Основные понятия в области оценки качества и эффективности социальных услуг

Лекция 3. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ КАЧЕСТВА И ЭФФЕКТИВНОСТИ УСЛУГ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ

Основные понятия в области оценки качества и эффективности социальных услуг

Обращение к категориальному аппарату социальной квалиметрии является необходимым условием четкого выстраивания концепции оценки качества и эффективности социального обслуживания, а также разработки приемлемых методик этой оценки. Основной спектр методологических вопросов касается определения таких понятий, как "качество", "эффективность" и "результативность" социальной услуги, а также определения собственно "социальной услуги" как таковой.

Обобщенное представление о качестве услуги позволяет остановиться наопределении "качества" как соответствия идеального образа услуги, удовлетворяющего все стороны, и реального воплощения этой услуги. Идеальный образ качественной услуги подразумевает связанные между собой процесс, результат, сопоставимость цели и результата (результативность), достижение цели с наименьшими затратами (эффективность). Таким образом, качество вбирает в себя массу факторов и аспектов, находящихся между собой в тесной связке, но при этом требующих особых разновидностей методологии и методики подсчета. Национальный стандарт определяет качество социальной услуги как совокупность свойств социальной услуги, определяющую ее возможность и способность удовлетворить потребности клиента социальной службы и осуществить его социальную реабилитацию или социальную адаптацию. В целом качество услуги понимается как степень соответствия полезных свойств услуги потребностям и предпочтениям потребителей и включает следующие параметры: полнота предоставления в соответствии с требованиями (стандартами); доступность; своевременность; эффективность и результативность предоставления услуги.

Необходимо учесть очень важный момент, касающийся адекватного определения предмета оценки. Идет ли речь о качестве социальной услуги или о качестве социального обслуживания — этот вопрос заставляет исследователей обращаться к поиску совершенно разных, порой не соотносящихся друг с другом методик расчета. Оценка качества услуги подразумевает разовый по своей сути характер анализа, в то время как оценка качества социального обслуживания неминуемо нацелена на оценку процесса предоставления услуг. Отсутствие четких определений в том, что собственно мы оцениваем, приводит к абсолютно разным трактовкам полученных результатов. Такие же вопросы могут возникнуть при определении соотношения качества социального обслуживания и качества деятельности учреждения социального обслуживания. Последнее подразумевает оценку управленческого аспекта, материально-технической оснащенности, качества персонала учреждения и других сторон работы обеспеченности социальной службы.

Результативность социальной услуги включает следующие параметры: степень решения материальных или финансовых проблем клиента, оцениваемую непосредственным контролем результатов выполнения услуги; степень улучшения эмоционального, физического состояния клиента, решения его правовых, бытовых и других проблем в результате взаимодействия с исполнителем услуги, оцениваемую косвенным методом, при участии клиента в оценке качества услуги. Методология оценки результативности тесно связана с определением целей социального обслуживания и, как следствие, соотношения поставленных целей и достигнутых результатов.

Эффективность услуги определяется как степень успешности деятельности по достижению цели с наибольшей экономией затрат, т. е. до какой степени услуга способствовала своевременному и объективному решению стоящих перед клиентами проблем с наименьшими затратами ресурсов разного рода. Здесь стоит более подробно остановиться на разновидностях определения эффективности, ибо от выбора определения применительно к анализу социальной работы будет зависеть весь характер работы по нахождению единиц подсчета, критериев эффективности, объектов анализа и т. д.

Эффективность в смысле продуктивности, производительности, экономичности (Efficiency) — это показатель эффективности деятельности, отражающий сумму выработки на единицу затрат. Чем меньше ресурсов затрачено на достижение запланированных результатов, тем выше продуктивность. Это понятие нередко отождествляют с эффективностью, подразумевая ее экономический смысл. Например, продуктивность, или производительность, труда может измеряться как количество выпущенной продукции в единицу времени. Говоря об оптимизации системы социального обслуживания населения, подразумевают наиболее эффективное управление ресурсами, которое позволило бы повысить работоспособность системы при уменьшении затрат.

Эффективность в смысле действенности (Effectiveness) — это способность производить эффект (результат) неких действий, которая не всегда может быть измерена при помощи количественных показателей. Данный показатель может подразумевать учет долговременных проявлений результатов деятельности, что в принципе применимо к сфере социального обслуживания населения (например, в социальной работе с семей и детьми).

Эффективность в смысле результативности, оптимальности (Efficacy) — это способность производить намеченный результат в желаемом объеме, может выражаться мерой (процентное соотношение) фактически произведенного результатак нормативному/запланированному. Эта мера фокусируется на достижении как таковом, а не на ресурсах, затраченных на достижение желаемого эффекта.

Немаловажным представляется и определение такого понятия, как "социальная услуга". В соответствии с Федеральным законом "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации " социальная услуга определяется как действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности. Также закон определяет виды услуг:социально-бытовые;социально-медицинские;социально-психологические; социально-педагогические;социально-трудовые;социально-правовые; услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности, в том числе детей-инвалидов; срочные социальные услуги; ограничивая их предоставление критерием наличия трудной жизненной ситуации. Трудная жизненная ситуация определяется как ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина и которую он не может преодолеть самостоятельно. Таким образом, базовый закон трактует оказание услуги как предоставление помощи в трудной жизненной ситуации.

Два национальных стандарта: ГОСТ Р 52143-2013 "Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг" и ГОСТ Р 52142-2013 "Социальное обслуживание населения. Качество социальных услуг. Общие положения" закрепляют стандартный перечень видов социальных услуг и требования к обеспечению их качества. Как и действующие законы, данные стандарты определяют услуги как помощь и всестороннюю поддержку граждан в трудной жизненной ситуации. Широкое использование стандартного понятия "социальная услуга как помощь в преодолении или совладании с трудной жизненной ситуацией" в нормативных актах, инструкциях и регламентах деятельности приводит к разнообразию трактовок в определении содержания услуги и определении ее результата со стороны учреждений и специалистов, а также ограничивает возможности по переходу от оценки результативности учреждения "по валу" к оценке "по результату". Федеральный закон РФ от 2 февраля 1992 г. № 2300-1 "О защите прав потребителей" требует от учреждений, оказывающих услуги, наличия полного перечня оказываемых услуг и документов, регламентирующих качество услуг. В связи с этим вопрос определения социальной услуги и ее выделения из общего процесса деятельности учреждения как организационно-процессуальной единицы представляется наиболее существенным в аспекте оценки результативности и качества социальных услуг.

В целях определения критериев и показателей результативности социальных услуг необходимо четко дифференцировать понятия "обслуживание" и "услуга", или "процесс обслуживания" и "процесс оказания услуги". Наиболее остро данный вопрос стоит при разработке стандартов услуг, т. е. "стандарта услуги" или "стандарта обслуживания". Смешение этих понятий как раз и приводит к растворению услуги как действия, направленного на заданный результат, в текущем процессе обслуживания, который, как правило, не имеет четко заданного результата и определяет в большинстве случаев условия предоставления услуги. Применительно к проблеме качества "обслуживания" или "услуги" вопрос их дифференциации представляется более сложным. Качество "обслуживания", кроме удовлетворения потребности во внимании, удобстве, безопасности и других, опосредованно определяет и качество самой "услуги". В данном случае речь идет об "обслуживании" как условиях оказания "услуги". В практике оказания социальных услуг возможно выделение видов услуг в зависимости от времени оказания услуги и ее комплексности. Единовременные услуги оказываются в форме локального действия в течение фиксированного (регламентированного) периода времени. Долговременные услуги оказываются в форме повторяющихся действий в течение определенного времени и представляют собой или периодическое предоставление одной и той же услуги, или некоторого комплекса разных услуг. Простая услуга — осуществление действий специалиста, приводящих к наступлению объективно фиксируемого результата. Сложная услуга оказывается одним или несколькими специалистами и не приводит к немедленному результату, но может иметь фиксируемые промежуточные результаты. К сложным услугам можно отнести психологические и реабилитационные услуги. Комплекс услуг — последовательное предоставление набора услуг, направленных на удовлетворение нескольких или одной потребности за счет комплекса действий. В рамках социально-бытовых услуг колка дров может рассматриваться как единовременная простая услуга, приготовление пищи представляет собой долговременную простую услугу, а уборка жилья вместе с покупкой продуктов и приготовлением пищи — комплексная услуга.

Если исходить из клиентской ориентации деятельности, "услуга" как единица деятельности учреждения должна полностью покрывать функциональное поле учреждения. В этом случае дифференциация учреждений и их специализация обеспечивается за счет конечного перечня оказываемых услуг и, соответственно, клиентской специализации. Клиентская специализация учреждений социальной защиты отличает эту сферу услуг от всех других, где специализация осуществляется на основе видов услуг. Исходя из концепции клиентоориентированной социальной услуги, можно определить "услугу", оказываемую учреждениями социальной защиты, как совершение специалистом (группой специалистов) специализированного учреждения определенной последовательности действий и (или) принятие определенных решений для обеспечения прав и удовлетворения потребностей человека, который ограничен в своих возможностях сделать (делать) это самостоятельно. Очевидно, что такое понимание услуги включает понятия "помощь", "содействие", но в отличие от последних позволяет определить конечный результат услуги и его качественно-количественные характеристики. Если рассматривать достаточно распространенный вид социальных услуг — социально-бытовые услуги, то услуга, определяемая в нормативных актах как "помощь в приготовлении пищи", получает новый смысл — обеспечениепотребности человека в получении качественной пищи в соответствии с определенными медицинскими нормами и индивидуальными особенностями (диета, национальные особенности, территориальная специфика питания и т. д.). Отсюда рассчитываются количество услуг, их длительность и периодичность, определяются требования к социальному работнику, который оказывает данную услугу.

Существующие практики оказания услуг и наличная нормативная база не оказывают стимулирующего действия на процесс выделения услуг из общего процесса, который определяется как "обслуживание". Соответствующие ограничения вводятся и самим клиентом, который в меньшей степени ориентируется на конкретную услугу, а в большей — на содействие в компенсации или устранении субъективных или объективных условий, ограничивающих его возможности в удовлетворении потребностей.

В большинстве случаев в учреждениях социальной защиты при обращении клиента (или его представителя) формируется социальная карта клиента, в которой фиксируется наличная жизненная ситуация и определяются средства (услуги) для устранения или компенсации имеющихся ограничений жизнедеятельности и гражданских прав. Социальная карта клиента сегодня не является технологическим планом обслуживания, что представляется принципиально важным. Технологический план обслуживания — это инструмент планирования и управления процессом предоставления услуг. В технологическом плане, кроме того, должны быть обозначены цели оказания услуг и действия, необходимые для их достижения.

Так как план представляет собой документ, создаваемый совместно клиентом и социальным работником, его можно рассматривать как разновидность контракта. Существующая форма договора, заключаемого в настоящее время между клиентом и учреждением на надомное обслуживание, использует обобщенные, в соответствии с базовыми законами, формулировки услуг без определения их результатов и параметров качества.

Обеспечение качества и результативности социальных услуг является многофакторной и комплексной проблемой, решение которой возможно лишь при наличии системы управления качеством услуг, обеспечивающей контроль всех компонентов оказания услуги, в рамках единой системы социального обслуживания населения. Сегодня мы можем говорить о единой региональной системе социального обслуживания, что определяет федеральное законодательство. Вопросы же системного контроля и управления качеством пока не явились предметом нормативного регулирования, если не считать трансляцию действующего ГОСТа Р 52142-2013 в региональные нормативные акты.

Национальные стандарты также дают определения тех разновидностей услуг, которые являются основными при оценке степени воздействия социального обслуживания на уровень и качество жизни клиента. Из наиболее важных стоит упомянуть следующие:

• социально-экономическая услуга — социальная услуга, предоставляемая клиентам с целью поддержать и улучшить их жизненный уровень путем оказания материальной помощи, консультирования, содействия в трудоустройстве, в решении других социально-экономических проблем жизнедеятельности;

• социально-медицинская услуга — социальная услуга, предоставляемая клиентам в целях поддержания и улучшения состояния их здоровья, социально-медицинской реабилитации путем организации лечебно-оздоровительных мероприятий, предоставления медикаментов и квалифицированной медицинской помощи, в решении других социально-медицинских проблем жизнедеятельности;

• социально-психологическая услуга — социальная услуга, направленная на содействие клиентам в улучшении их психического состояния, восстановлении способности к адаптации в среде жизнедеятельности;

• социально-педагогическая услуга — социальная услуга, направленная на организацию досуга клиентов, оказание им содействия в семейном воспитании детей и решении других социально-педагогических проблем жизнедеятельности;

• социально-бытовая услуга — социальная услуга, направленная на поддержание или обеспечение жизнедеятельности клиентов в быту;

• социально-правовая услуга — социальная услуга, предоставляемая клиентам для поддержания или изменения их правового статуса, оказания юридической помощи, защиты законных прав и интересов, содействия в решении других социально-правовых проблем жизнедеятельности.

С одной стороны, ни одно определение не может отразить того неисчерпаемого комплекса практических воплощений, который имеет место в повседневной деятельности субъектов и объектов социальной работы. С другой стороны — необходимо стремиться к одновременному достижению компактности и емкости определений, оставляя место для "уточняющих" моментов в подзаконных актах и иных документах в области социальной работы. В целом вопросы четкого определения понятий являются по сути смыслообразующими в процессе оценки качества и эффективности социального обслуживания. Это еще раз свидетельствует об опасности пренебрежения теорией, поскольку именно она закрепляет каркас смыслов и значений, использовать которые крайне необходимо в организации практической деятельности. Не стоит забывать и о том, что каждый новый период в жизни государства и общества предъявляет очередные требования к производству и использованию терминов и определений. Это заставляет теоретиков и практиков быть более живыми в реагировании на вызовы времени и скорейшим образом адаптировать теоретические схемы к изменяющимся условиям их воплощения на практике.