами. Прежде всего отмечается стрем­ление повысить служебную роль государства, его исполнительных структур. Оказание услуг населению, развитие системы услуг, повыше­ние их качества становится целью административных реформ. Следует отметить, что экономический подход к этой проблеме ставит вопрос об уровне эффективности оказания услуг государством по сравнению с частным сектором и о необходимости определения границ экспансии
-----365-----

государства в сферу услуг. Далее, из-за ориентации на услуги и их каче­ство важное значение придается отношению к потребителю этих услуг как к клиенту, интересы которого должны стоять на первом месте.

В-четвертых, серьезной критике подвергается традиционный принцип монополии в организации и деятельности государственных органов и организаций по оказанию ряда услуг и выполнению ряда функций. Эта критика сопровождается пересмотром отношения как ча­стного и публичного секторов, так и самой структуры государственных органов и организаций. Административная реформа направляется на внедрение в систему государственного управления принципа конкурен­ции. Этот принцип используется и при формировании государственной службы. Наряду с этим в государственное управление вводятся и другие рыночные элементы, такие как контрактная система, тендер, маркетинг, реклама и др.
В-пятых, рыночный подход к государственному управлению был направлен против бюрократической иерархичности в его организации. Поэтому реформирование государственной организации управления включало в себя тенденции децентрализации и деконцентрации струк­тур и функций. Плюрализация входит составным элементом в админи­стративные реформы и предполагает создание множества новых агентств с относительно большей свободой, чем прежние структурные элементы государственной организации. В связи с этим изменяется от­ношение между различными уровнями управления: национальным, средним и местным. Значительное внимание уделяется развитию мест­ного самоуправления.

В-шестых, немаловажное значение в процессе реформы государст­венного управления придается усовершенствованию подотчетности и контроля за деятельностью государственных структур, организаций и государственных служащих. При том, что реформа направляется на по­вышение свободы в их деятельности. В широком смысле проблема ре­шается как формирование новых отношений между государством и гражданским обществом. Отношения с общественностью превращаются по смыслу реформы в постоянную функцию государства, его органов, организаций и служащих.
В-седьмых, административная реформа включает в себя также пе­рестройку механизма принятия управленческих решений и проведения политики государства путем повышения степени подвижности струк­тур и функций, развития их адаптивной способности реагировать на постоянно изменяющуюся среду, возникновения инновативной культу­ры и формирования ориентации на развивающую стратегию и полити
-----366-----

ку. В целом реформа направлена на изменение характера и стиля управ­ленческой деятельности в соответствии с проблемами неустойчивого развития, конкурентных отношений, рыночных ориентиров и оценок.

2. Особенности административных реформ по группам стран. Выше уже отмечалось, что группировка стран на основе некоторых об­щих характеристик культур и исторических особенностей может быть использована при изучении черт проводимых административных ре­форм. Несмотря на внутригрупповую дифференциацию реформы в группе стран обладают некоторым единством относительно времени возникновения, интенсивности и направленности. В целом можно про­водить различия между этими группами стран по следующим показате­лям: степени приватизации общественных услуг и функций; уровню внедрения рыночных элементов в государственное управление; особен­ностям реорганизации структуры государственного управления; уровню децентрализации и деконцентрации властных полномочий и функций; изменениям в положении государственных служащих.

Англосаксонские страны. Административные реформы в англо­саксонских странах проводятся консервативными — по крайней мере в первый период (Великобритания, США; в Соединенных Штатах — наи­более активно с 1993 г. реформы проводятся демократами)— или лей­бористскими (Австралия, Новая Зеландия) правительствами с начала 80-х годов.

В Великобритании «менеджериальная революция» начинается с 1979 г. серьезными изменениями в общественном секторе, направлен­ными пришедшим к власти консервативным правительством на эконо­мию и повышение эффективности. Исследовательская программа (1979), руководимая сэром Д. Райнером, была направлена на формиро­вание модели эффективного государственного управления. Был принят ряд программ, определяющих основные направления реформы: «Дейст­венность и эффективность гражданской службы» (1982), «Инициатива следующих шагов» (1988), «Гражданская хартия» (1993). Администра­тивная реформа проходит здесь три этапа (Pollitt, 1996, 82-84) и вклю­чает в себя следующие основные направления: приватизация, внедрение менеджериальных элементов (сокращение численности государствен­ных служащих, проверка эффективности, различие между покупателем и провайдером при поставке услуг государством, делегирование функ­ций, финансовое делегирование), конкуренция, открытость государст­венной службы (Butler, 1993, 398-403). На первом этапе реформы (1979-1982) акцент ставится на экономии государственных расходов, сокращении государственных служащих и государственных программ.
-----367-----

Однако уже к концу этого этапа стало ясно, что не столько экономия, сколько повышение эффективности является главной задачей реформы. Второй этап реформы (1983-1986) проходит под лозунгом «трех ЧЕ'» (economy, efficiency, effectiveness — экономия, производительность, эффективность). На этом этапе политическая программа правительства включает в себя широкую приватизацию предприятий государственного сектора, развитие финансового менеджмента в государственном управ­лении, совершенствование оценочной функции центральных мини­стерств и высшего управленческого персонала. На третьем этапе ре­формы (1987-1993) основные изменения касаются культурных и струк­турных компонентов государственного управления. Ставятся задачи широкого развития рыночно ориентированных механизмов управления, углубления организационной и пространственной децентрализации управления и производства услуг (но не обязательно их финансирова­ния и выработки политики), повышения качества услуг, ориентации при оказании услуг на нужды потребителя. В настоящее время с формиро­ванием правительства Т. Блэра административные реформы продолжа­ются, но они приобретают новые краски и направления. Если ранее ос­новное внимание уделялось экономическому подходу к государствен­ному управлению, то сейчас не только рынок, но и демократия рассмат­риваются в качестве пересекающихся факторов административных ре­форм; учитываются не только экономические, но и политические из­держки. Здесь одними из центральных вопросов ставятся возрождение и развитие местного управления и парламентская модернизация (Gray, Jenkins, 1998).

В Соединенных Штатах реформа государственного управления проводится сначала республиканским правительством Р. Рейгана, а за­тем правительством демократов во главе с Б. Клинтоном. Консерватив­ное правительство берет курс на сокращение государственных расходов и проводит широкую приватизацию государственных предприятий и услуг. В целом, однако, изменения в государственном управлении опре­деляются в первой половине 80-х годов законом о реформе государст­венной службы 1978 г. и идут под знаменем «нового государственного управления». В 1986 г. создается комиссия П. Уолкера для анализа со­стояния дел в государственной службе, результаты деятельности кото­рой свидетельствуют о падении ее авторитета. Радикальные изменения в государственном управлении происходят в начале 90-х годов, когда под руководством вице-президента А. Гора определяется стратегия ре­формирования государственного управления на менеджериальной осно­ве, используя идеи книги Д. Осборна и Т. Гэблера «Обновленное управ-
-----368-----

ление» (Reinventing Government) (Osborae, Gaebler, 1992). Администра­тивная реформа базируется на таких теоретических традициях, как тео­рия публичного выбора, концепция приватизации, идеи реинженеринга, теория общего управления качеством. В целом программа администра­тивной реформы была изложена в докладе А. Гора «Национальный об­зор эффективности исполнения» (National Performance Review) 1993 г. Как подчеркивает Дж. Томпсон, среди важных отличий этой реформы от предыдущих изменений в государственном управлении нужно отме­тить то, что, во-первых, она нацелена скорее не на «реорганизацию», а на перемены в методах предоставления услуг; во-вторых, главной «ми­шенью» перемен являются не политические назначенцы или высокопо­ставленные члены карьерной службы, а рядовые федеральные наемные работники; в-третьих, внедрение реформистских рекомендаций не зави­сит в целом и даже по содержанию от одобрения конгрессом; многие перемены осуществляются под контролем чиновников исполнительной ветви власти (Thompson, 1999, 283-284). Некоторые исследователи под­черкивают, что новая реформа направлена против государственного управления, основанного на публичном праве, и продолжает тенденцию понижения роли администрации президента, которая проявилась в по­следние десятилетия (Мое, 1994, 117). Уже к середине 90-х годов боль­шинство штатов провели реформы, которые можно было бы обозначить как «обновление» особенно тех компонентов, которые связаны с общим управлением качеством, приватизацией, налаживанием партнерства между общественным и частным секторами. Правда, как свидетельст­вуют специальные исследования, реформы под флагом «обновления» прошли с разной степенью глубины и затронули не все сферы управле­ния в штатах. Так, при оценке 44, которая характеризует весь объем программы «обновления», специальное обследование показало, что высшая оценка для штатов была 28,3 балла, а низшая оценка— 17,8 (Brudney [et al), 1999, 28).

Модель государственного менеджмента в Новой Зеландии отлича­ется явным радикализмом при внедрении рыночных элементов в управ­ление общественными делами. Вместе с тем, как подчеркивают авторы книги «Государственный менеджмент: новозеландская модель», было бы ошибкой рассматривать новозеландскую модель как просто ради­кальную, несопоставимую или крайнюю версию менеджеризма. Ведь, с одной стороны, менеджерстская доктрина была применена путем отно­сительно новых способов. С другой стороны, реформы основывались на ряде теоретических традиций, политических императивов или прагма­тических суждений министров. Менеджеризм был, следовательно, толь-
-----369-----

только одним из интеллектуальных ингредиентов (Boston [et al.J, 1996, 3). Наряду с менеджерйзмом на реформу государственного управления в Новой Зеландии оказали влияние теория рационального выбора, тео­рия соглашения (agency theory), экономика трансакционных издержек. Законодательно административная реформа была оформлена такими законами, как: Акт о предприятиях государственной собственности 1986 г., Акт о государственном секторе 1988 г., Акт об общественных финансах 1989 г., Акт о фискальной ответственности 1994 г. Эти законы внесли существенные изменения в структуру и методы осуществления государственного управления и государственной службы (Boston [et al.], 1996; Maor, 1999). К основным направлениям политики админист­ративной реформы и особенностям новозеландской модели государст­венного менеджмента можно отнести следующие элементы (Boston [et al], 1996, 5-6):

• • оставление за центральным правительственным уровнем ключе­вых полномочий и обязанностей с ограниченной их передачей субгосу­дарственным уровням, несмотря на значительную риторику по вопросу делегирования полномочий в 80-е годы;
• • сильный акцент на использование установок повышения эффек­тивности исполнения как на институциональном, так и на индивидуаль­ном уровнях (кратковременные контракты найма на работу, системы оценок на основе эффективности исполнения, системы продвижения по службе и т.д.);
• • широкое использование ясных, в целом писаных «контрактов» различного рода с определением сущности требуемых действий и соот­ветствующих обязанностей агентов и руководителей (т.е. соглашения об исполнении между министрами и главами исполнительных отделов, соглашения о покупках между министрами и отделами, контракты меж­ду держателями фондов и покупателями и между покупателями и по­ставщиками); в придачу к акценту на определение преимущественно эффективности исполнения вводится более точный мониторинг и сис­темы обзоров;
• • развитие интегрированного и относительно изощренного страте­гического планирования и систем управления эффективностью испол­нения во всем общественном секторе. Ключевыми элементами являются определение министрами стратегических и главных результатов и включение их в соглашение об исполнении с главами отделов и согла­шений о покупках;
• • устранение, где это возможно, двойной или множественной от­четности в государственном секторе и отмена объединения цент­рального и местного демократического контроля над государственной службой;
• • институциональное размежевание коммерческих и некоммерче­ских функций; разделение консультативных, снабженческих и регуля-торных функций; связанное с этим разделение ролей держателя фондов, покупателя и поставщика;
• • максимальная децентрализация производства и управления при­нятием решения особенно в отношении к выбору и покупке вводимых ресурсов и управления человеческими ресурсами;
• • внедрение системы финансового менеджмента, основанной на учете доходов и издержек в конце деятельности и амортизационных отчислений, различии между собственностью короны и интересами по­купателя, между результатом и производительностью, на системе ас­сигнований с учетом доходов и издержек, а также на законодательстве, требующем экономической политики, которая считается «фискально ответственной»;
• • сильная поддержка и расширенное использование конкурентного тендера и контрактной системы при слабом обязательном требовании рыночного испытания.

В Австралии реформа государственного управления и государст­венной службы также ведется под флагом менеджеризма и эффективно-ст№ Вместе с тем, как подчеркивает Дж. Хэллигэн, Австралия следовала более прагматическому смешению принципов и практики в процессе проведения реформы в противоположность теоретически направляемой реформе в Новой Зеландии (Halligan, 1996, 79). В 1984 г. лейбористское правительство провело реформу законодательства, рассчитанную на развитие финансового контроля, подвижности государственной службы и ее открытости конкурентной борьбе. Большое внимание уделяется здесь взаимоотношению центра и составляющих австралийскую феде­рацию штатов. При том, что большинство таких социальных отраслей, как образование, здравоохранение, находится в ведении штатов, тем не менее отмечается рост вмешательства центра в управление ими (Managing, 1997, 27). Реформа государственной службы включала в се­бя три стратегии: (1) повысить степень сменяемости, облегчить пере­движение руководителей отделов и всех высших чиновников, сделать их положение менее защищенным; (2) увеличить степень зависимости чиновников от правительства, облегчить назначение сторонников пра-
-----371-----

вительства в министерские отделы; (3) передать функции Совета госу­дарственной службы Министерству финансов (Lucy, 1993), В 1995 г. впервые был опубликован ежегодный доклад Руководящего комитета по проверке предоставления услуг в сообществе и штатах с множеством данных о производительности и эффективности для основных социаль­ных услуг.
«Наполеоновские» страны. В данной группе стран администра­тивные преобразования не характеризовались той степенью интенсив­ности внедрения рыночных технологий в государственную деятель­ность, как это было в англосаксонских странах. Тем не менее и они бы­ли затронуты общим движением за качество и эффективность в госу­дарственном управлении. Пожалуй, центром проводимых здесь реформ было централизованное государство и иерархически построенная госу­дарственная служба. Следует отметить также, что на реформы здесь, как впрочем и в других европейских странах, оказала влияние европейская интеграция.

Во Франции административные реформы начинаются в 80-е годы под влиянием ряда факторов: консервативной критики государства, идеологии победивших на выборах социалистов, финансового кризиса, недовольства населения французской бюрократией и др. Н. Монтрише выделяет три основных этапа реформ, которые свидетельствуют о соче­тании двух основных тенденций в этом процессе: стремления демокра­тизировать государственное управление и повысить его эффективность (Montricher, 1996). В 1981 г., когда левые пришли к власти, их стремле­ние к реформам определялось, во-первых, убеждением, что государст­венный сектор способен служить обществу, а следовательно, рост числа наемных работников в нем и национализация должны лечь в основу модернизации; во-вторых, потребностью развития местного управления, что вылилось в программу децентрализации управления 1982 г. В соот­ветствии с этой программой повышалась роль региональных и комму­нальных управленческих структур и реформировалась система префек­тов как представителей центра. Второй этап начинается в 1986 г. с фор­мированием системы раздельного правления, когда президентская власть принадлежала социалистам, а правительство было сформировано правыми партиями. Официально идеология реформ стала базироваться на суждении «назад от государства». Приватизация предприятий госу­дарственного сектора и понижение числа работников в нем стали отли­чительной чертой этого периода. В 1988 г. (начало третьего этапа) ле­вые вновь стали правительственной партией, и административная ре­форма стала строиться на необходимости объединения установок обще-
-----372-----

ственного и частного секторов, управления и общества, систематиче­ской модернизации государственной службы и управления, постоянной связи с рынком. Децентрализация управления была дополнена темами деконцентрации полномочий и обязанностей, повышения производи­тельности, совершенствованием планирования, конкуренции и т.д. В 1992 г. «Хартия деконцентрации» ставила задачи повысить роль отде­лов так, чтобы они могли представлять национальные интересы перед усилившимися местными властями, а также усовершенствовать работу по повышению эффективности общественного сектора путем передачи менеджериальных обязанностей на местный уровень и закрепления за центром функции формирования политики, оценки и контроля. Наряду с такими традиционными оценочными и контрольными институтами, как Министерство экономики и финансов, были созданы межминистер­ские оценочные комитеты (1990 г.). Совершенствуется система плани­рования, согласования (формальная процедура консультации, исполь­зуемая администраторами для координации активности частного и пуб­личного сектора экономики, особенно в отношении инвестиций); осу­ществляется реорганизация центральных ведомств и развиваются новые виды государственных и полугосударственных структур (Montricher, 1996, 244-248; Coombes, 1998, 29-30; Managing, 1997, 20,31).

Реформа государственного управления в Нидерландах начиналась в 80-е годы в условиях выросшего государственного сектора и большой централизации управления. Все это явилось результатом развития в предыдущие десятилетия государства всеобщего благосостояния и под­креплялось законами, а также системой планирования и бюджетной политикой (Kickert, 1996, 89). В 80-90-е годы в государственном управ­лении начинаются изменения, смысл которых прежде всего связан с децентрализацией управления и стремлением более рационально расхо­довать государственные средства. С 1980 г. проводится реорганизация государственной службы, которая сходна по идеям с докладом Фултона 1968 г. в Великобритании: акцент на ответственности и подотчетности, ценности денег и более профессиональном подходе к менеджменту. В это же время начинается движение за регионализацию управления. Оно началось с формирования новых региональных администраций в боль­ших городах — Амстердам, Роттердам, Гаага, Утрехт и прилегающих к ним территориях. В дальнейшем была повышена компетенция и пре­доставлены полномочия принимать решения по вопросам местного зна­чения местным органам управления; они же стали принимать участие в назначении представителя центра на местах. Все это получило наиме­нование «соуправления». Для финансирования муниципалитетов и про-
-----373-----

винций был сформирован Муниципальный и провинциальный фонд, руководимый и финансируемый центральным правительством частично за счет государственных налогов. Гранты, предоставляемые им, стали важным источником местных ресурсов. Одновременно с этим решалась задача понизить финансовую зависимость местных органов власти от центра. В 90-е годы в административную реформу вошла идея реорга­низации правительственных отделов на основе разделения между клю­чевыми отделами, ответственными за выработку политики, и исполни­тельными агентствами (Kickert, 1996, 89-92; Managing, 1997, 24—43).

Германские страны, В данной группе стран — Германия, Австрия, включая частично и Швейцарию, — административные реформы были в целом более скромными, чем в предыдущих группах. Это обстоятель­ство объясняется, во-первых, более укорененными традициями правово­го государства и веберовской модели бюрократии, особенно что касает­ся центрального управления, во-вторых, развитым местным управлени­ем, что снимало проблемы децентрализации и дерегуляции, в-третьих, относительно более стабильным развитием общества в 80-90-е годы. Однако нельзя сказать, что реформы государственного управления это­го периода под знаками рынка и эффективности вовсе не затронули данную группу стран. В Германии эти реформы более всего были за­метны на уровне местного самоуправления, в Австрии — в сфере госу­дарственной службы, в Швейцарии — на уровне кантональной и ком­мунальной администрации в некоторых отраслях управления. Они в значительной мере определялись внешними обстоятельствами (евро­пейской интеграцией, например), прагматическими условиями (мигра­ция) или появлением новых областей политики (экология, молодежь).

Административные реформы в Германии проходят три основных этапа: 1968-1975, 1974-1990 и 90-е годы (Derlien, 1996, 149-165). Пер­вый этап проходит под знаком рационализации механизма управления на всех уровнях— федеральном, земельном и местном. Основными составляющими здесь выступают территориальная реформа, связанная с укрупнением самоуправляемых территориальных единиц (число муни­ципалитетов понизилось к 1977 г. с 24 тыс. до 8,5 тыс); функциональная реформа— передача части земельных функций на местный уровень; бюджетная реформа, направленная на повышение роли бюджета, коор­динацию бюджетной политики, развитие финансового планирования среднего уровня, создание совместных федерально-земельных про­грамм и централизацию политики оплаты государственной службы; реформа федерального правительства, связанная с повышением иннова-тивности управленческой деятельности, повышение кооперации в дея-
-----374-----

тельности канцлера и министров, улучшение внутреннего планирова­ния, введение системы научных консультантов; реформа государствен­ной службы, включающая в себя повышение вертикальной мобильности государственных служащих, развитие императивов эффективности и личных достижений на службе, преодоление разрыва между оплатой и требованиями к работе, расширение системы подготовки и переподго­товки государственных служащих. Следует заметить, что в 70-е годы проходит приватизация части общественного сектора и развивается фи­нансовая автономия земель. Это дало право ряду исследователей гово­рить о том, что некоторые вопросы государственного менеджмента 80-90-х годов были решены в Германии ранее (ibid, 158; Klages, Luffler, 1998, 167). Второй этап реформ по основным направлениям пересекает­ся с первым; отличием здесь выступает то, что проблемы переносятся на уровень земель и местного самоуправления. Конечно, происходят и новые подвижки в системе государственного управления, и они связаны с переходом от «планирования» к «регулированию» с созданием новых управленческих структур— прогнозирования, анализа соотношения затрат и результатов, оценки деятельности, подготовки государствен­ных служащих с созданием равных возможностей для женщин и др. Третий этап реформ начинается после объединения Германии и направ­лен на создание новой системы государственного управления в восточ­ных землях, на повышение роли земель в международных делах в связи с европейской интеграцией, совершенствование механизма перераспре­делительной политики доходов между федерацией и землями по гори­зонтали и вертикали. Не будем здесь касаться оценки административ­ных реформ в Германии. Отметим лишь то, что в целом менеджериаль-ные модернизационные процессы затронули только нижние уровни управления и не коснулись федеральной и земельной администраций. Как свидетельствуют Г. Клагес и Э. Леффлер, «этот разрыв в модерни­зации, проходящий через всю германскую административную систему, прямо ставит проблему внедрения: административная модернизация в Германии была вскормлена "конкуренцией различных новых моделей управления", которые, однако, все получили свое начало в новой моде­ли управления Kommunale Gemeinschaftsstelle fur Verwaltungsverein-fachung (кооперативный местный менеджмент). Другие системы ме­неджмента, как управление качеством и реинженеринг, редко можно обнаружить в германском общественном секторе» (Klages, Lijffler, 1998, 166).
В Австрии проект административной реформы 1988-1994 гг. известен под названием «Менеджмент государственной администрации»
-----375-----

(Verwaltungsmanagement, 1988-1994). Основными задачами реформы были «рост производительности, реорганизация задач и структур ме­неджмента, снижение издержек административных процедур и совер­шенствование функций обслуживания граждан» (Strehl, Hugl, 1996, 173). В 1989, 1993 и 1995 гг. были приняты ряд законодательных актов, регулирующих вопросы нового государственного менеджмента. Закон о публичной конкуренции 1989 г. создал систему открытого соревнования за должности в исполнительных органах власти и распространил ее на особые должности. Он установил, что информация о всех вакансиях должна быть открытой, и ввел обязательный тест проверки способно­стей для всех кандидатов. Ряд норм закона был направлен на повыше­ние мобильности передвижения чиновников между отделами с их со­гласия и по запросу министра. Однако переводы могли производиться и без согласия служащего в случае особой важности вопроса. Следует заметить, что административная реформа в Австрии проходила под ак­тивным воздействием парламента и представленных в нем партий, ко­торые пытались усилить влияние на бюрократию. Политические партии склонялись к тому, чтобы увеличить влияние на администрацию не только легитимными способами через своих политических представи­телей на высших постах, но и через интенсивную деятельность, направ­ленную на административную кадровую политику (Maor, J999, 12-13). В процессе реформы произошли некоторые изменения в отношениях между уровнями управления— федеральным, земельным и местным. Отмечается, что передача части федеральных полномочий землям огра­ничила свободу действий местных властей. В целом Австрия по сравне­нию с другими странами является менее децентрализованной страной с высоким уровнем гомогенности структуры управления.

Наименьшее влияние менеджериальная реформа оказала на Швей­царию. Исследователи отмечают, что даже термин «менеджериализм» оставался здесь в целом неизвестным, и до сих пор нет широко приня­того немецкого или французского перевода этого понятия, который бы использовался в общественных дебатах (Kloti, 1996, 286). Конечно, об­щественный сектор и управление им не остались неизменными, но мас­штаб реформ был значительно меньшим. В силу конкуренции с част­ным сектором идея повышения производительности и эффективности общественного сектора и государственного управления была принята, но она приобрела форму «рационализации» управления на федераль­ном, кантональном и городском уровнях. Вместе с тем, как отмечается, результаты «рационализации» в 80-е годы были очень небольшими из-за оппозиции со стороны бюрократии (ibid, 289).
-----376-----

Северные страны. Трудно найти единственный общий знамена­тель проводимых в последние десятилетия административных реформ в этой группе стран, но они проводились, и было довольно много различ­ных проектов. Уже говорилось о том, что по странам имеются сущест­венные различия, связанные с культурными, историческими и прагма­тическими факторами принятия той или иной модели административ­ных реформ. Но их менеджериальная составляющая может быть обна­ружена практически во всех странах.

В 1981 г, в Норвегии консервативное правительство, пришедшее к власти, стало проводить некоторые «кампании» по повышению продук­тивности и качества службы в общественном секторе. В 1986 г. консер­вативно-центристское правительство представило всеобъемлющую про­грамму административной реформы под названием «Современное госу­дарство». Эта программа частично была принята под влиянием реформ в других странах. В ней констатировалось, что общественный сектор был слишком большим и дорогим. Подвергался критике и «корпорати-стский» аспект государственного управления, слишком большое влия­ние на процесс принятия политических решений заинтересованных групп. Ставилась также задача повышения автономии местных органов управления, что нашло выражение в программе «Эксперимент по орга­низации свободной коммуны» в 1986 г. В 1989 г. был представлен док­лад по административной реформе «Государство, организованное луч­ше», а в 1992 г. был принят закон о роли эксперимента в государствен­ном управлении. Вместе с тем, как подчеркивает И. Олсен, множество реформистских докладов и проектов реализовалось в весьма скромных результатах (Olsen, 1996a, 190). В 80-е годы была поддержана система управления, основанная на критериях качества услуг и результативно­сти государственной службы; в обиход административных перемен вхо­дили понятия лучшего менеджмента, производительности, экономиче­ской эффективности, сокращения формализма, большей автономии для исполнительной власти, денежной экономии. При реформировании го­сударственной службы акцент был сделан на оплате высших менедже­ров государственного управления. Речь шла в первую очередь о повы­шении роли материальных стимулов. Если старая система оплаты бази­ровалась на принципах солидарности, стандартизации, сильном влия­нии профсоюзов и на государственных соглашениях, то новая система оплаты — на понятиях рынка, децентрализации, индивидуальных кон­трактов, связи с эффективностью исполнительских функций (ibid, 192-193). В 80-е годы менеджериальные проблемы государственного управ­ления являются объектом значительного внимания со стороны ученых
-----377-----

(Jorgensen, 1996, 96). Следует заметить, что в Норвегии, как и в других странах этого региона, менеджериальная реформа приводила к преобра­зованию правительственных агентств в государственные предприятия, действующие по рыночным правилам. Это преобразование считается центральным пунктом модернизации правительств Северных стран в целом (Managing, 1997, 29).
В Швеции административная реформа 80-90-х годов затрагивает в основном следующие группы вопросов: (1) введение рыночных меха­низмов в деятельность государственных предприятий, поставляющих услуги населению; превращение их в корпорации по типу корпораций бизнеса; (2) изменение в системе деятельности государственных агентств, усиление их самостоятельности и повышение роли показате­лей эффективности; (3) децентрализация в управлении и изменение функций организаций, представляющих центральное правительство на местах (государственная региональная администрация): переход от ре­активного и судейского контроля над местными коммунами к роли ак­тивного и направляющего органа, защищающего местные интересы пе­ред правительством; (4) повышение роли местного управления, расши­рение их полномочий и свободы действия. Хотя не все изменения, про­исходящие в этот период в государственном управлении и шире— в государственном секторе трактуются как реформы (помимо реформы выделяют «организационное формирование» и «функциональную адап­тацию») (Lind, /998, 27-37), тем не менее, все они вписываются в об­щую стратегию менеджериальных преобразований,

3. Оценка эффективности проведения реформ и их проблемы. Административные реформы в западных странах 80-90-х годов оцени­ваются в литературе неоднозначно. Выше уже отмечались некоторые оценочные суждения. Подчеркнем, что существует влиятельное направ­ление в западной административной и политической теории, сторонни­ки которого критикуют положенную в основу этих реформ теорию го­сударственного менеджмента за узко либералистскую направленность основных ее положений. Часть исследователей считает, что эта теория является ограниченной не только в отношении ее применения к другим странам, но и для самих западных стран. Так, Л. Терри говорит о том, что антитрадиционалистская ориентация государственных предприни­мателей и одержимость ориентацией на себя, несоблюдением правил, властной политикой и радикальными переменами вступает в конфликт с демократической теорией (Terry, 1998, 197). Отрицание коммунитари-стских ценностей в данной теории отмечается Р. Грином и Л. Хаббел. «Таким экономическим метафорам, как рынок, монополия и покупа-
-----378-----

тель, недостает духовных измерений смысла общественной жизни, — пишут они. — Никто не действует в правительстве так, как он действует в частном секторе» (Green, Hubbel, 1996, 61). Принятый противниками нового государственного менеджмента «Блэксбургский манифест» (1984) обращает особое внимание на значимость публичной философии для государственного управления. Как пишут Г. Уомслей и Дж. Вольф, «существенной характеристикой Блэксбургского движения является то, что оно в отношении государственного управления придерживается явно нормативной позиции. Оно придерживается понимания государст­венного управления как процесса легитимного сотрудничества. В нем переопределяются понятия и роль государственного управления (агент­ства, государственный чиновник, власть), которое получило плохую репутацию, и вводится новый смысл в практику гражданства, которая может и должна поощряться государственным управлением. Оно воз­вращает понятиям общего блага, или общественного интереса и про­фессионального качества государственной службы их собственное ме­сто среди наших демократических ценностей» (Wamsley, Wolf, 1996, 11). Критически настроены против теории государственного менеджмента и сторонники теории политических сетей> общую оценку которой чита­тель может найти в другом сборнике (Сморгунов, 2000, 13-15).

Реформы под флагом государственного менеджмента идут по всем странам с переменным успехом и с различной степенью глубины. Из обзора, представленного здесь по группам стран, ясно, что государст­венный менеджмент является доминирующей тенденцией. Тем не ме­нее, его идеология и реформистская практика должны оцениваться с точки зрения реальной проблемы, разрешить которую он пытается. И чдесь прежде всего нужно вспомнить дисфункции бюрократического управления и иерархизацию традиционного административного госу­дарства, против которых и направлен государственный менеджмент. 1[редложив альтернативу, государственный менеджмент отнюдь не пре­тендует на монополию. Другой вопрос, что он оказался наиболее техно­логичным для решения проблемы повышения эффективности государ­ственного управления и борьбы с недостатками бюрократии. Следует, по-видимому, согласиться с X. ван Мирло, что «опыт реформы под фла­гом государственного менеджмента в государствах-членах ОЭСР пока­пывает смесь успехов и неудач. Многое из полезного, предсказанного приверженцами реформы, не материализовалось. Довольно очевидно, что нет явной причины полагать, что меры, которые не удались даже относительно, на Западе будут служить лучше в Центральной и Восточ­ной Европе. Тем не менее вместо отклонения реформы государственно-
-----379-----

го менеджмента в целом было бы более конструктивным полагать, что успехи и недостатки могли бы быть уроками для изучения» (Mierlo, 1998, 394-395). Собственно приватизация и рынок позволили сделать государственное управление и общественный сектор более чувстви­тельными к экономической конъюнктуре, более конкурентно способ­ными и экономными. Вместе с тем государственный менеджмент не решил проблемы контроля за соответствием деятельности государства общественным нуждам и ценностям. В связи с этим все настойчивее звучит идея совмещения рыночных и демократических механизмов в государственном управлении. Вновь на первый план выходит проблема соотношения администрирования и политики, политического контроля над государственным управлением. Актуальной проблемой остается ответственность и подотчетность государства его гражданам, участие последних в процессе выработки и осуществления политики. Кризис государства всеобщего благосостояния, который в частности стимули­ровал административные реформы под флагом рынка и эффективности, поставил проблему, так и не разрешенную государственным менедж­ментом. Речь идет об обеспечении не только экономической эффектив­ности, но и справедливости в деятельности государства. Не до конца удалось решить и проблему открытости и профессионализма государст­венной службы. В некоторых случаях подчеркивается, что непрочность положения государственного служащего при новой системе делает его более зависимым от высшего управленческого персонала (Moor, 1999). Опять обостряются вопросы о соотношении количественных и качест­венных критериев в оценке государственной деятельности, о вертикаль­ных и горизонтальных связях в государственном управлении, о единст­ве управления и др. Но все же подчеркнем, что государственный ме­неджмент — это не идеология, а способ решения возникших в 80-90-е годы в государственном управлении на Западе задач. Что же касается эффективности и оправданности этого способа, то их нужно оценивать исходя из опыта проведенных реформ и степени пригодности государ­ственного менеджмента к конкретной ситуации и культуре.