Российский федерализм: становление, особенности развития, специфические черты отечественной модели

До революции 1917 г. Россия развивалась как унитар­ное государство на протяжении почти тысячи лет. Поэтому федерализм в России нами рассматривается с 1918 г., с III Всероссийского съезда Советов.

В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:

1) создание основ социалистического федерализма (1918- 1936 гг.);

2) утверждение фактического унитаризма в организации государственной власти в условиях сложной органи­зации территории России (1937-1985 гг.);

3) реформы государственного устройства перед приняти­ем Конституции 1993 г.

 

Глава 9. Территориальная организация государственной власти... |305

1. Федерализм в России возник и развивался по идеоло­гическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». В федерации виделся государствен­но-правовой базис мировой социалистической революции, которую проповедовали большевики. Оснований для циви­лизованного федерализма в стране, до 1917 г. бывшей уни­тарным государством, не было, ибо подавляющую часть на­селения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сло­житься только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными грани­цами.

Российская Федерация была провозглашена на III Все­российском съезде Советов в январе 1918 г. Этим устанав­ливалось новое государственное устройство не только Рос­сии, но и всей бывшей Российской империи. Но на первых порах федерации всех бывших окраинных территорий Рос­сийской империи не получилось. Была провозглашена неза­висимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии, а Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские респуб­лики, также объявленные независимыми, вступили в дого­ворные отношения с Российской Федерацией.

На собственно российской территории начался хаотич­ный процесс создания автономий по национальному или гео­графическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало. Тем не менее этот процесс акти­визировался после принятия Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская и другие АССР, а также ряд автономных областей, Но большинство административно-территориальных частей России остава­лось в статусе областей и губерний, в которых были созда­ны административные органы для решения вопросов нацио­нальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находились 11 автономных республик, 14 автономных об­ластей и 63 губернии и области.

Процесс создания автономий, изменение их границ и пол­номочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР.

Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из Федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью то­талитарного государства и представляло собой фиктивную

 

306 | Конституционное право Российской Федерации

федерацию. Считалось, что субъекты Федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержа­нию, но главное звено реального управления, каковой была коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное.

После создания СССР внимание к процессам государствен­ного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во- первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидание соответствующего расши­рения территориальных границ РСФСР потерпели полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии встали вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как шедевр национальной политики партии.

2. Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу уни­тарным с точки зрения организации государственной влас­ти. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей.

Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдер­живающего влияния на политику репрессий, которая осуще­ствлялась под руководством коммунистической партии. Без какого-либо камуфляжа были ликвидированы многие авто­номии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта варварская акция была осуществлена в отно­шении немцев Поволжья, в 1943 г. — калмыков и карача­евцев, в 1944 г. — чеченцев, ингушей и балкарцев. В послесталинский период автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы (За­кон РСФСР от 26 апреля 1991 г. № 1107-1 «О реабилита­ции репрессированных народов» (с последующими измене­ниями)).

3. Мощная демократическая волна, вызванная перестрой­кой и последующими реформами, обострила процессы госу- дарственно-правового развития СССР в целом и России, в частности. В 1990-1991 гг. большинство автономных рес­публик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия респуб-

Глава 9. Территориальная организация государственной власти... |307

лик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации».

В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность распада Российской Федерации, боль­шое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федера­тивного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию РСФСР в качестве ее составной части. Дого­вор подтверждал суверенитет республик в составе Российс­кой Федерации, а края, области, города Москва и Санкт- Петербург, автономные образования признавались субъек­тами Федерации. I Федеративное устройство России закреплено в качестве основополагающего принципа конституционного строя на­шей страны (ст. 1). Конституционная модель российского федерализма основывается на государственной и территори­альной целостности, равноправии и самоопределении наро­дов, единстве системы государственной власти с разграничением предметов ведения и полномочий между государ­ственными органами Федерации и ее субъектов (ст. 5).

Россия относится к самым многосубъектным федерациям в мире. В ее составе вплоть до 1 декабря 2005 г. было 89 субъектов. В силу реализации конституционной нормы ч. 2 ст. 65 Конституции РФ, согласно которой принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе новых субъектов осуществляется в соответствии с федеральным кон­ституционным законом, а также самого закона, принятого 17 декабря 2001 г[113]., образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в ре­зультате объединения двух и более граничащих между со­бой субъектов Российской Федерации.

Согласно Федеральному конституционному закону от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ[114] в результате объединения двух граничащих между собой субъектов РФ — Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа — с 1 де­кабря 2005 г. образован новый субъект Российской Федера­ции — Пермский край. В соответствии с Федеральным кон­ституционным законом от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ,[115]

308 | Конституционное право Российской Федерации
в результате объединения трех граничащих между собой субъектов Российской Федерации — Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автоном­ных округов — с 1 января 2007 г. образуется новый субъект Российской Федерации — Красноярский край. Проведен ре­ферендум об объединении Камчатской области и Корякского автономного округа.

Вместе с тем единственная на сегодняшний день Еврейская автономная область в силу действия ч. 1 ст. 5 Конституции РФ сможет поучаствовать в объединительном процес­се только в том случае, если вновь образованный субъект будет именоваться Еврейской автономной областью, или Судет изменен статус иного субъекта (ч. 5 ст. 66 Конститу­ции РФ) на автономную область, чтобы сохранить видовой перечень субъектов, приведенный в ч. 1 ст. 5 Конституции ГФ. Следовательно, жители Еврейской автономной области могут реализовать свое конституционное право на участие в интеграционном процессе при определенных маловероятных условиях.

Аналогичные проблемы в реализации ч. 2 ст. 65 Консти­туции РФ имеют города федерального значения.

Следовательно, федерализм как территориальная форма народовластия имеет разное содержание для трех из шести видов субъектов РФ.

Специфической чертой российского федерализма является применение двух оснований в выделении субъектов — нацио­нальный и территориальный. В результате из 86 (с учетом объединительного процесса) субъектов 29 (21 республика + 7 автономных округов + 1 автономная область) являются национальными, что преимущественно отражено в названии данных субъектов, и 57 — территориальными субъектами (7 краев + 48 областей + 2 города федерального значения).

Следующей специфичной чертой российской модели фе­деративного устройства нашей страны является ее многовидовый характер: Конституцией РФ все субъекты сгруппированы по 6 видам — республики, края, области, города фе­дерального значения, автономные округа, автономная об­ласть (ч. 1 ст. 5).

Довольно специфично реализуется принцип равноправия субъектов, указывающий на ее симметричный характер. Одновременно нельзя не отметить проявления асимметризма, когда конституционно равностатусные субъекты самой Конституцией РФ наделены разными правами. Так, респуб-

 

Глава 9. Территориальная организация государственной власти... |309

 

лики в составе Российской Федерации могут принять свою конституцию по собственному выбору: в порядке референдума или парламентским путем, поскольку ч. 1 ст. 66 Конституции РФ не уточняет порядка принятия конституции республики, в то время как для всех иных субъектов РФ (краев, областей, городов федерального значения, автономных округов, автономной области), в силу предписаний ч. 2 ст. 66 Конституции РФ, такой возможности не предусм рено.

Согласно Конституции РФ, только автономные образования вправе инициировать принятие федерального закона относительно их статуса (ч. 3 ст. 66); только республики составе РФ вправе устанавливать свой государственный язык (ч. 2 ст. 68).

Следующая специфическая черта российского федерализма позволяет характеризовать его как «сложносочиненный" или «матрешечный». Речь идет об автономных округах входящих в состав края или области. На момент принят Конституции РФ из 10 автономных округов только Чукотский не был из сложносочиненных. На сегодняшний день, результате интеграционных процессов, таковых осталось Отношения между такими субъектами могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно органами государственной власти края или области.

Конституция России не предусматривает право субъекта на односторонний выход из состава РФ — право сецесси. Поэтому любое официальное заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции РФ, в частности ее норм о государственной целостности России (ч. 3 ст. 4).

Таким образом, формирование современных федеративных отношений в России обусловлено историческими корнями, политическими факторами, национально-этнически­ми особенностями России.

Специфические черты современной модели российского федерализма делают наше государство самобытным и в том смысле, что пути совершенствования федеративных отно­шений должны «вызревать» на отечественной почве, по­скольку ввиду отсутствия аналогов «подсмотреть» решение проблем просто негде.

 

 

310 | Конституционное право Российской Федерации
9.3 Конституционно-правовой статус

Республики в составе

Российской Федерации

В составе Российской Федерации в качестве ее субъектов в настоящее время находится 21 республика: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Рес­публика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Респуб­лика Северная Осетия — Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Рес­публика — Чувашия.

Они существенно отличаются друг от друга по размеру территории, численности населения и т.д. Республика в со­ставе Российской Федерации — это демократическое правовое государство, созданное в рамках Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 66), статус республики определяется федеральной кон­ституцией и конституцией республики. Конституция рес­публики в составе РФ (в отличие от уставов других субъек­том) может приниматься по усмотрению самой республики: как в порядке референдума, так и в парламентском поряд­ке. То есть Конституция Российской Федерации устанавли­вает конституционно-правовой характер взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами — республиками в со­ставе РФ.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется тем, что ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республика названа государством в соста- ве Российской Федерации, обладающим всей полнотой госу­дарственной власти на своей территории, кроме тех полно­мочий, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в ведении федеральных органов госу­дарственной власти.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации связан с наличием у республики сво­ей территории. Республика имеет внутреннюю границу, от­деляющую ее от других субъектов Российской Федерации. Она может иметь и внешнюю границу, отделяющую ее от

 

Глава 9. Территориальная организация государственной власти... |311

иностранных государств (например, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия — Алания). В данном случае внешняя граница республики является вместе с тем Государственной границей Российской Федерации.

Республика обладает территориальным верховенством. Ее территория — пространственный предел ее власти. Высшие органы государственной власти республики распространяют свою власть на всю территорию республики. Территория республики не может быть изменена без ее согласия. Границы между республикой и другими субъектами Российской Федерации согласно Конституции РФ (ст. 38) могут быть изменены с взаимного согласия соответствующих субъектов.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется также и тем, что каждая республика имеет свою конституционно-правовую систему, включающую в себя конституцию республики, рес­публиканские законы и другие нормативные правовые акты, изданные в пределах ее ведения, договоры и соглашения республики с Российской Федерацией (например, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между орга­нами государственной власти Российской Федерации и орга­нами государственной власти Республики Саха (Якутия) (Москва, 29 июня 1995 г.) (с изм. и доп. от 26 сентября 2002 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о ко­ординации борьбы с преступностью и другими правонару­шениями), другими субъектами Российской Федерации (на­пример, «О дружбе и сотрудничестве между Ростовской об­ластью и республикой Северная Осетия-Алания» от 3 июня 1996 г.), а также с зарубежными странами (например, Со­глашение о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве между Донецкой областью Украины и Ростовской областью Российской Федерации (от 16 июня 1998 года)).

Являясь относительно самостоятельной, республиканская конституционно-правовая система входит в федеральную конституционно-правовую систему в качестве ее составной части. Поэтому конституция, законы и иные нормативные правовые акты республик не могут противоречить федераль­ной Конституции и федеральным законам, принятым в пре­делах полномочий Российской Федерации. В случае проти­воречия между федеральным законом и иным актом, издан­ным в республике, действует федеральный закон. Вместе с

312 | Конституционное право Российской Федерации

тем, согласно ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, нормативный правовой акт республики имеет приоритет, если он издан во предметам исключительного ведения республики в составе РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76.

Республика в составе Российской Федерации пользуется правом законодательной инициативы в Федеральном Собра­нии Российской Федерации. Она вправе участвовать в раз­работке федеральных нормативных актов по предметам совместного ведения Федерации и республик.

Республика в составе Российской Федерации самостоя­тельно определяет систему органов государственной власти республики в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти в Рос­сии, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Кон­ституции РФ), с учетом национальных, исторических, иных традиций.

Каждая республика имеет свой законодательный (пред­ставительный) орган (парламент), название которого опре­деляется республикой самостоятельно. Парламенты назы­ваются, например, Государственный Совет — Хасэ Респуб­лики Адыгея, Народное Собрание Республики Дагестан, Народный Хурал Республики Калмыкия, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Государ­ственное Собрание — Курултай Республики Башкортостан.

Республики в составе РФ имеют своего президента, осо­бенности статуса которого определяются в конституцион­ном порядке. Президент республики может быть главой го­сударства и главой исполнительной власти (например, в Адыгее, Кабардино-Балкарии, Северной Осетии — Алании); главой республики и высшим должностным лицом (напри­мер, в Ингушетии, Калмыкии).

Республики имеют свое правительство; верховный и выс­ший арбитражный суды. Республики, в соответствии с Феде­ральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации (с по­следующими изменениями и дополнениями), формируют орга­ны конституционного правосудия для рассмотрения вопро­сов соответствия законов, нормативных правовых актов ор­ганов государственной власти, органов местного самоуправ­ления республики в составе РФ ее конституции, а также для толкования конституции республики в составе Россий­ской Федерации.

Глава 9. Территориальная организация государственной власти... | 313

Решение конституционного суда республики в составе Российской Федерации, принятое в пределах его полномо­чий, не может быть пересмотрено иным судом.

Систему органов прокуратуры в республике возглавляет прокурор республики, подчиненный Генеральному проку­рору Российской Федерации.

В связи с определением республики в составе РФ в каче­стве государства возникает вопрос о республиканском граж­данстве. Федеральная Конституция о данном институте ничего не говорит. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ *"О ражданстве Российской Федерации» в отли­чие от прежнего закона также умалчивает о гражданстве республик в составе РФ. Положения о республиканском гражданстве остались лишь в конституциях данных субъек­тов РФ, что, по-видимому, и станет правовой основой ста- { новления института гражданства республик в составе РФ, поскольку прямого запрета на него нет.

Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 68), республики вправе устанавливать свои государст­венные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях рес­публик они употребляются наряду с русским языком — государственным языком Российской Федерации. Республи­ки признают и гарантируют равные права всех национальных языков на их сохранение и равноправие.

Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации характеризуется наличием респуб­ликанской собственности. Она включает в себя землю, ее недра, леса, воды, растительный и животный мир, другие природные богатства, находящиеся на их территории, а также памятники истории и культуры. Вопросы владения республиканской собственностью регулируются федеральным законодательством и законодательством республик в соста­ве РФ, по взаимной договоренности между федеральными органами государственной власти и органами государствен­ной власти республик в составе Российской Федерации часть природных ресурсов может приобретать статус федеральных.

Республики в составе Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ, феде­ральным законодательством (например, Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международ­ных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации») и договорами между федеральными органами

314 | Конституционное право Российской Федерации

государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полно­мочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальны­ми образованиями иностранных государств. Республики в составе РФ вправе участвовать в деятельности международ­ных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. С согласия Правительства Российской Феде­рации республики могут осуществлять такие связи и с орга­нами государственной власти иностранных государств.

Одним из элементов конституционно-правового статуса республики является ее право на государственную символи­ку, включающую государственный герб, государственный флаг и государственный гимн.

Республики в составе Российской Федерации не вправе в одностороннем порядке изменять свой статус. Вместе с тем статус республики не может быть изменен без ее согласия. Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 5 ст. 66), статус республики может быть изменен по взаимному согла­сию Российской Федерации и республики в составе Россий­ской Федерации в порядке, установленном федеральным кон­ституционным законом.

Конституция РФ, Федеративный договор от 31 марта 1992 года и республиканская конституция определяют пред­меты ведения этих субъектов в составе РФ. Часть из них составляют предметы совместного ведения Федерации и рес­публик. Их можно разделить на три группы.

В области государственного строительства в совместном ведении Российской Федерации и республик в ее составе находится обеспечение соответствия конституций, законов, иных нормативных правовых актов республик федеральной Конституции и федеральным законам. К совместному веде­нию РФ и республик в ее составе отнесен большой круг вопросов законодательного регулирования: административ­ное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, за­конодательство о недрах, об охране окружающей среды.

В совместном ведении Федерации и республик находятся также защита прав и свобод человека и гражданина, защи­та прав национальных меньшинств, обеспечение законно­сти, правопорядка, общественной безопасности, режима по­граничных зон.

Глава 9. Территориальная организация государственной власти... | 315

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению РФ и республик относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; установление общих принципов налогообложения и сборов Российской Федерации. Российская Федерация и республики совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры и спорта.

Особую область совместного ведения Российской Федерации и республик составляют внешние сношения, где общей заботой Российской Федерации и находящихся в ее составе республики является координация международных и внешнеэкономических связей республик, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Согласно Федеративному договору от 31 марта 1992 г. по вопросам совместного ведения, федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают основы законодательства (например, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 (с последующими изменениями и дополнениями); Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (с последующими изменениями и дополнениями); Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»), в соответствии с которыми органы власти республики в составе России осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов.

В число совместно осуществляемых полномочий входят также создание общих фондов для финансирования совместных программ; координация управления общими фондами, энергетической системой, магистральным, железнодорожным, воздушным и водным транспортом, связью.

Наряду с вопросами совместного ведения имеется ряд вопросов, относящихся к исключительному ведению республик. Исключительные полномочия республик в составе Российской Федерации определены их конституциями на основе Конституции РФ и Федеративного договора. Они осуществляются республиканскими органами законодательной, исполнительной и судебной власти.

Республика самостоятельно распоряжается своей государственной собственностью. Она устанавливает республиканскийбюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социального и культурного развития; осуществляет правовое регулирование политического, экономического и социально-культурного развития.

316 | Конституционное право Российской Федерации

 

Закрепленный в конституциях некоторых республик перечень их исключительных полномочий не является исчерпывающим. К полномочиям этих республик могут быть отнесены и другие полномочия, если это не противоречит Конституции РФ. Следовательно, республики в составе РФ самостоятельно осуществляют полномочия, не отнесенные Конституцией РФ к ведению Федерации или к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.