Тема 5. Форма государства

Принципы организации и деятельности государственного аппарата

Определение. Принципы организации и деятельности государственного аппарата – это исходные идеи, определяющие основные подходы к формированию и функционированию государственных органов.

Принципы организации и деятельности государственного аппарата конкретного государства находят закрепление в его конституции и соответствующих законах, посвященных отдельным системам (точнее подсистемам) механизма государства: законах о судебных системах, правительстве, министерствах и ведомствах, прокуратуре и т. д. Одни из этих принципов четко сформулированы в законах, другие выведены из законов путем некоторого обобщения, индуктивным путем.

Виды принципов организации и деятельности государственного аппарата. Они делятся на две большие группы: общие и частные.

Общие принципы характеризуются тем, что они закрепляются в конституциях и других законодательных актах; относятся к государственному аппарату в целом.

Теория государства и права рассматривает общие принципы организации и деятельности государственного аппарата. Заметим, что относительно принципов государственного аппарата мы не встретим единства в научной и учебной литературе по той причине, что выделение тех или иных положений как основополагающих носит оценочный характер.

К общим принципам относят:

1) принцип оптимальности построения и структуры государственного аппарата;

2) принцип его эффективности;

3) законности и конституционности;

4) высокого профессионализма государственных служащих;

5) соблюдение высоких этических стандартов членами парламентов и чиновниками;

6) соблюдение политической лояльности.

Частные принципы закрепляются в специальных, ведомственных нормативных актах; их действие распространяется лишь на отдельные звенья государственного аппарата (механизма), отдельные органы или группы органов.

Из других принципов учебная и научная литература называет:

– принцип централизма; научного подхода к управленческой деятельности; профессионализма в подборе кадров; разделения властей; гуманизма (С.В. Липень, В.В. Лазарев);

– принцип территориальности; принцип иерархичности; выборности и назначаемости; принцип гласности, открытости или тайны (А.Ф. Черданцев).

Всесторонний учет этих принципов организации и деятельности государственного аппарата как при образовании государственных органов, так и в процессе их функционирования позволяет обеспечить максимальную эффективность государственного управления обществом.

1. Форма правления.

2. Формы государственного устройства.

3. Политический режим.

Определение. Форма государства – способ организации государственной власти.

Значение понятия формы государства. Данное понятие позволяет:

1) раскрыть механизм организации и функционирования государства;

2) более глубоко понять сущность государства и способы ее реализации;

3) раскрыть свойства конкретных форм государства, а также общее и особенное в этих формах.

Структура формы государства. Традиционно считается, что форма государства представляет собой единство трех ее элементов (сторон):

– формы правления,

– формы государственного устройства,

– политический режим.

Подходы к понятию формы государства. Некоторые авторы различают форму государства в узком и широком смысле. В узком смысле под формой государства понимается форма правления, в широком – форма правления и форма государственного устройства.

Политический режим при этом рассматривается как самостоятельное государствоведческое понятие, характеризующее сущность государства или методы осуществления классового господства.

С функциональной и организационной точки зрения указанные три элемента формы государства представляют собой системы:

– статическую (организационную) – ее образует форма правления и форма государственного устройства и

– динамическую (функциональную) – ее составляет политический режим.

Форма правления

Определение. Форма государственного правления – организация высших органов власти, порядок их формирования и отношения с другими органами государства и обществом.

Признаки (особенности) формы правления. Форма правления отражает:

1) структуру высших, центральных органов государства (их единовластие, коллегиальность, наличие президента и т. п.);

2) образование, формирование высших, центральных органов государства (выборность, наследование и пр.);

3) принципы их организации, функционирования (разделение властей, их взаимодействие и т. д.);

4) степень ответственности этих органов перед обществом (подконтрольны или безответственны).

В зависимости от сочетания этих признаков выделяются виды форм правления. По формам правления государства подразделяются на монархии и республики.

Монархия – это форма правления, при которой верховная власть полностью или частично принадлежит представителю правящей династии – монарху.

Виды монархий. Монархии можно классифицировать по историческому основанию и по объему властных полномочий.

В историческом аспекте монархии подразделяют на:

1) древневосточные – восточные деспотии, основанные на азиатском способе производства (Вавилон, Индия, Египет);

2) античные рабовладельческие (Древнеримская монархия);

3) феодальные (раннефеодальные, сословно-представительные, абсолютные).

В зависимости от объема властных полномочий, находящихся у монарха, различают:

– абсолютную (неограниченную) монархию,

– ограниченную монархию.

Признаки абсолютной монархии. Данную монархию отличает неограниченность власти главы государства. Он:

1) единолично издает законы,

2) единолично руководит правительством,

3) контролирует правосудие.

Разновидностью абсолютной монархии является теократическая монархия – форма правления, при которой глава государства одновременно представляет светскую и религиозную власть (Саудовская Аравия).

Монарх пользуется титулом (король, царь, император, фараон, князь, герцог и т. д.), имеет право на получение из государственной казны денежных средств на содержание себя самого и своей семьи (дворцы, прислуга, охрана и пр.).

Конституционная монархия – форма правления, при которой власть монарха по конституции ограничена представительным органом. Данную монархию отличает следующее:

1) она возникает в период становления буржуазного общества;

2) власть монарха ограничена выборным органом – парламентом;

3) ограничение власти, компетенции закреплено в особом акте – конституции.

В настоящее время конституционная монархия существует в Англии, Дании, Бельгии, Испании, Норвегии, Швеции, Японии и др.

Конституционная монархия бывает парламентской и дуалистической.

Признаки парламентской монархии. Этот вид монархии характеризуется следующими основными особенностями:

1) правительство формируется из представителей определенной партии (партий), получивших большинство голосов на выборы в парламент;

2) лидер партии, обладающий наибольшим числом депутатских мест, становится главой государства;

3) власть монарха в законодательной, исполнительной и судебной сферах является символической, фактически отсутствует;

4) законодательные акты принимаются парламентом и формально подписываются монархом;

5) правительство, согласно конституции, несет ответственность не перед монархом, а перед парламентом.

Признаки дуалистической монархии. Данный вид монархии характеризуется следующими особенностями:

1) юридически и фактически власть разделена между правительством и парламентом;

2) правительство формируется монархом;

3) правительство формируется независимо от партийного состава в парламенте;

4) правительство неответственно перед парламентом;

5) монарх выражает преимущественно интересы феодалов, а парламент представляет интересы буржуазии и других слоев населения;

6) политический режим авторитарен.

Дуалистический (двойственный) характер власти выражается в формировании парламента: верхняя палата формируется монархом путем назначения и выражает интересы феодалов. Нижняя палата формируется выборным путем и представляет интересы буржуазии (Марокко, Иордания). Дуалистической монархией была, например, царская Россия после создания в ней Думы. В настоящее время – Марокко, Иордания, Кувейт, Бахрейн и некоторые другие страны. Практически дуалистическая монархия как форма государственного правления себя изжила.

Республика – это государство с выборными на определенный срок органами верховной власти.

Признаки республики. Республика как форма правления отличается следующими признаками:

1) выборностью главы государства и других верховных органов власти;

2) ограничением, конкретным сроком власти главы государства, законодательных и исполнительных органов государства;

3) ответственностью главы государства в случаях, определенных законом.

Виды республик. В историческом плане выделяют республики:

– античные государства-полисы (Рим, Афины);

– феодальные (торгово-промышленные) республики (Новгород, Псков);

– буржуазные;

– социалистические и страны народной демократии (ГДР, ПНР, СССР).

По способу формирования правительства современные республики делятся на:

– президентские,

– парламентские,

– смешанные.

Президентская республика – республика, президент которой при известном парламентском контроле формирует правительство, ответственное перед ним.

Особенности президентской республики. Президентская форма правления характеризуется тем, что:

1) президент возглавляет исполнительную власть и государство, избирается внепарламентским способом, непосредственной ответственности перед парламентом не несет, формирует правительство независимо от партийного состава;

2) нет должности премьер–министра. Обычно президент сам возглавляет правительство;

3) власть функционирует на принципе разделения властей.

Существуют две модели правления президентской республики: по одной модели президент обладает полномочиями главы государства и главы правительства (США, Мексика, Бразилия); по другой – президент является главой государства, но не имеет статуса главы правительства.

Положительное в президентской республике:

1) политическая стабильность – обусловлена соединением власти главы государства и главы правительства;

2) управленческая эффективность – обусловлена монолитным правительством, оперативностью принятия решений.

Недостатки президентской республики:

1) тенденция к президентскому авторитаризму;

2) слабый контроль правительства со стороны парламентариев, парламента;

3) не обеспечивается должное представительство социально-политических интересов (интерес партии президента);

4) возможность прихода к власти президента-популиста.

Прямое президентское правление. При президентской форме правления возможно президентское правление (диктатура). Оно характеризуется:

1) роспуском или ограничением представительных коллегиальных органов государственной власти;

2) прекращением деятельности институтов самоуправления определенного региона и управлением посредством уполномоченных, назначаемых главой государства;

3) приостановление деятельности политических партий;

4) ограничением политических и личных прав и свобод граждан;

5) наделением главы государства – президента, чрезвычайными полномочиями в масштабе всего государства, включая свертывание традиционных демократических институтов.

Парламентская республика – республика, парламент которой формирует из своего состава правительство, ответственное перед ним.

Особенности парламентской республики. Парламентская форма правления характеризуется тем, что:

1) парламент формирует правительство, причем из своего состава, своими членами;

2) определяет состав и структуру всего правительства или отдельных его членов;

3) назначает премьер-министра (а форма предполагает эту должность);

4) определяет отставку всего правительства или отдельных его членов;

5) правительство несет перед парламентом политическую ответственность;

6) президент является номинальным главой государства, символической фигурой, "царствует, но не правит".

Суммируя перечисленные особенности можно сказать, что парламентская республика строится на принципе "верховенство парламента".

Достоинства парламентской республики выражаются:

– в единстве высших эшелонов власти, поскольку глава исполнительной власти (премьер-министра) и его кабинет назначаются и контролируются парламентом;

– в ответственности правительства перед парламентом, которая обязывает его учитывать соотношение сил в парламенте и, следовательно, общественное мнение.

Недостатки парламентской республики:

– парламентская форма – это система партийного противоборства (президентская – центристская). Она менее стабильная. Над президентом постоянно висит угроза отставки в результате случайного изменения соотношения сил в парламенте;

– реальная угроза тирании, которую может создать простое реальное парламентское большинство;

– при неразвитости партийной системы экстремистские партии могут оказаться в парламентском большинстве.

Смешанная республика – республика, сочетающая основные черты типов республиканской формы правления, а также новые, неизвестные им.

Особенности смешанной республики. Смешанная форма правления характеризуется тем, что:

1) правительство формируется премьер-министром. По его указаниям президент назначает и увольняет членов правительства;

2) за деятельность правительства отвечает премьер-министр, а не президент;

3) кабинет министров ответственен перед парламентом и перед президентом;

4) премьер-министр представляет проект бюджета в парламент;

5) премьер-министр имеет право законодательной инициативы, президент нет;

6) законы подписываются президентом и премьер-министром (или его министром);

7) президент имеет право досрочного роспуска парламента или нижней его палаты, когда есть непреодолимая оппозиция политическому курсу.

Смешанная республика, по замыслу, должна аккумулировать достоинства парламентской и президентской моделей республик и преодолеть их недостатки.

Особенности социалистической республики:

1) соединение высших и местных органов власти в представительную единую систему, основанную на принципе демократического централизма;

2) ведущее положение представительных органов, составляющих основу аппарата государственной власти;

3) сочетание экономического, социально-политического и культурно-воспитательного руководства общественной жизнью в едином государственном механизме;

4) создание необходимых условий для обеспечения руководящей роли рабочего класса и его партии в общественной и государственной жизни;

5) отрицание идеи разделения властей, соединение законодательной и исполнительной власти в лице работающих представительных учреждений;

6) подотчетность и подконтрольность исполнительно-распорядительных органов органам законодательной власти.

Нетипичные формы правления. В настоящее время существуют формы правления, которые нельзя отнести к классическим монархиям или республикам. Они сочетают в себе признаки обеих. К ним относятся:

1) полупрезидентская республика – в ней устанавливается ответственность перед парламентом отдельных министров, но не главы государства;

2) полупарламентская республика – в ней устанавливается усложненный порядок объявления вотума недоверия правительству;

3) монархическая республика – в ней монарх переизбирается через определенный срок (в Малайзии и Объединенных Арабских Эмиратах – через 5 лет);

4) суперпрезидентская республика – характеризуется чрезвычайным усилением власти президента;

5) президентско-монократическая республика – существует при однопартийных системах, а ее конституция предусматривает пожизненных президентов;

6) президентско-милитарная республика – создается в условиях военных режимов.

Формы государственного устройства

Определение. Форма государственного устройства – территориальная организация государственной власти.

Признаки государственного устройства. Государственное устройство отражает:

– территориальную структуру государства (административно-территориальное деление);

– распределение государственной власти между центральными и региональными (местными) органами государства и самоуправления.

Формы государственного устройства. Общепризнанными являются две формы государственного устройства:

– простые (унитарные) государства и

– сложные государства.

Простое (унитарное) государство – единое государство, части которого не обладают признаками государственности.

Особенности унитарного государства. Унитарному государственному устройству свойственны следующие черты:

1) единый властный "центр" – единая для всей страны система высших и центральных органов государственной власти (один парламент, одно правительство, один верховный суд);

2) одна конституция, единая система законодательства, единая судебная система, единое гражданство;

3) единая денежная система, одноканальная система налогов;

4) территориальные элементы унитарного государства (области, округа и т. д.) не обладают государственным суверенитетом, не имеют атрибутов государственности.

Из других особенностей унитарной формы называют: единое гражданство (Н.В. Назаренко); одинаковый юридический статус административно-территориальных единиц, равное положение по отношению к центральным органам, отсутствие самостоятельной политики в обособленных частях, невозможность выделиться в самостоятельные государства (С.А. Комаров).

Виды унитарного государственного устройства. По степени зависимости местных органов от центральных органов государственной власти унитарное государственное устройство может быть:

– централизованным,

– децентрализованным и

– смешанным.

В централизованных унитарных государствах во главе местных органов государственной власти стоят назначаемые центром чиновники, которым подчиняются местные органы самоуправления. В некоторых странах вообще отсутствуют местные органы и административно-территориальные единицы управляются назначаемыми представителями центральной власти.

В децентрализованных унитарных государствах местные органы создаются, но они поставлены под контроль (прямой или косвенный) центральной власти.

Сложное государственное устройство. Сложные государства делятся на:

– протектораты и

– унии (Г.В. Назаренко).

Протекторат – международный договор, по которому одно государство обязуется оказывать покровительство другому, более слабому государству, осуществлять его представительство во внешних делах, обеспечивать вооруженную защиту, а иногда оказывать экономическую и культурную помощь (Л.И. Спиридонов).

Протекторат относится к числу разновидностей государственного устройства лишь по традиции, ибо после заключения международного договора о покровительстве нового (третьего) государства не возникает вопроса о территориальной организации.

Унии. К униям относятся:

1) федерации – постоянные государственные образования;

2) конфедерации – временные союзы суверенных государств;

3) монархические унии – добровольные объединения двух государств под властью одного монархического;

4) империи – сложные государства, созданные насильственным путем;

5) фузии – воссоединение государств, образовавшихся в результате исторически закономерного слияния (новая Германия);

6) инкорпорации – исторически не оправданное присоединение одного государства к другому (например, присоединение прибалтийских государств к СССР в 1940 г.).

Федерация – это сложное союзное государство, части которого обладают признаками государственности.

Особенности федераций. Отличительными признаками федерации являются:

1) наличие двух систем законодательной, исполнительной и судебной власти;

2) разделение сфер полномочий федеральных органов и субъектов федерации;

3) определенная степень политической самостоятельности субъектов федерации;

4) двухканальная система налогов;

5) двойное гражданство.

Федерация – сложное государственное объединение, имеющее несколько уровней федерализации:

– собственно федерация,

– национально-государственные образования,

– автономно-государственные образования,

– территориальные образования.