Компетенция федеральных органов государственной власти в сфере финансового контроля

Президентский контроль осуществляет специально создан­ное самостоятельное подразделение Администрации Президен­та РФ — Контрольное управление Президента РФ. К основным функциям этого органа отнесены контроль и проверка испол­нения федеральными органами исполнительной власти, орга­нами исполнительной власти субъектов РФ, а также организа­циями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ), указов, распоряжений и иных решений главы государства, в том числе контроль за реализацией бюджетных посланий Президента РФ¹.

Осуществление финансового контроля возложено также на полномочных представителей Президента РФ в федеральных окру­гах. Эти должностные лица наделены правом организовывать проверки использования федерального имущества и средств фе­дерального бюджета в соответствующем федеральном округе². Финансовые ревизии и проверки осуществляются с привлечени­ем специалистов контрольно-ревизионного аппарата Минфина России, налоговых и правоохранительных органов, местных фи­нансовых и иных органов. Ими проводится оценка финансово-хозяйственной деятельности, проверка законности использова­ния бюджетных ассигнований, государственного имущества и т. д.

Контрольные полномочия органов законодательной (представи­тельной) власти в своих основах закреплены Конституцией РФ. Так, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Государствен­ная Дума рассматривает и утверждает отчет об исполнении фе­дерального бюджета, предоставляемый Правительством РФ. Финансовый контроль осуществляют также специальные коми­теты и комиссии, образуемые Советом Федерации и Государст­венной Думой, а для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета обе палаты парламента образуют Счет­ную палату (ч. 3, 5 ст. 101 Конституции РФ).

Бюджетный кодекс РФ (п. 2 ст. 265) предоставляет законо­дательным (представительным) органам следующие права:

1) получать от органов исполнительной власти, органов ме­стного самоуправления необходимые сопроводительные мате­ риалы при утверждении бюджета;

2) получать от органов, исполняющих бюджеты, оператив­ную информацию об их исполнении;

3) утверждать (не утверждать) отчет об исполнении бюджета;

4) создавать собственные контрольные органы (Счетная па­лата РФ, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного
самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов;

5) выносить оценку деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Счетная палата РФ согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» является постоян­но действующим органом государственного финансового кон­троля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчет­ным ему.

Задачами Счетной палаты РФ являются организация и осу­ществление контроля за своевременным исполнением феде­рального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, определение эффективности и целесообразности рас­ходов государственных средств и использования федеральной собственности, контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федераль­ных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполно­моченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях России.

Объектами контрольной деятельности Счетной палаты РФ являются средства федерального бюджета, внебюджетных фон­дов, а также федеральная собственность. Контрольные полно­мочия этого органа распространяются на все государственные органы и учреждения, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, иные юридические лица (их союзы, ассоциации и другие объединения) независимо от видов и форм собственности, если они получают, перечис­ляют, используют средства из федерального бюджета или ис­пользуют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налого­вые, таможенные и иные льготы и преимущества.

В процессе реализации возложенных на нее задач Счетная палата РФ осуществляет оперативный контроль за исполнени­ем федерального бюджета, проводит комплексные ревизии и тематические проверки по отдельным разделам и статьям феде­рального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, экспертизу проектов федерального бюджета, федераль­ных законов и иных документов, затрагивающих вопросы феде­рального бюджета и финансов Российской Федерации, и т. д.

По данным оперативного контроля Счетная палата РФ еже­квартально предоставляет Федеральному Собранию РФ опера­тивный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, а о ре­зультатах проведенных ревизий и проверок информирует обе палаты парламента и доводит их до сведения руководителей со­ответствующих федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций. В случае выявления хищений государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений материалы проверки или реви­зии передаются в правоохранительные органы.

Мерами реагирования Счетной палаты РФ на нарушения финансовой дисциплины являются представления и предписа­ния (ст. 23, 24 Федерального закона «О Счетной палате Россий­ской Федерации»).

Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечения к ответственности виновных должностных лиц Счетная палата направляет органам государственной власти, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций пред­ставления. Представление Счетной палаты должно быть рас­смотрено в указанный в нем срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения.

В случае, если на проверяемом объекте выявлены наруше­ния в хозяйственной, коммерческой и иной деятельности, на­носящие государству прямой непосредственный ущерб и тре­бующие в связи с этим безотлагательного пресечения, а также если умышленно или систематически не соблюдаются порядок и сроки рассмотрения представлений Счетной палаты, созда­ются препятствия для проведения контрольных мероприятий, Счетная палата вправе давать администрации проверяемых объектов обязательные для исполнения предписания. При неод­нократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний может быть принято решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.

При осуществлении контрольной деятельности Счетная па­лата взаимодействует с иными контрольными органами Рос­сийской Федерации. Согласно ст. 22 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» контрольные орга­ны Президента РФ и Правительства РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Служба внешней разведки РФ, правоохрани­тельные органы, контрольные органы субъектов РФ, Централь­ный банк РФ и его контрольно-ревизионное управление, Ми­нистерство финансов РФ и его контрольно-ревизионное управ­ление, налоговые органы и иные государственные контрольные органы, органы внутриведомственного контроля обязаны ока­зывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. Счетная палата вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и их представителей, представителей Общественной па­латы РФ, а на договорной основе — негосударственные ауди­торские службы и отдельных специалистов.

Финансовый контроль органов исполнительной власти осуще­ствляется органами общей и специальной компетенции.

Правительство РФ как орган общей компетенции определя­ет основные направления деятельности органов исполнитель­ной власти в области финансового контроля, а также обладает самостоятельными полномочиями в этой сфере.

На основании ст. 114 Конституции РФ и ст. 15 Федерально­го конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»¹ Правительство РФ реализует свои контрольные полномочия при составлении и исполнении федерального бюджета, при проведении единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также высту­пает органом валютного контроля.

Высший орган исполнительной власти РФ руководит рабо­той федеральных органов исполнительной власти и контроли­рует их деятельность, утверждает положения об этих органах (в том числе и об органах финансового контроля), осуществля­ет систематический контроль за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ.

Правительство вправе образовывать координационные, со­вещательные органы, а также иные органы, действующие в об­ласти финансового контроля.

В результате реформирования системы и структуры феде­ральных органов исполнительной власти на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структу­ре федеральных органов исполнительной власти»¹ в Российской Федерации сложилась принципиально новая организованная совокупность органов исполнительной власти федерального уровня. Основными направлениями реформирования указан­ных органов, проводимого в рамках административной рефор­мы, являлись сокращение количества федеральных органов ис­полнительной власти и исключение дублирования их функций.

В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и струк­туре федеральных органов исполнительной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти в Российской Фе­дерации входят федеральные министерства, федеральные служ­бы и федеральные агентства. Основополагающим нововведени­ем Указа явилось разделение правотворческих, контрольно-над­зорных и правоприменительных функций между указанными организационно-правовыми формами органов исполнительной власти, что коренным образом изменило структуру федераль­ных органов исполнительной власти, обладающих полномочия­ми в области финансового контроля.

Обновленная система федеральных органов управления фи­нансами включает Министерство финансов РФ с отнесенными к его ведению федеральными службами:

1) Федеральная налоговая служба;

2) Федеральная служба страхового надзора;

3) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

4) Федеральная служба по финансовому мониторингу;

5)

К государственным органам, обладающим контрольно-над­зорными полномочиями в финансовой сфере, относятся также Федеральная таможенная служба и Федеральная служба по фи­нансовым рынкам, находящиеся в ведении Правительства РФ.

Министерство финансов РФ, согласно общему статусу феде­рального министерства, закрепленному п. 3 Указа Президен­та РФ от 9 марта 2004 г. № 314, осуществляет функции по вы­работке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в закрепленной за ним сфере и не вправе осу­ществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановления­ми Правительства РФ).

Таким образом, в результате реформы Минфин России утратил надведомственные контрольно-надзорные полномочия в финан­совой сфере и вправе лишь координировать и контролировать деятельность находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы по финансовому мониторингу и Федерального казначейства, а также осуществлять контроль за исполнением таможенными органами нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взима­ния таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Минфин России осуществляет разработку нормативно-пра­вовой базы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, разрабатывает и утверждает нормативные правовые акты по следующим вопросам: регулирование, контроль и надзор в сфе­ре формирования и инвестирования средств пенсионных нако­плений; порядок осуществления контроля за исполнением фе­дерального бюджета и реализации мер принуждения, приме­няемых к участникам бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства; порядок организации и осущест­вления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, контроля за проведением лотерей¹.

В соответствии со ст. 268 БК Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов и за исполне­нием бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, получаю­щих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств.

Согласно Положению об этом органе¹ на него возложены функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфе­ре, а также функции органа валютного контроля. В частности, это контроль и надзор за правомерностью и эффективностью использования средств федерального бюджета и государствен­ных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, на территории Рос­сии и за рубежом; за соблюдением резидентами и нерезидента­ми (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства РФ, требований актов органов ва­лютного регулирования и валютного контроля, а также за соот­ветствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений; за соблюдением требований бюджетного зако­нодательства РФ получателями финансовой помощи из феде­рального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций; за испол­нением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъ­ектов Федерации, органов местного самоуправления законода­тельства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

В соответствии с указанными направлениями контрольной деятельности Росфиннадзор проводит ревизии и проверки по­ступлений и расходования федеральных средств, проверяет фак­тическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, и вправе направлять в проверенные организации, их вышестоя­щие органы представления и предписания по устранению выяв­ленных нарушений, контролировать их своевременное исполне­ние. Ревизии и проверки могут проводиться по мотивированно­му обращению руководителей правоохранительных органов.

В сфере валютного контроля на него возложена организация с участием агентов валютного контроля, правоохранительных, контролирующих и иных федеральных органов исполнительной власти проверок полноты и правильности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов, осуществляемым в валюте Российской Федерации.

К основным функциям Росфиннадзора отнесены также: проведение мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства Российской Федера­ции в финансово-бюджетной сфере; организация формирова­ния и ведения единой информационной системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

В целях проведения государственной бюджетной политики, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств Указом Президен­та РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556¹ была образована единая цен­трализованная система органов федерального казначейства при Министерстве финансов РФ: Федеральное казначейство и на­ходящиеся в его ведении территориальные органы, которые действуют в субъектах РФ, а также в городах (за исключением городов районного подчинения), районах и районах в городах.

Согласно Положению об этом органе² Федеральное казна­чейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляю­щим в соответствии с законодательством РФ правопримени­тельные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюд­жетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами феде­рального бюджета главными распорядителями, распорядителя­ми и получателями средств федерального бюджета.

На основании ст. 267 БК Федеральное казначейство осуще­ствляет контроль за:

непревышением лимитов бюджетных обязательств, распреде­ленных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержден­ными им лимитами бюджетных обязательств; непревышением кассовых расходов, осуществляемых полу­чателями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств;

соответствием содержания проводимой операции коду бюд­жетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казна­чейство получателем средств федерального бюджета;

наличием у получателя средств федерального бюджета доку­ментов, подтверждающих возникновение у него денежных обя­зательств.

Органы казначейства как органы предварительного и теку­щего финансового контроля имеют право производить в мини­стерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях, орга­низациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях проверки денежных документов, регистров бухгалтерского уче­та, отчетов, планов, смет и иных документов; получать от бан­ков и иных финансово-кредитных учреждений справки о со­стоянии счетов юридических лиц, использующих федеральные средства; изымать документы, свидетельствующие о финансо­вых нарушениях.

Они наделены правом приостанавливать операции по счетам юридических лиц в случае создания препятствий для проведе­ния финансового контроля, взыскивать в бесспорном порядке бюджетные средства, используемые не по целевому назначе­нию, а также применяют меры ответственности — штрафы в размере действующей учетной ставки ЦБ РФ.

По итогам контрольных мероприятий к ответственности привлекаются банки и иные финансово-кредитные учрежде­ния. В случае несвоевременного исполнения ими платежных документов на перечисление и зачисление федеральных средств казначейство налагает штрафы в размере действующей в соот­ветствующем банке или ином финансово-кредитном учрежде­нии процентной ставки при краткосрочном кредитовании, уве­личенной на 10 пунктов, а также вправе вносить в ЦБ РФ представления о лишении их лицензий на совершение банков­ских операций.

Федеральная налоговая служба (ФНС России) и ее территори­альные органы выступают специализированными органами нало­гового контроля. Формы проведения налогового контроля, права и обязанности налоговых органов, меры ответственности за на­рушения налогового законодательства, а также иные аспекты контрольной деятельности налоговых органов закреплены Нало­говым кодексом РФ (частью первой), Законом РФ «О налоговых органах Российской Федерации», иными нормативными актами.

Единую централизованную систему налоговых органов в Российской Федерации составляют Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы: управления по субъек­там РФ, межрегиональные инспекции, инспекции по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции межрайонного уровня¹. Налоговые органы находятся в ведении Министерства финансов РФ.

Основная задача налоговых органов — контроль и надзор за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответ­ствующий бюджет налогов и сборов. На них возложены функ­ции агента валютного контроля, контроля за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и табачной продукции, а также за исполнением нормативных правовых актов в финан­совой сфере (например, за применением контрольно-кассовой техники при осуществлении денежных расчетов с населением).

В пределах своих контрольных полномочий налоговые орга­ны проводят налоговые проверки и наделены правом примене­ния мер государственного принуждения в отношении юридиче­ских лиц всех форм собственности, а также в отношении их должностных лиц, нарушивших налоговое законодательство.

К проведению выездных налоговых проверок по запросу на­логовых органов могут привлекаться органы внутренних дел. Кроме того, согласно ст. 11 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»² милиции предоставлено право прово­дить проверки организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства о налогах и сбо­рах РФ.

При выявлении обстоятельств, требующих совершения дей­ствий, отнесенных Налоговым кодексом РФ к полномочиям налоговых органов, органы внутренних дел обязаны в 10-днев­ный срок со дня выявления данных обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения.

Таможенные органы России — Федеральная таможенная служба, региональные таможенные управления, таможни и та­моженные посты РФ — согласно ст. 403 ТК РФ осуществляют в пределах своей компетенции контроль за валютными опера­циями резидентов и нерезидентов, связанными с перемещени­ем товаров и транспортных средств через таможенную границу, контролируют правильность исчисления и своевременность уп­латы налогов, таможенных, антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин, таможенных сборов. В соответст­вии с Указом Президента РФ от 11 мая 2006 г. № 473 «Вопросы Федеральной таможенной службы» руководство Федеральной таможенной службой передано от Минэкономразвития России непосредственно Правительству РФ¹.

На основании ст. 34 ПК таможенные органы осуществляют полномочия налоговых органов по взиманию налогов при пе­ремещении товаров через таможенную границу РФ.

Контрольно-надзорными полномочиями в сфере страховой деятельности в настоящее время наделена Федеральная служба страхового надзора (Росстрахнадзор), находящаяся в ведении Министерства финансов РФ. На нее возложены следующие функции:

1) осуществление контроля за соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности;

2) осуществление контроля за представлением субъектами страхового дела, в отношении которых принято решение об от­зыве лицензии, сведений о прекращении их деятельности или об их ликвидации;

3) выдача предписаний субъектам страхового дела при выяв­лении нарушений ими страхового законодательства;

4) обобщение практики страхового надзора, разработка и представление в установленном порядке предложений по со­вершенствованию страхового законодательства, регулирующего осуществление страхового надзора.

В соответствии с Федеральным законом «О противодейст­вии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступ­ным путем, и финансированию терроризма» в структуре феде­ральных органов исполнительной власти был образован Коми­тет РФ по финансовому мониторингу¹, который в результате административной реформы был преобразован в Федеральную службу по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг), нахо­дящуюся в ведении Министерства финансов РФ.

К полномочиям Росфинмониторинга² отнесены: контроль и надзор за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о проти­водействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, привлече­ние к ответственности лиц, допустивших нарушение этого зако­нодательства; сбор, обработка и анализ информации об опера­циях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащим контролю в соответствии с законодательством РФ, выявление признаков операций (сделок) с денежными средства­ми или иным имуществом, связанных с легализацией (отмыва­нием) доходов, полученных преступным путем, или финансиро­ванием терроризма, проверка такой информации; создание еди­ной информационной системы и ведение федеральной базы данных в сфере противодействия легализации (отмыванию) до­ходов, полученных преступным путем, и др.

При наличии достаточных оснований, свидетельствующих, что операция или сделка связаны с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, Федеральная служба по финансовому мониторингу направляет информацию в пра­воохранительные органы и вправе издавать постановления о приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом.

Контроль и надзор Федеральной службы по финансовым рын­кам (ФСФР России) направлен на деятельность эмитентов, про­фессиональных участников рынка ценных бумаг и их саморегу­лируемых организаций, инвестиционных фондов, Пенсионного фонда РФ, товарных бирж, иных участников рынка ценных бу­маг¹.

Негосударственный контроль на фондовом рынке проводят саморегулируемые организации профессиональных участников рын­ка ценных бумаг. Они устанавливают обязательные для своих членов правила осуществления профессиональной деятельно­сти на рынке ценных бумаг, стандарты проведения операций с ценными бумагами и проводят контроль за их соблюдением.

Особым направлением контрольной деятельности в финан­совой сфере выступает надзор Центрального банка РФ за дея­тельностью кредитных организаций. В целях поддержания ста­бильности банковской системы и для защиты интересов вклад­чиков и кредиторов Банк России уполномочен осуществлять надзор за соблюдением кредитными организациями и банков­скими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России и, в частности, установленных ими обяза­тельных нормативов².

Проверки кредитных организаций и их филиалов могут осу­ществляться уполномоченными представителями Банка России и по его поручению — аудиторскими фирмами. По итогам над­зорных мероприятий Центральный банк РФ направляет обяза­тельные для исполнения предписания об устранении выявлен­ных нарушений и применяет санкции по отношению к нару­шителям (ст. 73, 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).

Помимо банковского надзора, на Центральный банк РФ возложены организация и контроль за денежным обращением в Российской Федерации, контроль за соблюдением законода­тельства о валютном регулировании и валютном контроле. В соответствии с действующим законодательством Банк России выступает как орган валютного контроля, а уполномоченные банки, подотчетные ему, являются агентами валютного контро­ля в Российской Федерации¹.

Согласно нормам Положения о правилах организации на­личного денежного обращения на территории Российской Фе­дерации от 5 января 1998 г.² территориальные учреждения Бан­ка России, а также по их поручению расчетно-кассовые центры проверяют работу кредитных организаций по организации на­личного денежного оборота, соблюдению порядка ведения кас­совых операций и работы с денежной наличностью предпри­ятиями. Коммерческие банки не реже одного раза в два года проверяют соблюдение предприятиями определенного Банком России порядка ведения кассовых операций и работы с денеж­ной наличностью.

Контроль органов судебной власти осуществляется в процес­се рассмотрения индивидуальных дел в связи с совершением административных правонарушений и уголовных преступлений в финансовой сфере. Кроме того, на них возложены и непо­средственные контрольные полномочия в финансовой сфере. Суды общей юрисдикции, арбитражные суды и Конституцион­ный Суд РФ осуществляют контроль за уплатой госпошлины при подаче в суд исковых заявлений и жалоб.