Действие нормативно-правовых актов во времени

Действие нормативно-правового акта во времени ограничено моментом вступления в юридическую силу (1) и моментом утраты юридической силы(2). Кроме того, в этом параграфе будут рассмотрены такие вопросы, как обратная сила (ретроактивность) нормативно-правового акта (3) и переживание действия (ультраактивность) нормативно-правового акта(4).

1. Срок вступления в юридическую силу может быть указан или в самом нормативно-правовом акте, или в специальном сопутствующем документе. Называется конкретная дата, причем чаще всего срок между принятием и введением в действие нормативно-правового акта не превышает одного-трех месяцев. Если же принимается достаточно сложный, важный нормативно-правовой акт, то срок между принятием и введением его в действие может быть и больше. Так, Уголовный кодекс РФ был принят Государственной Думой 24 мая 1996 года, одобрен Советом Федераций 5 июня 1996 года, а введен в действие с 1 января 1997 года. Гражданский и гражданско-процессуальный кодексы РБ (в то время - БССР) были приняты 11 июня 1964 года, а введены в действие с 1 января 1965 года. Срок между принятием и введением в действие увеличивается и в случае невозможности или нецелесообразности немедленной реализации предписаний, содержащихся в нормативно-правовом акте.

Нормативно-правовой акт может вступать в юридическую силу поэтапно, в этом случае этапы введения в действие тех или иных глав, разделов, статей обозначаются определенными сроками либо связываются с наступлением определенных условий. Так, УК РФ введен в действие с 1 января 1997 года, в то же время его положения о наказаниях в виде обязательных работ и ареста вводятся в действие федеральным законом после вступления в силу Уголовно-исполнительного кодекса РФ по мере создания необходимых условий для исполнения этих видов наказаний, но не позднее 2001 года (см. ст.1, 4 Федерального закона РФ “О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации” // СЗ РФ. 1996. № 25. ст.2955). Часть первая ГК РФ введена в действие с 1 января 1995 года, за исключением положений, для которых установлены иные сроки введения в действие. В соответствии со ст.8 Федерального закона “О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации” (СЗ РФ. 1994. № 32. Ст.3302) впредь до введения в действие закона о регистрации юридических лиц и закона о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним применяется действующий порядок регистрации юридических лиц и регистрации недвижимого имущества и сделок с ним.

Наконец, один из наиболее популярных в последнее время сроков, на которые указывают при вступлении нормативно-правовых актов высших органов государства в юридическую силу - с момента опубликования. Тем самым обеспечивается оперативность действия вновь принятого документа. Однако, как отмечается в литературе, такой способ не обеспечивает населению возможность своевременного ознакомления с новыми нормами права, и такую практику вряд ли следует признать приемлимой (см.: Малков В.П. Опубликование в вступление в силу федеральных законов, иных нормативных правовых актов // Государство и право. 1995. № 5. С.28-29). Введение в действие законов с момента их опубликования вообще не очень согласуется с тем, что по общему правилу они вступают в юридическую силу по прошествии определенного срока после их опубликования (в Российской Федерации и в Республике Беларусь это десять дней). Современной зарубежной конституционной практике также известен подобный способ вступления законов в юридическую силу, однако обычно с момента опубликования вводятся в действие лишь такие законы, которые обращены к государственным органам и не затрагивают прав, свобод, обязанностей и ответственности человека.

Может быть указан также следующий срок - нормативно-правовой акт вступает в юридическую силу с момента принятия или подписания. Этот способ не очень удобен применительно к нормативно-правовым актам высших органов государства, поскольку субъекты права узнают содержание правовых норм в основном знакомясь с опубликованными документами. Он как правило применяется для введения в действие нормативно-правовых актов, не имеющих общего значения. В отечественной юридической практике подобный способ вступления в юридическую силу применялся даже к законам.

В случае, если срок вступления в юридическую силу не указан, он определяется в соответствии с правилами, установленными для каждого вида нормативно-правовых актов. Общее правило здесь таково: вступление в юридическую силу нормативно-правовых актов, имеющих наиболее важное значение (принимаемых прежде всего высшими государственными органами) привязывается к моменту их официального опубликования; они вступают в юридическую силу или после официального опубликования, или же по истечении определенного срока после официального опубликования. Остальные нормативные документы вступают в юридическую силу с момента принятия или подписания.

2. Существуют следующие способы прекращения действия нормативно-правовых актов во времени.:

* Прямая отмена нормативно-правового акта. Этот способ наиболее удобен, он ведет к “расчистке” законодательства, поскольку здесь содержится четкое указание на время прекращения действия официального документа. Подобное указание может содержаться рядом новыми правовыми нормами, с правовыми нормами о введении в действие нового нормативно-правового акта; отмене устаревших нормативно-правовых актов или отдельных их частей могут быть посвящены и специальные нормативно-правовые акты.

* Фактическая отмена данного нормативно-правового акта другим нормативным актом принятым по тому же вопросу. Данный способ не слишком удобен, поскольку полная ясность для правоприменителя относительно действия того или иного документа во многих случаях не наступает. Все-таки по самым разным причинам именно таким способом нормативные акты утрачивали юридическую силу и в советское время, да и в 90-е годы.

* Истечение срока на который был издан нормативно-правовой акт, если этот срок был установлен.

* Изменение обстановки, исчезновение общественных отношений, на регулирование которых были рассчитаны те или иные нормативно-правовые акты. Так, утратили смысл и поэтому прекратили свое действие без специальной отмены многие нормативно-правовые акты периода Великой Отечественной войны после ее окончания.

3. По общему правилу нормативно-правовой акт не распространяет свое действие на факты и юридические последствия, которые наступили до его вступления в силу. Этот принцип знало еще римское право - "lex ad praeteriam non valet" - "закон обратной силы не имеет". Настоящее правило содержит определенные гарантии стабильности правопорядка, препятствия для произвольного регулирования отношений в обществе. Так, нельзя, например, с завтрашнего дня ввести новый налог и заставить налогоплательщиков выплатить его за какой-то период до этого момента (кстати, такой запрет содержится в ст.57 Конституции РФ: “Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют”).

Однако из рассматриваемого правила возможны и исключения. В некоторых случаях, обычно из справедливых, гуманных соображений, может использоваться обратная сила нормативно-правового акта (обратная сила закона) - распространение действия нового нормативно-правового акта на те факты и порожденные ими правовые последствия, которые возникли до вступления его в юридическую силу. Нормативно-правовой акт может иметь обратную силу в случае прямого указания на это законодателя, произвольное придание обратной силы недопустимо, при этом, как правило, положение граждан ухудшаться не должно.

В соответствии с ч.1 ст.4 ГК РФ “акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом”. Ст. 12 Федерального закона РФ “О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации” (СЗ РФ. 1996. № 5. Ст.411) гласит: “Действие статей 1069 и 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации распространяются также на случаи, когда причинение вреда потерпевшему имело место до 1 марта 1996 года (с этого момента введена в действие часть вторая ГК - авт.), но не ранее 1 марта 1993 года, и причиненный вред остался невозмещенным. Действие статей 1085-1094 указанного Кодекса распространяется также на случаи, когда причинение вреда жизни и здоровью гражданина имело место до 1 марта 1996 года, но не ранее 1 марта 1993 года, и причиненный вред остался невозмещенным”.

Обратную силу имеют также нормативно-правовые акты смягчающие или отменяющие юридическую ответственность за совершение противоправного деяния.

“Закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан” (ч.6 ст.104 Конституции РБ, здесь дана принципиально иная формулировка, чем в Конституции РФ; в соответствии с новой редакцией Конституции РБ (в старой такого положения не было) может быть признана противоречащей Конституции вполне допустимая - и ранее в СССР, и ныне в России - практика придания обратной силы отдельным нормам, к примеру, гражданского права, не связанным с юридической ответственностью). В соответствии со ст.6 УК РБ "преступность и наказуемость деяния определяется законом, действовавшим во время совершения этого деяния. Закон, устраняющий наказуемость деяния или смягчающий наказание, имеет обратную силу, то есть распространяется также на деяния, совершенные до его издания. Закон, устанавливающий наказуемость деяния, обратной силы не имеет." Ст.8 КоАП РБ гласит: "Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на правонарушения, совершенные до издания этих актов. Акты, устанавливающие или усиливающие ответственность за административные правонарушения обратной силы не имеют."

По степени завершенности наступивших в соответствии с прежним нормативно-правовым актом правовых последствий различают простую и ревизионную обратную силу. При ревизионной обратной силе действие нормативно-правового акта распространяется на факты, по которым юридические последствия уже наступили, происходит пересмотр этих юридических последствий. Так, в связи с принятием в 60-х годах нового гражданского законодательства требовался пересмотр договоров купли-продажи жилого дома с условием пожизненного содержания. Простая обратная сила нормативно-правового акта пересмотра завершенных юридических последствий не предполагает.

4. Рассматривая вопросы действия нормативно-правовых актов во времени, следует остановиться и на явлении, противоположном обратной силе - на так называемом " переживании " нормативно-правового акта. Старый документ, отмененный новым, в какой-то мере продолжает действовать и после утраты им юридической силы. Он как бы "переживает" отведенный ему срок. Переживание возможно в тех случаях, когда для приведения старых общественных отношений в соответствие с новым нормативно-правовым актом требуется определенный срок.

Сходное с переживанием нормативно-правовых актов явление наблюдается в революционные периоды развития общества. В этом случае вообще все “старое” законодательство, принятое на предыдущем этапе развития общества, государства и правовой системы, может быть отменено одним росчерком пера. Однако для принятия огромного количества нормативно-правовых актов, которые могли бы эффективно регулировать разнообразные общественные отношения, требуется немало времени. Поэтому “революционерам” и “преобразователям” как правило приходится пролонгировать действие норм права, содержащихся в уже отмененных нормативно-правовых актах. В отечественной истории только в ХХ веке подобная ситуация возникала два раза - в 1917 и в 1991 годах.

В п.5 Декрета Совета Народных Комиссаров от 22 ноября 1917 года “О суде” было записано: “Местные суды... руководятся в своих решениях и приговорах законами свергнутых правительств лишь постольку, поскольку таковые не отменены революцией и не противоречат революционной совести и революционному правосознанию. Примечание. Отмененными признаются все законы, противоречащие декретам ЦИК Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов и рабочего и крестьянского правительства, а также программам-минимум РСДРП партии и партии СР”.

В соответствии со ст.11 Соглашения о создании Содружества Независимых государств “с момента подписания настоящего Соглашения на территориях подписавших его государств не допускается применение норм третьих государств, в том числе и бывшего Союза ССР”. Однако, к примеру, в Постановлении Верховного Совета РБ “Об оговорке к Соглашению о создании Содружества Независимых Государств” (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1992. № 9(47). Ст.164) сказано: “В целях создания необходимых условий для реализации статьи 11 вышеназванного Соглашения предусмотреть, что на территории Республики Беларусь действуют правила о применении законодательства Республики Беларусь и бывшего Союза ССР, закрепленные в статье 72 Конституции (Основного Закона) Республики Беларусь и статье 3 Закона “Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь”. Ч.4 ст.3 Закона РБ от 27 февраля 1991 г. “Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь” (Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. 1991. № 12(14). Ст.129) гласит: “Законодательство СССР действует на территории Белорусской ССР, если оно не противоречит законодательству Белорусской ССР”.

Таким образом, принимая во внимание обратную силу (ретроактивность) и переживание действия (ультраактивность) нормативно-правового акта, при изучении действия норм права во времени следует обращать внимание на два обстоятельства. Во первых, на сроки календарного действия правовых норм, они ограничены моментом вступления в юридическую силу нормативно-правового акта и моментом утраты им юридической силы. И, во-вторых, на те факты и отношения, на которые нормы права распространяют свое действие.

Основные принципы действия нормативно-правовых актов во времени нашли отражение в важнейших международных документах, в частности, в актах, составляющих Хартию прав человека.

“Никто не может быть осужден за преступление на основании совершения какого-либо деяния или за бездействие, которые во время их совершения не составляли преступления по национальным законам или по международному праву. Не может также налагаться наказание более тяжкое, нежели то, которое могло быть применено в то время, когда преступление было совершено” (ч.2 ст.11 Всеобщей декларации прав человека 1948 года).

“1. Никто не может быть признан виновным в совершении какого-либо уголовного преступления вследствие какого-либо действия или упущения, которое согласно действовавшему в момент его совершения внутригосударственному законодательству или международному праву не являлось уголовным преступлением. Равным образом не может назначаться более тяжкое наказание, чем то, которое подлежало применению в момент совершения уголовного преступления. Если после совершения преступления законом устанавливается более легкое наказание, действие этого закона распространяется на данного преступника. 2. Ничто в настоящей статье не препятствует преданию суду и наказанию любого лица за любое деяние или упущение, которые в момент совершения являлись уголовным преступлением согласно общим принципам права, признанным международным сообществом.” (Ст.15 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года).

Действие во времени - наиболее значимый с практической точки зрения из всех параметров действия нормативно-правовых актов. Слишком быстрое (после принятия) введение в действие крупного и сложного нормативного акта может вызвать затруднение в работе органов государства, поставить в невыгодное положение тех или иных субъектов, повлечь за собой трудности в решении практических вопросов. При кажущейся простоте правил действия нормативно-правовых актов во времени (внимание следует обращать прежде всего на момент вступления в юридическую силу и на момент утраты юридической силы, в отдельных случаях возможна обратная сила нормативно-правового акта, и лишь иногда - переживание его действия) на практике нередко возникают достаточно запутанные ситуации, выход из которых приходится искать высшим судебным инстанциям.

В научных исследованиях поднимаются самые разные проблемы временных пределов действия нормативно-правовых актов.

Д.Н.Бахрах говорит о том, что само понятие “действие нормативно-правового акта во времени” следует заменить более точным определением “действие нормы права во времени”, поскольку один документ может содержать предписания с различными временными параметрами. Это позволит уточнить соотношение таких явлений, как обратная сила, действие и переживание действия нормы права. Такая позиция в принципе верна и заслуживает поддержки; следует иметь в виду и то, что в научной и учебной литературе прочно закрепился термин “действие нормативно-правовых актов”. В этой же работе выделяются типы и принципы действия правовых норм во времени.

Типы действия новой нормы: перспективное - на факты, возникшие после вступления в силу нормативно-правового акта, только на новые правоотношения; немедленное - на факты прошлого и ранее возникшие правоотношения; обратное - на правоотношения, которые возникли до вступления в силу нормативно-правового акта. Соотношение действия во времени новой и старой нормы может быть выражено следующим образом: перспективное действие новой нормы - переживание старой; немедленное действие новой нормы - немедленное прекращение действия старой; обратное действие новой нормы - досрочное прекращение действия старой.

Нормы права должны действовать во времени в соответствии со следующими принципами:

* Общее правило - немедленное действие правовых норм.

* Норма, ухудшающая правовое положение граждан, других субъектов права, должна иметь только перспективное действие.

* Норма, улучшающая правовое положение граждан и других субъектов права, имеет обратную силу.

* Исключения из этих правил, которые должны быть закреплены законодательно, возможны только при наличии специальных коллизионных норм. (См.: Бахрах Д.Н. Действие правовой нормы во времени // Советское государство и право. 1991. № 2. С.11-20).

Совершенствованию правового регулирования действия закона во времени посвящена статья А.М.Медведева. Автор говорит о целесообразности установления норм, регулирующих действие закона во времени, не только в Конституции, но и в отраслевом законодательстве, подобно тому, как это имеет место в УК и в КоАП. Правовые нормы, непосредственно регулирующие действие закона во времени, можно свести к следующим:

1. Правомерность или противоправность поведения граждан, юридических лиц, общественных объединений и других субъектов, а равно их ответственность за противоправные деяния определяются законом, действовавшим во время совершения поведенческого акта. Никто не может быть привлечен к ответственности или иным образом ограничен в правах и свободах за деяние, которое в момент его совершения не признавалось противоправным. Никто не может дважды нести ответственность за одно и то же правонарушение.

2. Закон, устраняющий противоправность деяния или смягчающий ответственность за него либо иным образом улучшающий правовое положение субъекта, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лиц, совершивших деяние до издания нового закона. Закон, имеющий обратную силу, вводится в действие и подлежит исполнению с момента его принятия.

3. Закон, устанавливающий противоправность деяния или отягчающий ответственность за него либо иным образом ухудшающий правовое положение лица, обратной силы не имеет. Закон, не имеющий обратной силы, вводится в действие с момента официального опубликования и подлежит применению по истечении 10 дней со дня его опубликования, если иной более длительный срок не указан в самом законе.

4. В случае коллизии или конкуренции законов, предусматривающих различную по виду и строгости ответственность за однородные деяния, применяется более мягкий, более благоприятный для лица закон. (См.: Медведев А.М. Правовое регулирование действия закона во времени // Государство и право. 1995. № 3. С.69-75.)