Парламент — универсальная категория в мировом сообществе

 

Институт парламента имеет многовековую историю. Первые представительные учреждения с отчетливыми законодательными полномочиями возникли еще во времена античности — это народное собрание (экклезия) времен Перикла, преобразовавшееся из органа родовой демократии в орган государственной власти; Древнеримский сенат, возникший на основе древних куриатных комиций и ставший высшим учреждением республики. Считается однако, что родиной современного парламента является Англия — в XIII в. королевская власть в соответствии с Великой хартией вольности (1215 г.) была ограничена собранием крупнейших феодалов, высшего духовенства и представителей территориальных единиц (графств). Впоследствии английский парламент эволюционизировал от средневекового сословно-представительного до современного общенациональногогосударственного органа.

Формирование современного института парламента начинается во второй половине XVIII — первой половине XIX вв. и связано с формированием представительной демократии в странах Западной Европы. Поскольку в условиях представительной демократии представительство связывается с идеей народовластия, высшие законодательные органы власти во многих европейских странах и США в XIX в. становятся общенациональными представительными выборными.

Первое учреждение парламентского типа в России — Государственная Дума. Она возникла в ходе Первой русской революции, на основе царского манифеста от 17 октября 1905 г. и Указа (декабрь 1905 г.), регламентирующего выборы в Государственную Думу на основе невсеобщего, неравного, непрямого голосования. Отк р ытие Думы состоялось 27 апреля 1906 г. Стремясь создать противовес Думе, император реорганизовал Государственный Совет (назначаемый им совещательный орган), наделив последний также законодательной функцией. Теперь любой законопроект принимался вначале Государственной Думой, затем рассматривался Государственным Советом и только с одобрения оного поступал на подпись царю. Монарх сохранил всю полноту власти по управлению страной через ответственное только перед ним правительство, издавал в перерывах между сессиями Думы законы, распускал Думу до истечения пятилетнего срока ее полномочий и издавал указы в рамках чрезвычайного законодательства.

Период функционирования четырех дум (1906—1917 гг.) можно охарактеризовать как псевдопарламентаризм, этап болезненного, прерывистого становления института парламента в России.

Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые в истории страны использовала понятие «парламент» для обозначения представительного и законодательного органов государства и по содержательным характеристикам приблизила его к сложившейся в мировой практике парламентской модели.

Порядок формирования современного парламента напрямую зависит от его структуры. Так, однопалатные парламенты и нижние палаты двухпалатных парламентов, как правило, формируются посредством прямых выборов.

Способы формирования верхних палат довольно разнообразны- К основным из них относятся:

1. Формирование верхней палаты посредством непрямых (косвенных или многостепенных) выборов. Такая практика существует во Франции.

Сенат — верхняя палата, избирается на 9 лет коллегиями выборщиков, состоящими из депутатов Национального собрания (нижней палаты парламента), членов генеральных советов и муниципальных советников. Сенат состоит из 321 сенатора, из которых 308 избираются в метрополии, 3 — в заморских департаментах, 5 — в заморских территориях. Таким образом, здесь имеют место выборы косвенным голосованием.

2. Формирование верхних палат посредством прямых выборов, однако с отличиями от той системы, которая применяется при формировании нижних палат. Такой порядок применяется в Италии, США, Австрии.

При избрании Сената (верхней палаты) действует мажоритарная система с элементами пропорционализма (в отличие от пропорциональной системы выборов нижней палаты). Выборы в Сенат проводятся по одномандатным избирательным округам в рамках одной области. Избиратели голосуют за конкретного кандидата, который может быть, и как правило, связан обязательствами по взаимному использованию полученных голосов с кандидатами по другим округам данной области (на практике это обычно кандидаты от одной партии).

3. Формирование верхней палаты путем назначения применяется в наиболее чистом виде в Канаде и Германии.

Верхняя палата парламента Канады (Сенат) состоит из 104 членов, назначаемых генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра. Предполагается, что сенаторы представляют ту провинцию, от которой они назначены. Для сохранения принципа равного представительства провинции разбиваются на 4 группы, каждая из которых имеет право быть представленной 24 сенаторами.

4. Традиционный феодальный способ формирования верхней палаты применяется в Великобритании. Палата лордов британского парламента формируется на невыборной основе. Членство в ней связано с получением дворянского титула, дающего Право быть членом палаты лордов. Среди членов палаты — 1195 герцогов, маркизов, графов, баронов и виконтов. Это пэры парламента. 11 членов палаты — лорды-юристы (ординарные лорды по апелляциям), они назначаются из числа лиц, занимавших или занимающих высокие судейские должности, для оказания помощи палате при решении судебных дел.

5. Смешанный способ формирования, при котором сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности (Бельгия, Ирландия)1.

Функции парламента во многом зависят от формы правления, однако в целом парламенты осуществляют следующие виды деятельности и управляющего воздействия на общество:

• Выражают общественное мнение (артикулируют надежды, ожидания, потребности людей, различных социальных слоев, политических объединений), в то же время своим словом и делом влияют на избирателей, участвуют в политическом воспитании народа.

• Представляют, отстаивают важнейшие общественные интересы (агрегируют (ранжируют), определяют приоритеты интересов, потребностей) и защищают их на высшем уровне государственной власти.

• Законодательствуют, издают правовые акты, а значит — прогнозируют, моделируют отношения, процессы в обществе.

• Формируют, утверждают бюджет, при этом не просто утверждают расходную часть бюджета, но определяют в целом финансовую политику и изыскивают источники для его доходной части (через комитеты, комиссии и другие свои структуры). Финансовая функция — древнейшая. Еще в средневековой Англии борьба с королевским произволом велась парламентом на основе бюджетного права. Отказывая королю в субсидиях, английский парламент добивался решающего участия в законодательстве.

• Формируют и утверждают (полностью или частично) состав правительства, Верховного Суда, Генеральной прокуратуры, других высших должностных лиц.

• Добиваются политической ответственности правительства, должностных лиц за соблюдение конституции и законов, исполнение бюджета, реализацию прав и свобод граждан (через отчеты правительства о выполнении бюджета, запросы и вопросы депутатов, импичмент, политическую оценку и политическое обвинение).

Несмотря на эти важные функции, представительные органы на практике не всегда и не везде имеют реальную власть в системе государственного управления. Чаще всего это происходит, когда выборы состава этих органов не обеспечивают действительную представительность или когда они проявляются формально, как парадные, декоративные. Так было в нашей стране, других государствах при тоталитарных режимах. Непросто и сегодня формируется и утверждается их общественный статус, реальная власть. Правда, уместно еще раз напомнить, что Англии, к примеру, потребовались 400 лет политической борьбы, две революции, казнь монарха, чтобы парламент получил реальную власть, полномочия контроля за исполнительной властью.

Таким образом, парламент — это высший выборный законодательный орган власти, осуществляющий представительство основных социально и политически активных групп населения.

Легитимность парламента обеспечивается общенародным избранием. Такое обоснование власти придает представительному органу верховный характер, право на законодательство и осуществление контроля за исполнительными органами, аппаратом государственного управления.

Образно говоря, институт парламента призван создавать как бы архитектурный проект государственного общежития,

по которому исполнительные органы строят само здание,

и наблюдать за строительством, контролировать сооружение здания по проекту, следя за тем, чтобы при этом не нарушался бюджет строительства, и чтобы должностные лица несли ответственность за результаты строительства.

10.2. федеральное собрание российской федерации

Этот институт государственной власти регламентируется гл. 5 (ст. 94—109) Конституции РФ.

Статья 94 определяет статус федерального парламента как представительного, законодательного органа Российской Феде-Рации.

Федеральное Собрание — двухпалатный орган. Его структура Может быть представлена, как показано на рис. 10.1.

Функции парламента Российской Федерации. Двухпалатная структура Федерального Собрания РФ отражает федеративное Устройство нашего государства и различные основания у палат в их организации и осуществлении функции представительства, выражения общественного мнения.

• Совет Федерации (верхняя палата) представляет субъекты Федерации, интересы всех 83+ 2 политико-административных, административно-территориальных образований. В его состав входят по два представителя от каждого субъекта РФ — по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95, ч.2). Таким образом, максимально возможное число мандатов Совета Федерации — 170

Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ изменил сложившуюся в России практику, когда избранные в субъектах РФ первые должностные лица становились членами Совета Федерации по должности.

Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"

Принят Государственной Думой 20 ноября 2012 года

Одобрен Советом Федерации 28 ноября 2012 годаФедеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" СМ.ФЗ.

 

 

Рис. 10.1. Структура Федерального Собрания

В соответствии с указанным законом (ст. 2) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ избирает члена Совета Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации1 — на срок полномочий однократно избранных депутатов этогогода. Установлен возрастной ценз члена Совета Федерации — не моложе 30 лет. Представитель от двухпалатного парламента субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Право внесения кандидатуры для избрания членом Совета Федерации предоставлено председателю парламента субъекта РФ, в двухпалатном — председателям палат поочередно, а также группе депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Решение по избранию принимается тайным голосованием, оформляется постановлением парламента, в двухпалатном парламенте — постановлением обеих палат (ст. 5).

Член Совета Федерации, представляющий исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, назначается высшим должностным лицом субъектом РФ (руководителем высшего исполнительного органа госвласти субъекта РФ (на срок его полномочий (ст.4)). Решение оформляется его указом (постановлением), направляется в 3-дневный срок в законодательный (представительный) орган субъекта РФ, вступает в силу, если против не проголосуют 2/3 от общего числа депутатов парламента субъекта РФ (ст. 5).

Решение об избрании (о назначении) направляется в Совет Федерации не позднее 5 дней после вступления в силу указанного решения. В тот же срок избранный (назначенный) член Совета Федерации должен документально подтвердить в Совете Федерации свое освобождение от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации (ст. 8).

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) его преемника. Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение).

В соответствии со ст. Закона избрание (назначение) всех членов Совета Федерации должно быть завершено не позднее 1 января 2002 г. Члены Совета Федерации — представители по должности от субъектов РФ прекращают свои полномочия со дня вступления в силу решений об избрании (назначении) представителей от данного субъекта в соответствии с настоящим Законом.

• Государственная Дума (нижняя палата) выступает как прямое представительство различных групп населения, политических партий и движений и формируется путем общенациональных выборов. Ее численность — 450 депутатов.

Основной функцией Федерального Собрания является функция законодательства. Речь не идет об абсолютном, исключительном праве парламента на законотворчество. В России, как и в большинстве современных стран, за исполнительной властью закреплено право на принятие нормотворческих актов, оно выводится либо из присущих ей полномочий, либо делегируется законодательной властью.

Статья 104 Конституции РФ содержит перечень субъектов законодательной инициативы, гораздо более широкий, чем в большинстве зарубежных стран, где правом вносить подготовленный законопроект на рассмотрение парламента обладают лишь депутаты и правительство, а также комитеты парламента.

Комитеты российского парламента не обладают правом законодательной инициативы: законопроекты, вносимые депутатами, носят авторский характер. Не исключена совместная деятельность субъектов законодательной инициативы.

Конституция РФправозаконодательной инициативы предоставляет (СТ.104)

Президенту РФ,

Совету Федерации,