Британская система социальной защиты

Британскую модель социальной работы можно охарактеризовать как либерально-традиционную. Либеральная составляющая социальной политики здесь остается определяющей. Однако при этом в сфере социальной защиты Великобритании традиционно сохраняется государственное влияние.

С одной стороны, территориально-географическая близость к континентальной Европе, а с другой — культурно-цивилиза-ционная общность с Соединенными Штатами Америки наложили определенный отпечаток на британскую модель социальной защиты. К важнейшим ее особенностям можно отнести:

—наличие значительного либерального компонента в со
циальной политике;

—приоритетную социальную роль муниципалитетов при
сохранении существенного влияния государства в социаль
ной сфере и защите;

—особое место благотворительных, некоммерческих (ас
социативных) организаций в деле оказания социальной по
мощи и поддержки.

Важное место в социальной политике туманного Альбиона занимает либеральная составляющая. Прежде всего это проявляется в высоком удельном весе социальных услуг, предоставляемых нуждающимся частными агентствами, в ограничивающей роли государства — рестриктивной политике на рынке труда, в активном участии бизнеса в обеспечении социального трудоустройства и др.

В социальном обслуживании нуждающихся в Великобритании активно используются такие рыночные механизмы, как платные услуги, деятельность частных социальных агентств. На социальные услуги здесь установлена дифференцированная оплата в зависимости от места жительства и средств, которыми располагают лица, нуждающиеся в них. Стоимость услуг в разных графствах страны неодинакова. Чтобы меньше платить социальным службам за услуги, их клиенты должны своевременнр представить документы о доходах.

В Англии расширяется численность частных социальных служб и агентств, обслуживающих пожилых и инвалидов. После закрытия в 90-е гг. XX в. большого количества специализированных больниц, оказывавших стационарную помощь таким людям, эти функции взяли на себя некоторые частные социальные службы. Система платных социальных услуг, функционирование частных агентств в сфере обслуживания имеют место во многих странах мира. Их немало и в континентальной Европе. Однако Англию отличает высокий удельный вес услуг, оказываемых частными социальными агентствами в общем объеме такой помощи. Так, социальные учреждения по оказанию помощи на дому, содержащиеся за • счет государства и муниципалитетов, предоставляют своим

клиентам примерно половину услуг, а вторую половину они получают от частных социальных агентств.

Либеральный характер британской системы социального обслуживания проявляется и в отсутствии единых государственных стандартов на услуги, предоставляемые населению. Их количество и качество оговаривается лишь на уровне местных норм, что ставит, например, одинокого пожилого человека одного графства в менее удобное положение, чем такого же человека в другом административно-территориальном образовании страны. Для сравнения можно привести Германию, где эти услуги более упорядочены и централизованы благодаря соответствующему федеральному законодательству.

Великобритания, в отличие от большинства континентальных стран Западной Европы, проводитрестриктивную политику на рынке труда, ограничивая размеры помощи безработным со стороны государства. Здесь ниже уровень их материальной поддержки по сравнению с целым рядом кон-тинентально-европейских стран. Так, максимальная длительность выплаты пособий по безработице в Англии составляет 12 месяцев, в Испании — 24 месяца, в Бельгии вообще не установлено верхнего лимита его выплаты.

В Великобритании для финансирования предприятий социального трудоустройства широко привлекаются бизнес и организации, взаимодействующие с ним. Во Франции, Австрии, Бельгии такие предприятия, создаваемые для подготовки к конкурентной борьбе на рынке труда тех, кто туда еще не попал или был вытеснен с него, финансово поддерживает государство, в Италии, Испании — муниципалитеты, а в Англии — коммерческие структуры, организации типа «Комьюнити бизнес» и др.

Либерализация в британской социальной политике проявляется и в расширении частного рынка страхования, в существовании ограничительных мер на выплату женских и иных пособий. В рамках общего курса на развитие самообеспечения и усиление индивидуализации ответственности лиц за свое социальное обеспечение особое внимание в современной Англии уделяется созданию широкомасштабного частного рынка страхования. Наряду с государственными и корпоративными схемами пенсионного обеспечения здесь

7. П. Я. Циткилов

активно развивается частное пенсионное страхование. Максимальный размер государственной пенсии сегодня составляет чуть менее 80 фунтов в неделю (около 150 долларов), что меньше необходимого прожиточного минимума. Корпоративно-профессиональные пенсионные системы не являются в Великобритании обязательными. Более того, права их участников в течение первых двух лет страхования практически не защищены. В связи с этим значительная часть британцев для обеспечения достойного уровня жизни в старости вкладывает деньги в частные страховые фонды. Государство в свою очередь стремится поддерживать это, выдавая некоторым частным страховым фондам необходимые субсидии.

Не каждая англичанка может рассчитывать на получение женского пособия. Оно полагается ей лишь в том случае, если женщина проработала не менее двух лет. Молодые матери, не успевшие еще приобрести такой стаж, на рубеже 1990-х—2000-х гг. оставались за пределами действовавших норм, лишаясь права на получение соответствующего пособия.

Курс на повышение значимости либерального компонента социальной политики объясняется британскими властями целесообразностью ограничения социальных затрат предприятиями и фирмами для усиления их конкурентоспособности, а также необходимостью сокращения растущих бюджетных расходов на социальные нужды. В реальной жизни такая политика далеко не всегда дает должный результат. Более того, она сопряжена с определенными издержками в деле социальной помощи и поддержки.

Отличительной особенностью британской модели социальной работы является приоритетная социальная роль муниципалитетов при сохранении существенного влияния государства в социальной защите. Как уже отмечалось, частные агентства занимают важное место в системе социального обслуживания Англии. Однако основным субъектом в сфере социальной работы здесь являются муниципалитеты. Местные самоуправления (советы графств и городов)¹ организуют службы скорой помощи, дома для престарелых, обеспе-

¹ Англия и Уэльс (исключая Большой Лондон) состоят из 53 графств, которые в свою очередь разделены на 369 районов. Лондон представлен 32 районами.

чивают функционирование служб ухода за больными на дому, за лицами с психическими расстройствами и др. В течение последних трех десятилетий при городских и сельских советах функционируют муниципальные социальные учреждения — отделы индивидуальных услуг населению, выполняющие основной объем социальной работы на местах. Большая часть британских социальных работников трудится именно здесь.

Муниципальные советы в Великобритании выбирают своих председателей (мэров), несущих ответственность и за решение социальных проблем. Во многом финансовые потребности муниципалитетов на социальные нужды покрываются местными налогами, а другая часть Затрат, размер которых в ряде графств довольно значителен (до 40 % и более), дотируется правительством. Однако не следует преувеличивать роль государственных дотаций в деятельности местных советов. По мнению некоторых специалистов (С. Григорьев и др.), эти дотации предоставляются в первую очередь беднейшим регионам для достижения там стандартного уровня социальных услуг. В других же графствах и районах муниципалитеты решают насущные социальные вопросы, используя преимущественно местные налоговые поступления.

Муниципальные социальные учреждения Англии предоставляют услуги надому после внимательной оценки потребностей клиента, которому оказывается помощь в ведении домашнего хозяйства, уборке жилых помещений, приобретении продуктов, стирке белья, доставке обедов на дом. Для наиболее немощных лиц горячее питание доставляет специальная служба, называемая «передвижной столовой». В практикесоци-ального обслуживания надому пожилых и инвалидов используются инновационные технологии. Одной из них является схема самообслуживания, разработанная и апробированная во второй половине 90-х гг. департаментом социальных, служб графства Хэмпшир. По этой схеме обслуживаемый вправе сам нанять себе до семи человек—помощников: один, например, может помогать инвалиду одеваться ежедневно в течение часа, другой — помогать мыться, третий — закупать продукты и готовить пищу, четвертый — регулярно убирать жилье и т. д. Необходимые финансовые средства для такого обслуживания

инвалид получает из местного департамента социальных служб и с помощью социального работника нанимает себе лиц, помогающих ему. То есть клиент выступает в роли покупателя услуг для себя, контролируя денежные расходы и имея возможность выбирать себе людей, обслуживающих его. Как сообщалось в конце 90-х гг. в журнале «Работник социальной службы», в схеме самопомощи, действовавшей в графстве.Хэмпшир, участвовало 262 инвалида. Этот опыт тогда нашел применение и в некоторых других графствах Великобритании.

К числу учреждений социального обслуживания, действующих в Англии на муниципальном уровне, относятся дома-интернаты и дневные стационары временного пребывания для пожилых и инвалидов. Как правило, эти учреждения малой вместимости. Они рассчитаны на 30—50 мест с минимальным количеством персонала {5—6 человек) и примерно таким же числом добровольцев-волонтеров, многие из которых сами являются пенсионерами. Названных учреждений действует в стране большое количество. В одном только графстве Норфолк с населением в 120 тыс. человек к началу 2000-х гг. функционировало 38 домов-интернатов и 100 дневных стационаров.

Профессиональный социальный работник, задействованный в Великобритании в муниципальных службах социального обслуживания, чаще всего выступает в роли менеджера, организующего оказание услуг со стороны сиделок, добровольцев и др. Кроме того, он оценивает качество и объем их предоставления. Им составляются индивидуальные программы обслуживания клиентов. В течение года они несколько раз пересматриваются. Изменения в составе услуг осуществляются с учетом состояния и пожеланий обслуживаемых.

Признавая приоритетную роль муниципальных органов местного самоуправления Англии в проведении социальной работы, следует отметить и существенное влияние государства в социальной сфере. Например, в пенсионном обеспечении здесь долгие годы важное место занимало бюджетное финансирование. По имени английского экономиста Беве-риджа, считавшего, что именно государство должно гарантировать гражданам в качестве основного права минимум

экономической безопасности, называется модель пенсионного обеспечения со значительным бюджетным финансированием. Такая модель наряду с Великобританией в XX в. функционировала в Ирландии, Дании, Японии, Канаде. Несмотря на активное развитие частного страхового рынка, отдельные компоненты прежней британской системы пенсионного обеспечения продолжают действовать и сегодня. Доминирование накопительного элемента в пенсионном обеспечении уживается здесь с определенным сохранением распределительных механизмов со свойственными им принципами коллективной ответственности и государственных гарантий. Право на пенсию по системе государственного страхования имеют в Англии мужчины по достижении 65-летнего, а жен^ щины — 60-летнего возраста при условии выплаты страховых взносов в государственный Национальный страховой фонд втечение 35 лет. У тех, У когостаж работы меньше, сокращается и пенсионное пособие. Англичане могут выходить на пенсию и несколько раньше или позже установленного возраста. В данном случае соответственно уменьшается или увеличивается размер пенсионного довольствия. Причем большинство пенсионеров так и делают. В начале 2000-х гг. средний возраст выхода на пенсию составлял в Великобритании: 62,6 лет для мужчин и 63,4 лет для женщин¹.

Кроме государственных немалое число работающих англичан получают профессиональные или корпоративные пенсии. Их выплаты регулируются государством. В 1997 г. для этого было создано специальное подразделение, являющееся частью общего финансового управления страны. Данная структура следит за работой системы профессиональных пенсий, сбором и расходованием пенсионных средств. Государством предусмотрены меры по защите интересов работников при прекращении выплаты им профессиональной части пенсионного пособия по инициативе работодателя.

В 90-е гг. XX в. осуществлялось реформирование британской системы пенсионного обеспечения, в результате которого ее базовые принципы не были изменены, включая наличие существенного государственного влияния. Определенные

¹ Чубарова Т. В. Профессиональные пенсии в системе пенсионного обеспечения (опыт развитых стран)//Труд за рубежом. 2003. № 2. С. 107.

коррективы, внесенные в ходе преобразований, позволили задействовать некоторые накопительные механизмы пенсионного обеспечения при сохранении распределительных компонентов этой системы.

Важная роль принадлежит государству и в системе медицинского обеспечения Великобритании. Еще в середине XIX в. здесь была обоснована необходимость преобладания государственных мер над коммерческими в вопросах охраны национального здоровья. Созданная тогда система общественного здравоохранения привела к снижению уровня смертности и заболеваемости в стране, доказала необходимость превентивных государственных мер в этой области, стала в некоторой мере частью викторианской культуры.

Услугами государственной Национальной службы здравоохранения Великобритании пользуется сегодня практически все население страны. Основными источниками финансирования медицины являются бюджет и государственная система медицинского страхования. Во второй половине XX в. около 2/3 всех затрат не здравоохранение шло из государственного бюджета, что позволяло обеспечивать высокий уровень и общедоступность основных медицинских услуг, предоставляемых гражданам бесплатно. Страховая медицина расширяет рамки медицинского обслуживания. При наличии страхового полиса пациент обеспечивается дополнительными услугами в условиях стационарного лечения, а также получает компенсацию сопутствующих расходов, связанных с затратами на проезд в клинику, проживание родственников вблизи ее и др. В британской прессе в 90-е гг. приводился пример использования возможностей страховой медицины одной молодой супружеской парой. Сообщалось, что она получила от страховой компании более 100 тыс. фунтов в качестве компенсации расходов по пересадке почки их двухлетней дочери, которая была произведена в США. Компания в данном случае оплатила не только стоимость операции, но и.сопутствующие расходы: авиабилеты, пребывание девочки в больнице, гостиницу для родителей. Информируя об этой истории, газеты тогда отмечали, что аналогичные операции не менее успешно и практически бесплатно выполняются внутри страны.

Существует в Великобритании и система платного здравоохранения, предоставляющая особо комфортные условия нахождения в клинике, возможность получения консультаций и лечения у определенных специалистов в удобное для пациента время. Однако из-за высокого качества и доступности государственной медицины она остается основной. В Англии не намереваются отказываться от такого положения, развивая при этом и платную систему здравоохранения.

С учетом расходов на образование и здравоохранение, Великобритания по общим бюджетным затратам на соци-алыгую сферу находится ближе к континентально-европей-ским странам, нежели к США, На рубеже XX—XXI вв. эти расходы составляли в континентальной Западной Европе 27—52% от ВВП^а в Соединенных Штатах Америки — 21%. В Англии они равнялись 27% от ВВП.

Влиятельная роль государства в британской системе социальной защиты прослеживается в субсидировании некоторых звеньев социального обеспечения, в финансировании мер по стабилизации рынка труда и др. С целью развития корпоративного и частного сегментов пенсионного обеспечения государство идет на их частичное субсидирование. В сфере занятости используется практика государственного кредитования создания новых рабочих мест и открытия безработными своего дела.

Важное значение в британской модели социальной защиты имеют некоммерческие ассоциативные организации, деятельность которых регулируется социальным законодательством. По закону о благотворительной деятельности, принятом в конце XX в., была сохранена система строгих обязательств опекунов местных филантропических организаций и жесткого контроля за их финансовой деятельностью. Также вводились санкции на тех, кто предоставлял неправильную информацию специальным уполномоченным по благотворительности. Кроме того, упрощались некоторые процедуры, связанные с регистрацией и функционированием ассоциативных организаций благотворительной направленности. В середине 90-х гг. XX в. в Англии насчитывалось более 170 тыс. благотворительных организаций. Каждый год в стране их"регистрируется несколько тысяч.

Значительное количество британских ассоциаций опекают инвалидов. Среди них — Королевский национальный институт помощи слепым, Королевский национальный институт помощи глухим, Национальная ассоциация за психическое здоровье, Лига друзей больниц и др. Национальные институты помощи слепым и глухим содержат специальные школы для соответствующих категорий детей, заботятся об их профессиональной подготовке и трудоустройстве. Незрячим, работающим в области информационных технологий или просто интересующимся компьютерами, оказывает помощь Британская компьютерная ассоциация(ВАСВ), которая с 1995 г. имеет статус благотворительной компании. Возглавляет ее Опекунский совет, ответственный не только за текущую деятельность ассоциации, но и определяющий цели и пути развития организации, на перспективу. ВАСВ особое внимание уделяет обучению,незрячих работе на компьютере, практике использования электронно-вычислительной техники в быту, учебе, профессиональной деятельности и др. Ассоциация организует курсы по обучению компьютерным технологиям, проводит выставки специализированного оборудования, выпускает ежеквартальный информационный бюллетень как по Брайлю, так и на аудиокассетах, дискетах. На страницах этого бюллетеня помещаются новости из жизни британских незрячих пользователей компьютеров, новинки в области информатики. ВАСВ издает также двухнедельный специализированный журнал «Data Tape» на двух компакт-кассетах, содержащий статьи по широкому кругу вопросов, интересующих пользователей компьютеров.

Многие ассоциативные организации занимаются в Великобритании обслуживанием пожилых и престарелых людей. Среди них можно назвать такие, как «Забота о пожилых», «Помощь пожилым» и др. К числу британских благотворительных организаций, занимающихся охраной детства, относятся: Фонд помощи детям, Общество доктора Т. Барнарда, Национальное общество защиты детей от жестокого обращения, Детское общество англиканской церкви. На оказании помощи бедным в решении жилищных проблем специализируется благотворительная организация «Шетлер». Организация

«Забота о больных СПИДом» помогает инфицированным и заболевшим этим тяжелым недугом.

Активность ассоциативных организаций во многом определяется стабильностью их финансирования. Важнейшими источниками поступления средств на благотворительные нужды являются добровольные пожертвования от различных учреждений, частных лиц, коммерческих фирм, предприятий; правительственные гранты; взносы членов благотворительных организаций; доходы от разнообразной деятельности. По британскому законодательству вся прибыль, полученная от предпринимательской деятельности, осуществляемой в рамках ассоциативных организаций, должна направляться на благотворительные цели. Эти структуры пользуются определенными налоговыми и иными льготами. В результате в благотворительной сфере оказываются задействованными значительные финансовые средства. Поданным воронежского исследователя В.В. Черниковой, в 90-е гг. XX в. текущий ежегодный товарооборот благотворительной деятельности в Англии и Уэльсе окЛавлял 10 млрд фунтов стерлингов. Двадцать пять крупнейших благотворительных фондов получали тогда пожертвований и прибыли от своей деятельности на сумму более чем 800 млн фунтов, которые направлялись на реализацию различных социальных проектов.

Опыт социальной работы;Великобритании имеет определенную ценность и для России. Несмотря на цивилизаци-онное своеобразие, наши страны сближает такой важный фактор, как формировавшаяся исторически важнейшая роль государства в различных областях общественной жизни, включая социальную сферу. Хотя следует признать, что в ходе революционных событий и преобразовательных процессов конца XX в. в Российской Федерации значительно снизился уровень влияния и ответственности государственных институтов* Образовавшийся тогда вакуум был занят, не в последнюю очередь, криминальными и олигархическими структурами. Неутешительные социально-экономические результаты революционных и трансформационных процессов прошедших лет, разгул насилия и терроризма выдвигают объективно обусловленную задачу возрождения сильной и эффективной государственной власти. А это усиливает значение опыта Великобрита-

нии в деле государственой поддержки и регулирования процессов в социальной сфере. Нам не мешало бы внимательно ознакомиться с британской практикой медицинского обеспечения, где определяющую роль в развитии здравохране-ния играет бюджетное финансирование.

Много полезного из британского опыта можно почерпнуть в деле организации благотворительности, в сфере социального обслуживания и обеспечения занятости. Суммарная Эффективность функционирования благотворительных организаций в нашей стране остается крайне низкой, хотя действует специальный федеральный закон и сформировалось поддерживающее общественное мнение. До сих пор так и не созданы механизмы, реально стимулирующие благотворительность. В Великобритании такая деятельность поощряется государством через систему прямых налоговых льгот и возможностей использования альтернативных вариантов уплаты налогов. Англичане при благотворительной передаче финансовых средств, например в хоспис, могут заполнить специальную форму для отчетности перед государственными налоговыми органами и не платить соответствующую часть налога государству.

Среди инновационных форм социальной работы с пожилыми людьми следует отметить организацию центров реминисценции (воспоминаний). Специалисты этих служб побуждают пожилых англичан к воспоминаниям, которые активизируют память, поднимают настроение и благоприятно сказываются на их общем состоянии. С учетом индивидуального подхода, предварительного анализа первичной информации о жизненных судьбах пожилых и престарелых россиян этот опыт мог бы найти применение и в нашей стране.

Интерес представляет британская практика реализации государственных программ занятости молодежи. Для примера можно сослаться на программу «New Deal» — для молодых людей, незанятых более 6 месяцев, которая осуществлялась там на рубеже 1990—2000-х гг. Она давала им выбор из следующих возможностей: субсидируемая работа у нанимателя; полугодовая работа в группах по защите окружающей среды; полноценное общее образование либо профессиональное обучение для приобретения достаточно высокой

квалификации. Программа предусматривала интенсивный поиск работы, консультации специалистов службы занятости с предоставлением свободных дней для самообразования и повышения уровня мастерства.

Обобщая материал, приведенный по британской системе социальной защиты, нужно заметить, что отличает ее не только наличие значительного либерального компонента. Этой системе свойственно и существенное государственное влияниие в социальной сфере. Следовательно, правомерно квалифицировать ее как либерально-традиционную модель социальной работы, занимающую промежуточное положение применительно к моделям, функционирующим в континентальной Западной Европе и США. Срединное место занимает Англия и по степени наличия в системах социальной защиты централизационных начал.

Особое положение Великобритании в западном мире, с одной стороны, складывалось исторически, а с другой, поддерживается позицией влиятельных кругов правящей элиты. В этой связи можно сослаться на книгу известного в прошлом британского государственного деятеля, экс-премьера Маргарет Тэтчер «Мастерство государственного управления», изданную в начале 2000-х гг. В ней говорится о целесообразности для Великобритании сохранять свой путь развития, не предусматривающий тесной интеграции с континентальной Европой. Неоднозначно оценивая эти суждения, нельзя игнорировать мнение столь опытного политика и мудрого человека, посчитавшего, что тесное сближение между Англией и континентальной Западной Европой из-за их существенного различия не всегда оправдано. В основе этой «существенности», думается, лежит прежде всего цивилизационое различие, ориентирующее континентальную Западную Европу и Англию на реализацию моделей общественного устройства и социального реформирования, соответствующих их историческим традициям и культурно-ментальным особенностям. А вот цивилизационная общность Великобритании и США объективно делает их социальную политику и системы социальной защиты довольно близкими.