Сбалансированность бюджета, как элемент бюджетной политики зарубежных стран

Для более глубокого рассмотрения и понимания предмета исследования, необходимо ознакомиться с проявлениями сбалансированности бюджета, как элемента бюджетной политики в других странах и в первую очередь, в странах с развитыми рыночными отношениями.

Практически невозможно представить себе государство, в котором безупречно работают все финансово – экономические рычаги, стимулирующие приток средств в бюджет, а государственные расходы не превышают доходов.

В современных условиях при балансировании бюджета исходят из необходимости его антициклической ориентации, т.е. бездефицитный бюджет ныне не является безусловным приоритетом финансовой политики правительства, тогда как в XIX в. вопрос становился именно так. Смена механизма управления бюджетным дефицитом в соответствии с целями экономической политики связана с именем Дж.М. Кейнса. Он считал, во-первых, что целью государственной экономической политики является достижение несопровождающейся инфляцией полной занятости, во-вторых, что ежегодно балансируемый бюджет не является экономически нейтральным. Такая политика является про-, а не антициклической. В третьих, по мнению Дж.М. Кейнса, балансирование бюджета будет иметь место в пределах экономического цикла, но не одного финансового года. Однако развитие мировых держав показало, что со временем происходит нарастание государственного долга и лишь иногда его снижение.

В XX в. циклические фазы профицитного и дефицитного состояния федерального бюджета США со значительными перепадами значений положительного и отрицательного сальдо становятся отчетливо выраженными. При этом речь идёт о достаточно длительных периодах, в течение которых федеральный бюджет был «хронически» сбалансирован и несбалансирован, и эти состояния были до известной степени независимы как от расстановки политических сил, так и от макроэкономического состояния экономики. Начало XX в. принесло Америке синдром устойчивых дефицитов. В период 1920-1930 гг. федеральные финансы отличались похвальной образцовостью, сравнимой разве что с периодом после окончания Гражданской войны и последовавшей за ней ускоренной индустриализацией США в 80-е гг. XIX столетия. В среднем за 1920-е гг. профициты составили 17,7 процента доходной части федерального бюджета. Поэтому важно провести более четкую разграничительную линию между сбалансированным и «положительно» несбалансированным бюджетом. В узком смысле этого определения сбалансированный бюджет – тот, в котором сальдо доходов и расходов либо равно нулю, либо имеет значения, близкие к нулевым. Бюджеты же с показателями профицита, отмеченными в США в 1920-е гг., не являются сбалансированными; скорее, их даже можно считать «положительно» несбалансированными. Аналогичная ситуация имела бы место в современной России, если бы не был создан Стабилизационный фонд, в который направляются так называемые сверхдоходы от мировых цен на нефть. Великая депрессия и Вторая мировая война принесли с собой достаточно длительную эпоху несбалансированных федеральных бюджетов США, которые имели огромные – относительно и абсолютно – дефициты в период с 1931 по 1946 г., т.е. в течение 16 лет. В частности, в 1931-1940 гг. дефициты составляли в среднем 41,6 процента всех федеральных расходов за этот период; в 1941-1946 гг. – 52,1 процента. Развитие системы национальных экономических счетов США в послевоенный период позволило определить более точно (на систематической основе) относительную степень тяжести дефицитного финансирования для экономики США в то время. В частности, в 1934-1946 гг. они достигли в среднем почти 10 процентов ВВП. Эти показатели стали рекордными за всю фискальную историю США, непревзойденными и по сей день /2, с. 57/.

На сегодняшний день дефицит бюджета США составляет 1,7 процента от ВВП (Приложение А).

Что касается Германии, то рост государственных расходов на протяжении 30 последних лет создал огромный государственный долг, который в 1989 г. составлял 900 млрд. марок, в 1999 г. – 2200 млрд. марок. Несбалансированность бюджета характеризовалась относительно высоким и устойчивым бюджетным дефицитом в начале 1980-х гг. – от 3,3 до 4,9 процента ВВП. С 1990 г. в связи с объединением Германии вновь обнаружилась тенденция к довольно значительному увеличению государственных расходов и бюджетного дефицита, размеры которого ежегодно почти равнялись сумме финансовых средств, переведенных в новые федеральные земли /3, с.156/.

На параметры государственного долга и контроля за ним влияют маастрихтские критерии, зафиксированные в принятых в Маастрихте (Голландия) в 1991 г. документах о дальнейшем ходе западноевропейской интеграции, устанавливающие необходимые предпосылки для присоединения стран ЕС к валютному союзу. Во многих странах Сообщества они оказывают дисциплинирующее воздействие на бюджетную политику. В соответствии с этими критериями страны ЕС обязаны удовлетворять следующим требованиям:

- ежегодный дефицит бюджетов общественного сектора не должен превышать 3 процентов ВВП;

- государственный долг – не более 60 процентов ВВП.

Сегодня в Германии наблюдается тенденция к стремительному снижению бюджетного дефицита, на 2008г. дефицит составил 0,9 процента от ВВП (Приложение А).

В Великобритании и Франции, наоборот, дефицит бюджета стремительно увеличивается. По правилам Евросоюза, Еврокомиссия может принять санкции в отношении любой страны еврозоны, если она не справляется с финансовыми правилами альянса. 14 сентября на встрече министров финансов зоны евро французское правительство подверглось критике со стороны остальных членов ЕС.

Министр экономики Франции Кристин Лагард уже заявляла, что ее стране будет сложно справиться с тем, чтобы выровнять расходы и доходы бюджета к 2010 году. Выполнение этой цели может быть перенесено на 2012 год.

К июлю 2007 года дефицит государственного бюджета Франции увеличился до 47,44 миллиарда евро. 12 месяцами ранее он был равен всего 38,17 миллиарда евро /3/.

       Как свидетельствует мировой опыт, примеров стран, в которых оптимально решены проблемы бюджетного дефицита, немного – разве что Германия, Япония и Швейцария. Бюджетная система федеративных государств сложна, она состоит как минимум из трех составляющих: федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов. Поэтому как бы ни был сбалансирован федеральный бюджет, он не в состоянии выполнять функции грамотного бюджетирования при отсутствии надлежащего бюджетного механизма на местах.

Сбалансированность бюджета достигается также с помошью бюджетного регулирования.

Романовский М.В. под бюджетным регулированием понимает «процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разного уровня в целях выравнивания доходной базы бюджетов до минимально необходимого уровня» /3, с.84/. По мнению Поляка Г.Б., бюджетное регулирование – это «перераспределение средств с целью обеспечения территориальным бюджетам минимально необходимого уровня доходов, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий» /4, с.116/.

Очевидно, что мнения различных авторов на проблему бюджетного регулирования отличаются друг от друга. Одни трактуют бюджетное регулирование в широком смысле слова, понимая под ним систему оказания финансовой помощи, другие говорят о перераспределении средств, причем, Поляк Г.Б. ориентируется на развитие, а Романовский М.В. – на выравнивание. Авторы финансово-кредитного словаря называют бюджетным регулированием предоставление средств вышестоящими бюджетами нижестоящим с целью выравнивания их доходов и расходов. И такое понимание бюджетного регулирования содержится во многих словарях и справочниках с незначительными отклонениями. Однако, авторы финансово-кредитного словаря придают ему еще одно значение применительно к развитым странам, имея ввиду, что бюджетное регулирование является одним из способов государственного воздействия на экономику и социальные отношения.

В развитых странах межбюджетное выравнивание имеет разные виды и совершается при помощи разных способов: она может осуществляться как путем перечисления средств, так и «уступкой налогов». При этом сбалансированность в каждой стране имеет свои особенности: например, в США используют только перечисление средств; в Канаде перечисление средств и уступка налогов составляют примерно равную долю финансовой поддержки. В России преобладает уступка налогов, несмотря на то, что Бюджетный кодекс РФ в перечне видов финансовой поддержки уступку налогов вовсе не упоминает.

С точки зрения целей и инструментов бюджетного регулирования различают понятия вертикальной и горизонтальной сбалансированности (вертикального и горизонтального выравнивания). Вертикальное выравнивание трактуется как процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных источников, среди которых акцент делается на налоговые поступления. Целью горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны /8, с.134/.

Отношения между органами власти разного уровня в бюджетной сфере существуют в любом государстве вследствие наличия административно-территориального деления. Однако, складываться они могут на основе разных принципов в зависимости от типа государственного устройства. Пожалуй, во всем мире не найдется страны, в которой не возникали бы проблемы в установлении межбюджетных взаимоотношений между центром и территориями, а также внутри самих территорий. Межбюджетные отношения характеризуют различные аспекты финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности территориальных образований.

Интерес России к мировому опыту решения названных проблем является актуальным, поскольку страна учитывает в своем развитии зарубежные модели функционирования и развития межбюджетных отношений. Изучение методов и механизмов, которые разные страны используют для решения аналогичных проблем, позволит выделить то общее, что характерно для современного этапа развития всего человеческого общества. Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной для всех стран модели межбюджетных отношений в силу огромного влияния политики и исторических традиций на бюджетно-налоговое устройство разных стран /4/.

Большинство авторов, анализируя межбюджетные отношения за рубежом, рассматривают их через призму бюджетного выравнивания, выделяя четыре основные модели: германская модель, американская модель, канадская модель и редко рассматриваемая в экономических исследованиях, но имеющая право на существование, модель межбюджетных отношений, сложившаяся в унитарных государствах.

 Германская модель ориентируется на выравнивание налогового потенциала федеральных земель, как основного фактора сглаживания горизонтальных бюджетно-налоговых диспропорций. Данная модель финансового выравнивания реализуется посредством следующих инструментов: перераспределения поступлений НДС и предоставления, как правило, только целевых 39 трансфертов. Межбюджетные отношения базируются на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями, при этом осуществляется их частичное перераспределение так, чтобы сократить разрыв между “богатыми” и “бедными” землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития. Уникальность немецкой модели заключается в эффективности применения данных инструментов.  

Для американской модели бюджетного выравнивания характерна высокая децентрализация бюджетной системы, основанная на четком разграничении бюджетно-налоговых полномочий между уровнями власти, включая разграничение налоговых источников. Субъекты межбюджетных отношений обладают широкой финансовой самостоятельностью, дающей им право устанавливать так называемые «свои» налоги. Такая модель организации межбюджетных отношений в литературе часто описывается как «один налог – один бюджет». В результате возрастает ответственность каждого уровня власти, и особенно местного, за обеспечение населения необходимым набором государственных услуг. 

Широко распространенной является канадская модель организации межбюджетных отношений (реализуется в Канаде, Швейцарии, Австрии), использующая одновременно элементы германской и американской моделей. Она основывается на использовании нецелевых выравнивающих трансфертов, а также целевых грантов. В качестве основного критерия для предоставления выравнивающих трансфертов принимается показатель численности населения. 

Четвертая модель организации межбюджетных отношений характерна для унитарных государств. Примером являются Япония, Швеция, Дания и другие страны, активно применяющие схемы финансового выравнивания в отношениях между центром и муниципалитетами. Выравнивающие трансферты в этой модели определяются как разница между базисными финансовыми потребностями и базисными финансовыми доходами, причем, они не связаны с фактическим исполнением территориальных бюджетов. Так, в Японии, в основе расчета выравнивающих трансфертов лежит расчет бюджета стандартной территории. Выделяют основные категории деятельности местных органов власти. Для каждой категории расходов определяются удельные издержки. На основании устанавливаемых удельных издержек определяются финансовые потребности стандартной территории. Затем финансовые потребности стандартной территории корректируются на специальные коэффициенты модификации /4, с.224-225/.

Таким образом, можно отметить, что в федеративных странах присутствует большая самостоятельность субъектов федерации в бюджетно-налоговой сфере, чем в ряде стран унитарного типа, хотя процессы децентрализации государственного управления все более их сближают. Зарубежный опыт организации межбюджетных отношений далеко не бесспорен с точки зрения его простого заимствования. Использование тех или иных способов и форм бюджетного регулирования зависит, прежде всего, от социально-экономического положения каждой страны и от характера происходящих в ней перемен.