Административные реформы в Восточной Европе

Демократические революции в Восточной Европе на рубеже 80-90-х годов поставили на повестку дня вопрос не только о необходимости осуществления экономических и политических реформ, но и о проведении реформы административно-государственного управления. В период гос­подства коммунистического режима административно-государственное

управление сводилось к обеспечению реализации партийных программ и решений правящей коммунистической партии, что по сути приводило к 1 включению из его компетенции вопросов, связанных со стратегическим планированием, разработкой и оценкой планов общественного развития, принятия управленческих решений. Задача реформирования системы административного управления с самого начала виделась как составная часть общего плана трансформации социалистического общества в новое иосткоммунистическое. Последнее определялось как общество, опираю­щееся на социальную рыночную экономику, управляемое правовыми ме-: одами с помощью системы государственного и муниципального управ­ления и создающее все необходимые условия для развития системы мест­ного самоуправления.

Принципы и основные направления административных реформ. Действующие в настоящее время системы административного управле­ния в странах Восточной Европы сложились в значительной мере под илиянием процессов политических и экономических трансформаций начала 90-х годов. Всем странам Восточной Европы в принципе была присуща однотипная советская модель политического и государствен­ного управления, которая базировалась на принципах: единства всей -истемы государственной власти и управления, демократического централизма, руководящей и направляющей роли правящей коммунистиче­ской партии, конституционного признания только социалистических форм собственности. Поэтому, несмотря на имевшие место различия между странами Восточной Европы, в целом реформы политического и административного управления имели общие принципы и направления.

Главные шаги по реформированию административной системы в ностсоциалистических государствах Восточной Европы были осущест-клены еще в начале 90-х годов. Именно в период 1990-1992 гг. в этих 'гранах принимаются новые основополагающие законы и конституции, которые отражают демократическую концепцию государственной вла­сти и управления, закрепляют изменения в политической системе обще­ства и создают правовую базу осуществления административных ре­форм. В 1990 г. на референдуме получила одобрение конституция Ру­мынии, в 1991 г. принимаются новые конституции в Болгарии, Македо­нии, в 1992 г. — в Словакии и Чехии, в 1989-1992 гг. вносятся измене­ния в Конституцию Венгрии, 1992 г. в Польше принимается Малая Кон­ституция (см. табл.).
-----381-----

взаимоотношений основных ветвей

Конституционная норма	Венгрия	Болгария	Словакия	Чехия	Польша
Отставка правительства (конституционный вотум недоверия)	Только по решению парламента	Только по решению парламента (ст.89)	Только по решению парламента (ст. 88,4.1 ст. 114,4.1.,ст. 11 5)	Только по решению ларламента (ст.72, 73)	Только по решению сейма (ст. 158)
Право роспуска парламента	Принадлежит главе государства	Принадлежит главе государства (ч. 5 ст.99)	Принадлежит главе государства (п. «d» ст. 102}	Принадлежит главе государства (ст.35)	Принадлежит главе государства (ч.4 ст.98)
Совместимость министерского портфеля и депутатского мандата	(4.3 i 28) Совместимы (ч.5 §20)	На время нахождения в должности прерывает свои депутатские полномочия	Во время выполнения функции министра депутатский мандат не осуществля-ется	Совместимы (ст.32)	Совмести­мы (4.1 СТ. 103)
Правило контросигнатуры	Ряд полномочий Президента осуществляется при наличии контросигнатуры министра - председателя или соответствующего министра(ч.2. §ЗОА)	Ряд указов Президента скрепляется подписью министра-председателя или соответствующего министра	Отсутствует	Ряд декретов Прези­дента дол­жен быть подписан председателем правительства или уполномоченным министром	Акты пре­зидента действи­тельны при наличии подписи председателя Совета Министров (ч.2ст.144)
Выборы Президен­та	Избирается Парламентом	Всеобщие выборы (ч.1 ст.93)	Всеобщие выборы (Поправка к ст.101 Конституции от 14 янв. 1999)-	Избирается парламен­том на совместном заседании палат (ч.2. ст. 54)	Всеобщие выборы (4.1 ст. 127)

Взаимоотношения Президента и правительства	Президент не принимает участия в заседаниях правительства	Президент не принимает участия в заседаниях правительства	Президент может присутствовать на заседаниях правительства только с целью обращения к нации о положении государства (ст. 102 Конституции 14 янв. 1999)	Президент может принимать участие в заседаниях правительства, запрашивать у правительства информацию (4.2 ст 64)	Президент может вести заседания Совета Кабинета, который образуется Советом министров, заседающим под председательством Президента, и не обладает полномочиями Совета министров (ст. 141)
Право вето главы государства	Имеется, преодолимо простым большинст-вом голосов (4.2,3 §26)	Имеется, преодолимо простым большинст-вом голосов(ч.2 ст. 101)	Имеется, преодоли-мо простым большин-ством голо-сов (п.«п»ст. 102)	Имеется, преодоли-мо простым большин-ством голо-сов (ст. 50)	Имеется, преодоли-мо Сеймом тремя пя-тыми голо-сов(ч.5ст.122)
Право зако­нодательной инициативы	Обладает (чЛ.ст.104§25)	Не обладает (ст.87)	Не обладает (ч.1 ст.87)	Обладает (ч.1 ст. 104)	Обладает (ст. 11 8)
Решения	Принимает	Принимает	Принимает	Принимает	Принимает
об объяв-лении	парламент	парламент	Президент	парламент	Президент
	(п. «g»,	по предло-	(о введении	(ч.1 ст.43)	по предло-
войны и	«h», «i»,	жению Пре-	чрезвычай-		жению
введении	ч.З. §19);	зидента или	ного поло-		правитель-
чрезвы-чайного	если это	правительст-	жения — п.		ства с уве-
	невозмож-	ва в период,	«I» ст. 102)		домлением
положения	но — Пре-зидент(§19/С);	когда не заседает парламент; Президент — с немедленным созывом парламента (п.12ст.84,4.5ст.100	и парла-мент (об объявлении войны п.«k» ст.86)		Сейма, который вправе отменить распоряже-ние Прези-дента (ст.230,231)

Основные принципы и направления реформы административного управления были сформулированы исходя из общей стратегической задачи стран Восточной Европы по построению демократического пра­вового государства, признающего и гарантирующего права и свободы человека, создающего экономические, политические, социальные и пра­вовые условия для их реализации.

Главные цели, принципы и направления административных реформ в странах Восточной Европы можно сформулировать следующим обра­зом:

• • создание эффективной системы административно-государ­ственного управления,
• • исключение из действующей Конституции положения о руко­водящей роли коммунистической партии и одновременное осуществле­ние департизации государственного аппарата,
• • провозглашение и правовое закрепление в действующих Кон­ституциях принципа разделения властей,
• • демократизация и децентрализация системы государственного административного управления,
• • создание конституционных гарантий равного правового стату­са всех форм собственности,
• • проведение реформы административно-территориального уп­равления,
• • реабилитация идеи местного самоуправления и создание пра­вовых гарантий развитию института местного самоуправления,
• • создание новой системы подготовки и переподготовки госу­дарственных служащих.

Реформа административно-государственного управления. Ин-ституционализация государственной власти является одной из важней­ших задач общества в период его перехода от авторитаризма к демокра­тии. На этом этапе решаются фундаментальные вопросы распределения власти, взаимоотношения между законодательной, исполнительной и судебной ветвями государственной власти, порядка представительства социальных и региональных интересов, заинтересованных групп, созда­ния новой системы норм и процедур, регулирующих процессы принятия управленческих решений, и иными словами, решаются те вопросы, ко­торые играют ключевую роль в формировании институциональной ле-гитимности политического режима.

Если в период осуществления демократических революций прежде всего решались фундаментальные вопросы принципов ограничения и

распределения политической власти между управляемыми и управляю­щими, то на стадии институционализации демократии решаются про­блемы распределения власти между самими управляющими.

В структурно-функциональном плане это означает создание новой политической системы, обладающей новыми институтами и функция­ми, концентрирующей ресурсы общества на достижение новых целей. Одним из главных вопросов периода демократизации является создание оптимальной структуры взаимосвязи между основными ветвями поли­тической и государственной власти. Это прежде всего касается вопроса взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти, которые в условиях коммунистического режима, как правило, носили расплывчатый в конституционно-правовом отношении характер. Преж­ние социалистические конституции, провозглашая единство власти на­рода, закрепляли в качестве основ государства принципы единства го­сударственной власти и демократического централизма, отвергая как «буржуазный» принцип разделения властей. Вместе с крахом коммуни­стических режимов были отвергнуты и присущие им принципы по­строения системы государственной власти.

Одним из основополагающих принципов современных демократи­ческих государств. Восточной Европы является принцип разделения властей. По своему содержанию он имеет функциональный и организа­ционный аспекты. Функциональный аспект означает разделение властей «по горизонтали», т.е. строгое определение границ компетенции каждо­го органа государственной власти одного уровня, недопустимость под­мены функций одного органа другим или прямого вмешательства одно­го органа в компетенцию другого. Организационный аспект означает разграничение «по вертикали» сфер деятельности полномочий между аналогичными органами одного вида, действующими на различных уровнях территориальной организации государства, и устанавливает определенные правила и нормы взаимоотношений между ними. Функ­циональный аспект проявляет себя в четком разделении государствен­ной власти на законодательную, исполнительную и судебную и консти­туционном закреплении статуса правительства в качестве высшего ис­полнительного органа государственной власти. Организационный ас­пект проявляется, во-первых, в дифференциации функций управления на республиканский, территориальный и местный уровни, во-вторых, в определении субъекта политической ответственности правительства как высшего государственного органа исполнительной власти. В этом каче­стве могут выступать либо парламент, либо президент. В первом случае
-----385-----

образуется парламентская республика, во втором случае — президент­ская республика (см. табл.).

Общим свойством административно-государственных систем в странах Восточной Европы являются ограниченные прерогативы прези­дентской власти и конституционное закрепление статуса правительства в качестве высшего исполнительного органа государственной власти. Полупрезидентская модель предполагает, что президент является всена­родно избранным главой государства и обладает самостоятельными полномочиями. Но он, как правило, не является главой правительства и не занимает пост премьер-министра. В то же время он наделен рядом полномочий и прав, позволяющих ему воздействовать на политику пра­вительства, В качестве таких процедур можно указать на возможность председательствовать на заседании правительства, рекомендовать пра­вительству рассмотреть в первоочередном порядке интересующий его вопрос. Президент наделяется правом утверждать постановления, при­нятые правительством, или (в случае несогласия с ними) правом вер­нуть их в правительство, он обладает правом накладывать вето на заког-ны, принятые парламентом и поддержанные правительством. Наконец, при определенных условиях он имеет право роспуска парламента и на­значения новых парламентских выборов. В соответствии с европейской традицией президент не обладает всей полнотой власти. Важным огра­ничением его власти является то, что правительство ответственно не перед президентом, а перед парламентом. В конституциях большинства государств Восточной Европы существуют статьи, определяющие, что президент обладает правом назначать премьер-министра и поручать ему формирование правительства. Парламентарная система правления, пре­дусматривающая наличие поста президента, предполагает более огра­ниченные его функции. Президент является прежде всего конституци­онным главой государства, которого выбирают либо на всеобщих выбо­рах, либо парламентом. Он является гарантом государства, конститу­ции, своеобразным арбитром в системе органов государственной вла­сти, резервным элементом системы управления государством. В отли­чие от полупрезидентской системы правления, правительство практиче­ски выведено из под прерогатив президента, хотя он наделен такими важными полномочиями, как назначение главы правительства, но по­следнее ответственно перед парламентом. Кроме того, в некоторых странах существует институт контрассигнатуры, нейтрализующий лю­бые попытки главы государства осуществить какие-либо дискрецион­ные действия. Например, в Болгарии ^значительная часть актов Прези­дента обязательно скрепляется подписью Министра-председателя или
-----386-----

соответствующего министра (ст.102. Конституции). Исключение со­ставляют акты о назначении «служебного» правительства, о возложении мандата на образование правительства, определении организации и.по­рядка деятельности служб при Президенте, назначении выборов (ст. 102.п.З Конституции).

В большинстве посткоммунистических стран Восточной и Цен-, тральной Европы правительство формируется под воздействием.парла­ментских факторов, что считается многими зарубежными учеными: важным показателем демократизации системы государственного управ-, ления. На практике это означает, что президент поручает формирование правительства лидеру победившей на выборах партии или коалиции партий. Более того, в Конституции некоторых стран, например Болга­рии, прямо указано, что она является республикой с парламентарной системой управления. Правда, президент в Болгарии имеет право назна­чить служебное правительство, распустить Народное собрание и назна-. чить новые выборы только после использования парламентских продет дур и отсутствия согласия на образование правительства. Так, в соот­ветствии с Конституцией Болгарии 1991 г. президент имеет право сам назначить служебное правительство и распустить Народное собрание после трех неудачных последовательных поручений кандидатам на пост главы правительства, предложенным парламентскими фракциям.(пер­вой, второй и третьей по численности соответственно) сформировать правительство (Сотрудничество... 1993, 97).

В практике Болгарии уже имели место такие ситуации. В частно­сти, после того как все попытки сформировать правительство оказались безуспешными и 12 октября 1994 г. Народное собрание не избрало, Ми­нистром-председателем Д.Луджева, Президент распустил Народное со­брание, назначил новые выборы и «служебное» правительство во главе с Ищуковой (Административное... 1996, 202).
В Венгрии нет ограничений на количество попыток формирования правительства, но есть предельный срок—-40 дней,•.— в течение кото­рого Государственное собрание обязано это сделать. если в течение этого срока никто не будет избран на пост председателя правительства, то президент обязан распустить парламент и назначить новые выборы (Президент и парламент, 1993, 97-98).

В Польше президент имеет по Конституционному закону от 17 ок­тября 1992 г. более широкие возможности влиять на деятельность не только исполнительной, но и законодательной власти. Так, он имеет право распустить Сейм в определенных законом случаях. В качестве оснований для роспуска парламента в Польше могут выступать неспо-
-----387-----

собность Сейма сформировать в установленном порядке новое прави­тельство, принятие постановления о вотуме недоверия правительству, непринятие в течение трех месяцев Закона о бюджете. В том случае, если Сейм не смог сформировать правительство, президент Польши сам может назначить его на период не более шести месяцев. В остальных случаях действуют парламентские факторы формирования правительст­ва. Президент назначает Председателя Совета Министров и по его предложению весь состав правительства. Председатель Совета Минист­ров обязан в течение 14 дней представить Сейму программу деятельно­сти правительства с предложением о вынесении вотума доверия. Если этого не произойдет, то сам Сейм избирает Председателя правительства и по его предложению весь его состав абсолютным большинством голо­сов. Бели правительство вновь оказывается несформированным, то по­вторяются вышеописанные процедуры.

В Чехии и Словакии глава государства может распустить парла­мент, если последний три раза отклонит программу, представленную правительством (Зиркак, 1995, 39).
Как уже было отмечено, во всех государствах Восточной Европы, парламент играет ведущую роль в процессе формирования правительст­ва, хотя инициатива в этом вопросе принадлежит президенту. Фактиче­ски президент либо поручает формирование правительства лидеру по­бедившей партии (Болгария), либо назначает главу правительства и ми­нистров (Чехия, Словакия, Польша), либо представляет парламенту кандидатуру, выдвинутую партий парламентского большинства (Румы­ния). Но в любом варианте он, как правило, является одновременно де­путатом парламента.

Именно парламент избирает (Болгария, Венгрия) членов прави­тельства, либо выражает доверие сформированному президентом пра­вительству (Польша). В некоторых государствах парламент не только утверждает персональный состав правительства, но и обязан сформули­ровать свое отношение к программе его деятельности. Фактически это означает, что он должен либо ее одобрить, выразив доверие, либо от­клонить, выразив недоверие.
Кроме этого в ряде стран парламент наделен правом делегирования правительству отдельных законодательных полномочий. Так, в соответ­ствии с малой Конституцией Польши Совет Министров получил право издавать распоряжения, имеющие силу закона, а Государственное соб­рание Венгрии в случае необходимости может уполномочить прави­тельство на принятие решений и мер, отступающих от закона. Но одно­временно конституции этих стран содержат ограничения предмета деле-
-----388-----

гирования законодательных полномочий. Из него исключены вопросы изменения конституции, выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления, основных прав и свобод граждан.

В целом усиление влияния законодательной власти над процессами формирования и функционирования правительства является 'важным показателем процессов демократизации администратмивно-государ-ственного управления. В результате реформ парламент в целом и фрак­ции политических партий внутри парламентов государств Восточной Европы получили широкие возможности по контролю над деятельно­стью всех государственных органов исполнительной власти. Процессы демократизации государственного управления находят также свое вы­ражение в усилении самостоятельности министров в осуществлении текущей политики, в наделении их правом самостоятельна'Определять структуру собственного министерства и объем распределения полномо­чий между его подразделениями, в передаче^ части управленческих функций на более низкие уровни государййгённого управления; в част­ности на уровни территориальног^^Сударственного управления и го­сударственного городского упр'авления.

В то же время руководство внутренней и внешней политикой стран Восточной Европы, как правило, возлагается на правительство. Так.; в Болгарии ст.2 Положения о структуре и организации Совета Министров и его администрации, утвержденного Постановлением № 45 Совета Министров от 5 марта 1993 г., устанавливает, что Совет Министров ру­ководит исполнительной властью. Этот же документ устанавливает, что основными принципами деятельности данного органа являются: закон­ность, коллегиальность, иерархичность и децентрализация оперативных функций и полномочий.

Структура и численный состав правительства государств Восточ­ной Европы на протяжении всего периода реформ постоянна изменяют­ся (Administrative, 1993, 21,78-81). Как правило, в правйтеяьствЬ входят председатель правительства, его заместители и министры. Председатель правительства координирует его общую политику, руководит ею и не­сет за нее ответственность. Заместителями председателя правительства, как правило, являются министры, которые одновременно руководят отдельными министерствами. Структуру и штатное расписание мини­стерств в пределах общей численности, определенной правительством, обычно утверждает соответствующий министр. Министру в его дея­тельности помогают заместители министра; Министр определяет коли­чество своих заместителей и распределяет работу между'ними. В ряде стран министр имеет право передать заместителям свои отдельные пол-
-----389-----

полномочия за исключением прав, предоставленных ему законом, и права на издание нормативных актов.

Министерства являются специализированными органами государ­ственного управления в соответствующей сфере. Их правовой статус регулируется правилами организации и деятельности каждого конкрет­ного министерства. Так, в Болгарии Министерство здравоохранения с помощью областной администрации и кметств осуществляет функции организации, руководства и непосредственного контроля деятельности государственных учреждений здравоохранения; планирования развития национального здравоохранения; организации и осуществления госу­дарственного санитарного контроля и т.д.

Структурно министерства обычно состоят из управлений, отделов и секретариата. Управления и отделы создаются в соответствии с функ­циями и задачами министерства. Секретариат осуществляет взаимодей­ствие между управлениями в министерстве, организует согласование нормативных актов министерства с другими ведомствами.

Кроме министерств в систему центральных исполнительных орга- ' нов государственной власти стран Восточной Европы входят нацио­нальные комитеты, национальные управления, национальные агентства, национальные надзоры, национальные комиссии, национальные службы (Administrative, 1993, 82). Если в компетенцию национальных мини­стерств входит, как правило, проведение государственной политики, осуществление управления в установленной сфере деятельности и ко­ординация работы других исполнительных органов в данной сфере, то национальные комитеты, национальные комиссии и национальные над­зоры осуществляют специализированные (исполнительные, контроли­рующие и разрешительные) действия в установленной сфере.

Реформа административно-территориального устройства и управления. Возвращение к принципу разделения властей и отказ от социалистического принципа единства системы государственной власти сделали неизбежным реформу организации власти на местном уровне. В настоящее время организация территориального и местного управления и самоуправления в странах Восточной Европы строится в соответствии с системой административно-террирориального деления. Последняя в большинстве из стран не претерпела серьезных трансформаций, хотя в нее и были внесены определенные изменения. В большинстве постсо­циалистических стран система административно-территориального де­ления сегодня является двухзвенной и включает в себя следующие уровни: высший— области в Болгарии и Венгрии, уезды в Румынии, воеводства в Польше, районы в Чехии и Словакии и низший — общины
-----390-----

в Болгарии и Чехии, коммуны в Румынии, гмины в Польше, села в Венгрии (Алебастрова, 1994, 17). Города в зависимости от численности проживающего населения и их значения приравниваются к одной из ступеней. Столицы стран Вос­точной Европы, как правило, имеют особый статус. Так, в Румынии столица Бухарест приравнивается к уезду.

В Болгарии вся ее территория делится на 252 общины и 8 областей. На уровне областей осуществляется местное управление, которое носит чисто административный характер. Область является административно-территориальной единицей для проведения региональной политики по осуществлению государственного управления на местах и обеспечения соответствия национальных и местных интересов. Управление в облас­ти осуществляет назначаемый Советом министров областной управ­ляющий, которому помогает областная администрация. Областной управляющий обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законность и обществен­ный порядок, осуществляет административный контроль. Органом ме­стного самоуправления в общине является общинный совет, который избирается населением сроком на четыре года. Органом исполнитель­ной власти в общине является кмет. Он выбирается населением или об­щинным советом также сроком на четыре года. В своей деятельности он руководствуется законами, актами общинного совета и решением насе­ления.

В Венгрии существование местного управления имело место даже в период социалистического развития. Первые законы о местных советах были утверждены в 1950 г., а последующие были приняты в 1954 и 1974 г. Основополагающий Акт о местном самоуправлении и местных выборах был утвержден в августе 1990 г. Он предусматривал выборы 3182 местных органов власти, которые можно квалифицировать сле­дующим образом:

• • 3000 деревень;
• • 140 городов, из которых 21 по своим функциям равен областям (согласно Акту города с численностью свыше 50 000 должны иметь права областей);
• • 22 района и 1 метрополия с правом области.

От прежней социалистической системы остался только один уро­вень децентрализованного административного органа контроля над ме­стными органами власти. Этот уровень состоит из восьми регионов, в которых Комиссар Республик «осуществляет контроль за соблюдением
-----391-----

законов местными органами власти». Согласно ст.98 Акта о местном самоуправлении и местных выборах члены представительного органа избираются сроком на четыре года. Их количество зависит от числа жи­телей территории и колеблется от 3 до 88 человек. Мэр выбирается прямыми выборами на территории с менее 10 000 жителей и назначает­ся советом там, где жителей больше этого количества. Мэры админист­ративных округов в Венгрии имеют большую автономию и отвечают в первую очередь за принятие и исполнение, бюджета. Административная деятельность местных органов власти осуществляется под наблюдением районного нотариуса. Центральное правительство выполняет некоторые функции, имеющие важное значение для местных органов власти» через подчиняющиеся им местные органы. Например, информационный отдел по государственным финансам помогает местным властям в управлении финансами, организации местного налогообложения, ведении отчетно­сти о выплате зарплаты. Комиссар Республики осуществляет юридиче­ский контроль над местными органами власти. Однако последние с тру--дом соглашаются на такую особую форму контроля.

В Польше, до последнего времени, вся территория делилась на 2 383 коммуны (гмины), 49 воеводств и 267 областей. В 1998 г, в систе­му местного самоуправления были внесены изменения. 20 июня 1998 г. Президент Польши А. Квасневский подписал закон о реорганизации системы местного самоуправления, имеющий целью переложить реше­ние вопросов управления на местную администрацию и сэкономить государственные расходы. Закон предусматривал возрождение повятов («районов») как промежуточного звена между воеводствами (регионом) и гминой (общиной), а также существенное уменьшение числа вое­водств. Последние были сокращены с 49 до 16 (Конституционное пра­во. 1999, № 1, 119). В октябре 1998 г. состоялись выборы в органы ме­стного управления и начала действовать реформированная система ме­стной власти.

Воеводства по-прежнему являются основной административно-территориальной единицей для проведения региональной политики по осуществлению государственного управления на местах и обеспечению соответствия национальных и местных интересов. Управление в вое­водстве осуществляет областной утфавляющий— воевода, которому помогает местная администрация. Децентрализация: системы управле­ния в Польше привела к перераспределению обязанностей и ответст­венности между центральным правительством и местными властями. Последние имеют право брать на себя широкий круг обязанностей по планированию, территориальному развитию, водо-, электро- и газо-
-----392-----

снабжению, социальному обеспечению, муниципальному жилищному строительству и управлению жилищным фондом, здравоохранению, образованию и т.д. Однако местные власти автономны в своем праве выбрать те обязанности, которые они будут выполнять в интересах на­селения, проживающего на подвластной им территории. В то же время ряд услуг является обязательным для исполнения местными властями. К ним относятся: образование, искусство и культура, социальное обеспе­чение, муниципальное жилищное строительство, городское обслужива­ние, защита окружающей среды. За неудовлетворительное выполнение местными властями своих функций законодательство Польши преду­сматривает ряд санкций: отстранение от должности глав местной адми­нистрации или отдельных муниципальных служащих, наложение на них взысканий, передачу части полномочий местной власти правительст­венным агентам на местах. Отстранение от должности глав местной администрации осуществляется Председателем Совета министров по предложению соответствующего воеводы.

В Чехии в результате административной реформы было упразднено деление территории государства на области, и большая часть функций областной администрации была передана на районный уровень. Районы, унаследованные от прежней государственной системы, представляют собой промежуточный уровень между местными органами власти и правительством республики. Республика состоит из 75 районов. Они играют важную роль в процессах распределения государственных дота­ций между местными органами власти. На районном уровне действуют районная ассамблея, состоящая из представителей от каждого из орга­нов местной власти этого района. Район также считается подразделени­ем децентрализованного государственного управления.

На территории республики действуют свыше 4 000 местных орга­нов власти. Их число постоянно растет, что вызвано тенденцией к мак­симальному приближению органов власти к населению. В то же время следует отметить, что прежде в республике существовали около 5 800 местных органов власти {Administrative, 1993, 52). Уменьшение общего числа местных органов власти свидетельствует о стремлении чешского правительства к повышению эффективности деятельности территори­ального и местного управления, что вписывается и в современные ми­ровые тенденции развития местных органов власти.

Распределение функций между тремя уровнями власти (республи­канским, районным и местным) еще не четко обозначено. В большинст­ве сфер деятельности обязанности делятся между разными уровнями. Местные власти имеют мало автономных функций. В основном они
-----393-----

ответственны за обеспечение спортивных сооружений, развитие куль­туры, начального образования, муниципального жилищного строитель­ства. Но хотя обеспечение начального образования делегировано орга­нам местной власти, зарплата учителям по-прежнему выплачивается из бюджета республики. Районные власти юридически наделены многими обязанностями. Но они большей частью делят их либо с республикан­скими, либо с местными органами власти. Так, обеспечение среднего образования прежде было возложено на районные власти, но потом пе­редано в ведение республики. Здравоохранение в основном обеспечива­ется районными властями, но в основном финансируется из государст­венного бюджета.

В Словацкой республике после образования суверенного государ­ства и проведения реформы территориального управления были уп­разднены промежуточные уровни власти между центральным прави­тельством и местными властями. Вначале территориально республика делилась на 38 районов и 2 834 местных органов власти (Administrative, 1993, 52). Функции районных властей не были четко определены. По­этому местные органы по всем вопросам имели прямой контакт с пра­вительством республики. Такая система управления служила большой нагрузкой для центрального правительства. Поэтому было решено вер­нуться к созданию промежуточного уровня управления в лице органов областной власти. Функции местных органов в Словацкой Республике, по оценке европейских экспертов, довольно ограничены. Они относятся главным образом к сферам жилищного строительства, городского раз­вития, городского транспорта, туризма и развития малых предприятий. Большинство функций в сфере образования, здравоохранения, социаль­ного обеспечения берет на себя центральное правительство, которое их финансирует из республиканского бюджета. Часть функций централь­ное правительство делегирует местным органам власти. Но в случае исполнения местными властями делегированных функций правительст­во активно вмешивается в дела местной администрации (Реформа, 1995, 67). Центральная исполнительная власть обосновывает такою по­литику необходимостью обеспечения контроля за органами местной власти на время проведения экономических реформ и обещает в буду­щем предоставить большую самостоятельность этим органам власти.

Таким образом, административно-территориальные единицы стран Восточной Европы можно подразделить на самоуправляющиеся и управляемые центральной властью. В Венгрии и Румынии самоуправ­ляющимися являются все местные территориальные коллективы — от высших до низших звеньев административно-территориального деле-
-----394-----

ния. В Болгарии и Польше самоуправление осуществляется лишь на общинном уровне. «Области и воеводства служат административно-территориальной единицей для проведения региональной политики, осуществления государственного управления на местах и обеспечения соответствия между национальными и местными интересами» (Алеба-строва, 1994, 18).

Проблемы совершенствования административной системы. Изменения в административной системе стран Восточной Европы, без­условно, способствовали повышению эффективности государственного управления, созданию новых более демократичных отношений между различными уровнями и ветвями государственной власти. В то же время во всех странах еще есть ряд общих проблем, решить которые предсто­ит в ближайшее время. К такого рода проблемам можно отнести сле­дующие:

1. 1. Отсутствие четко закрепленных функций между различными уровнями управления. Практически во всех странах еще окончательно не сложилась четкая отлаженная система распределения функций и обя­занностей между каждым уровнем государственной власти. Несмотря на проведенные реформы, система административного управления в странах Восточной Европы, по оценкам экспертов Совета Европы, по-прежнему остается достаточно централизованной, что не только снижа­ет эффективность управления, но и подрывает авторитет местных орга­нов власти.
2. 2. Необходимость укрепления регионального уровня управления. Демократизация и децентрализация системы государственного управ­ления на ранних этапах реформ во всех постсоциалистических странах привела в той или иной мере к значительному уменьшению роли и функций регионального уровня управления. В основном систему управ­ления составляли центральное правительство и местные органы власти. Однако последующее развитие доказало, что ослабление системы ре­гионального управления приводит только к падению общей эффектив­ности управления. Поэтому в ближайших планах правительств госу­дарств Восточной Европы стоит задача укрепления регионального уровня управления как посредством наделения его дополнительными финансовыми и административными ресурсами, так и посредством кад­рового усиления.
3. 3. Обеспечение финансовой самостоятельности территориальных и местных органов власти. Вследствие сохранения дефицита государ­ственного бюджета значительной частью финансовых ресурсов по-прежнему распоряжается центральное правительство. Через государственный бюджет финансируются программы не только национального, но и территориального, а в ряде стран и местного развития. Это ограни­чивает самостоятельность территориальных и местных органов власти и в ряде случаев порождает в них иждивенческие настроения.
4. 4. Укрепление авторитета местных органов власти. Децентрали­зация системы государственного управления привела в большинстве стран Восточной Европы к противоречию между объемом функций и обязанностей, которыми наделены органы местной власти, и объемом материальных и финансовых ресурсов, которыми они реально распола­гают. Вследствие возникшего противоречия у части граждан растет не­доверие к местным органам власти, которые нередко оказываются не­способными выполнить возложенные на них функции и предоставить населению те услуги, которые они обязаны по закону предоставлять.