Инвестиционно-строительной деятельностью

3.1. Функции государственного управления

инвестиционно-строительной деятельностью

 

Государственное управление инвестиционно-строительной деятельностью осуществляется через законодательную, исполнительную и судебные ветви власти (рис.), а также путем государственного планирования, через государственные инвестиции, кредитование, реализацию социальных и экономических программ. Единство и устойчивость системы государственной власти, ее эффективное функционирование обеспечивает президент РФ.  Содержание госрегулирования ИСП определяется целями, средствами и инструментами, которыми располагают органы государственного управления. Особенно важным является поиск оптимального сочетания рыночной свободы и государственного влияния.

Законодательная власть устанавливает состав и содержание законов, прямо или косвенно влияющих на строительство. Законы прямого влияния определяют структуру органов управления строительной деятельностью, размеры государственных инвестиций на строительство и реконструкцию объектов госсобственности, перечень объектов и сроки ввода их в эксплуатацию. Законодательством определяется структура и порядок функционирования органов исполнительной власти, отвечающих за техническую политику, разработку строительных норм и правил, контроль и надзор за их исполнением. К таким законам относятся № 190-ФЗ «Градостроительный кодекс Российской Федерации», № 148-ФЗ «О внесении изменений в градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» и др.

Законы косвенного влияния формируют окружение ИСП. К таким законодательным актам относятся Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс, № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов» и др.

Задачи органов исполнительной власти состоят в исполнении решений, принятых парламентом и президентом. Исполнительная власть носит подзаконный характер, а все действия и акты органов исполнительной власти основываются на законе.

Органы исполнительной власти имеют многоуровневый характер и обеспечивают исполнение законов в соответствии со своей компетенцией, а также вводят собственные требования (инструкции, положения и т.д.). Например, право Инспекция государственного строительного надзора приостанавливать при выявленных нарушениях СМР обеспечивают законные и подзаконные акты.

 

 

 

 Рис. 3.1. Схема государственного управления строительной деятельностью

 

Судебная власть и прокуратура призваны контролировать издание нормативных документов и исполнение законов государственными, муниципальными органами, субъектами предпринимательской деятельности и пр. Хозяйственные споры рассматриваются арбитражными судами.

Функции муниципального управления ИСД сходны с государственными, но относятся к реализации региональных строительных программ.

 

 

3.2. Органы государственного управления строительством

 

Управление ИСД осуществляется через структуру органов государственного управления, представленную министерствами, агентствами и департаментами.

Министерство регионального развития РФ (Минрегионразвития России) выполняет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства.

В состав Минрегионразвития входит Департамент регулирования градостроительной деятельности, который осуществляет разработку строительного законодательства – норм, правил, технических условий, типовых проектных решений; определяет порядок ценообразования в строительстве; осуществляет контроль и анализ строительной деятельности; реализует национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». Структура департамента включает отделы:

градостроительства, инженерных изысканий и проектирования,

строительства и промышленности строительных материалов,

реализации государственных капитальных вложений,

технического регулирования,

экспертизы проектной документации,

сметного нормирования,

нормативно-правового регулирования,

рассмотрения специальных технических условий.

Департамент инвестиционных проектов Минрегионразвития РФ обеспечивает процедуру отбора проектов для предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда в целях реализации проектов, имеющих общегосударственное и региональное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства; проводит контроль и мониторинг хода их реализации.

В составе Министерства природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) действует Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), которая осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды и промышленной безопасности и т.д.

В состав Министерства промышленности и торговли РФ (Минпромторг России) входит Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, осуществляющее функции управления в сфере технического регулирования и метрологии, а также контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов.

Министерство финансов РФ (Минфин России) обеспечивает про­ведение единой финансовой, бюджетной и налоговой политики, осуществляет бюджетные инвестиции в строительство, организует работу по составлению проекта федерального бюджета.

Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России) анализирует и прогнозирует социально-экономическое развитие, развитие предпринимательской и инвестиционной деятельности, участвует в формировании долгосрочных целевых программ.

Департамент проектов развития экономики регионов проводит подготовку заключений на предложения по реализации инвестиционных программ, имеющих большое значение для устойчивого развития экономики страны и др.

Государственный контроль и надзор за строительством осуществляют комиссии, комитеты и инспекции. Объектами контроля являются качество изыскательских, проектных и СМР, эксплуатация строительных машин охрана труда, пожарная безопасность, соблюдение санитарных норм и обеспечение охраны окружающей среды и др.

Становление органов архитектурно-строительного надзора в России исчисляется с конца ХХ века. В 1857 г. Министерством внутренних дел был издан «Строительный устав», который содержал нормы использования времени рабочих и расхода строительных материалов, излагал правила приемки работ.

Архитектурно-строительный надзор в городах осуществляли государственные и городские органы: полиция, дума, строительные отделения, участковые архитекторы.    

 

 

3.3. Органы муниципального управления

инвестиционно-строительными проектами

 

Структура органов муниципального управления формируется в соответствии с действующим законодательством и государственным управлением. В областях и регионах действуют инвестиционные комитеты; комитеты, реализующие функции по управлению строительным комплексом региона; комиссии по контролю за строительной деятельностью. В Тверской области система органов муниципального управления ИСД включает Департамент градостроительства, территориального планирования и архитектуры, Департамент строительства, Департамент финансов, Департамент экономики и др.

Департамент градостроительства, территориального планирования и архитектуры проводит государственную политику и осуществляет отраслевое и межотраслевое управление в сфере градостроительства и архитектуры.

Департамент подотчетен администрации Тверской области, губернатору, заместителю губернатора, курирующему вопросы градостроительства и архитектуры, а также Минрегионразвитию в части формирования и реализации государственной политики в строительной сфере.

 Основными задачами департамента являются:

организация подготовки документации по планировке территорий для размещения объектов строительства областного значения;

организация подготовки областных нормативов градостроительного проектирования и осуществление контроля за их исполнением;

регистрация инженерных изысканий, прием, учет, систематизация и хранение материалов инженерных изысканий;

выдача разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства областного значения;

организация и осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом, государственного строительного надзора за качеством СМР, соблюдением требований государственных стандартов, проектов, других нормативных технических документов в области строительства и производства строительных материалов, изделий и конструкций, а также установленного организационно-правового порядка строительства и приемки объектов в эксплуатацию;

проведение государственной экспертизы проектов и др.

Государственный строительный надзор уполномочена проводить Инспекция государственного строительного надзора, действующая в составе Департамент градостроительства, территориального планирования и архитектуры.

Департамент строительного комплекса Тверской области осуществляет отраслевое и межотраслевое управление в сфере строительства, реконструкции, реставрации и капитального ремонта объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры областного и муниципального значения, финансируемых за счет бюджетных средств; участвует в проведении федеральных и региональных жилищных программ по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, координацию развития территориального строительного комплекса Тверской области, базы строительной индустрии и промышленности строительных материалов.

Департамент финансов участвует в практической реализации бюджетной и финансовой политики региона. При его непосредственном участии формируется и исполняется бюджет области, осуществляется финансовый контроль за целевым расходованием бюджетных средств, совершенствуется областная законодательная база и бюджетная система.

Городские и районные администрации имеют в своём составе органы архитектуры и градостроительства (Департамент архитектуры и строительства администрации г. Твери). Они выполняют следующие функции: выдают разрешение на строительство, подписывают разрешения на ввод объектов в эксплуатацию на территории округа, возглавляют комиссию по выбору земельных участков и комиссию по землепользованию и застройке и др.

 

3.4. Саморегулирование в строительстве

 

Под саморегулированием понимается самостоятельная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской и профессиональной (физические лица) деятельности. Содержанием саморегулирования являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль по их соблюдению.

Деятельность саморегулируемых организаций строительной отрасли регламентируется федеральными законами РФ: № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»; № 190-ФЗ «Градостроительный кодекс РФ»;  РФ № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ»; № 128-ФЗ «О лицензировании видов деятельности». Основная задача формирования законодательства – решение вопросов, связанных с отменой лицензирования в строительной отрасли и переходом к саморегулированию. Система лицензирования строительной отрасли заменяется системой саморегулирования, при которой допуск на строительный рынок будут осуществлять сами профессиональные участники рынка, объединенные в СРО. После перехода к саморегулированию, компании, не являющиеся членами СРО, не смогут осуществлять деятельность, оказывающую влияние на безопасность строительства.

 Зарубежный опыт показал эффективность такой системы, которая является неотъемлемой частью нормирования и стандартизации профессиональной деятельности и продукции, а сами институты общественного регулирования обеспечивают механизм обратной связи между бизнесом и органам государственной власти в вопросах правоустановления и надзора за ИСК. С одной стороны, СРО – представитель интересов своих членов перед государством, а с другой – квалифицированный агент государственно-общественных интересов в профессиональной среде.

Задачами саморегулирования являются взаимодействие с органами государственной власти, местного самоуправления и потребителями услуг; обеспечение соблюдения своими членами требований законодательства РФ, правил и стандартов предпринимательской деятельности; обеспечения прав и законных интересов своих членов.

Основными целями саморегулируемых организаций являются:

предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни и здоровью животных и растений, объектам культурного наследия РФ вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов и выполняются членами саморегулируемой организации;

обеспечение качества выполнения инженерных изысканий, проектных работ, строительства объектов;

разработка и соотнесение правил и стандартов, обязательных для выполнения всеми участниками СРО, с действующим законодательством. Правилами саморегулирования устанавливаются требования о наличии у членов СРО сертификатов соответствия системы управления качеством национальному стандарту ГОСТ Р ИСО 9001-2008 (в основу внутренних стандартов саморегулируемых организаций должны быть положены международные стандарты ISO).

Саморегулируемые организации в области архитектурно-строительного проектирования, строительства объектов, в области проведения изысканий – это некоммерческие организации, сведения о которых внесены в государственный реестр саморегулируемых организаций и которые основаны на членстве индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, выполняющих строительство, проектирование и изыскания.

Саморегулируемая организация обязана разработать и утвердить:

требования к выдаче свидетельств о допуске к работам;

правила контроля в области саморегулирования;

документ, устанавливающий систему мер дисциплинарного воздействия при несоблюдении членами СРО установленных требований.

Свидетельство о допуске выдается на работы, которые определены Классификатором видов работ (введен Приказом Минрегионразвития от 9 декабря 2008 г. № 274). Оно не имеет ограничения срока и территории действия.

Для получения допуска к видам работ члены СРО должны удовлетворять требованиям к численности работников, обеспечивающих безопасность работ; стажу работы сотрудников; повышению квалификации работников и др.

Членами СРО могут быть юридические лица и индивидуальные предприниматели, соответствующие требованиям:

1) наличие у юридического лица-претендента работников, имеющих высшее или среднее профессиональное образование соответствующего профиля для выполнения определенных видов работ. При этом не менее чем три работника должны иметь высшее профессиональное образование или не менее чем пять работников – среднее профессиональное образование, стаж работы по специальности должен составлять не менее чем три года для работников, имеющих высшее профессиональное образование, и не менее чем пять лет для работников, имеющих среднее профессиональное образование;

2) наличие у индивидуального предпринимателя-претендента высшего или среднего профессионального образования соответствующего профиля для выполнения работ и стажа работы по специальности не менее чем пять лет;

3) повышение не реже чем один раз в пять лет квалификации работниками и индивидуальным предпринимателем.

В целях защиты интересов СРО, обеспечения их представительства в органах государственной власти, взаимодействия с потребителями выполненных работ создаются Национальные объединения саморегулируемых организаций, высшим органом которых является Всероссийский съезд. Съезд созывается не реже одного раза в год.

Коллегиальным исполнительным органом Национального объединения является Совет Национальных объединений.

Государственный контроль за деятельностью СРО осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Инспекция государственного строительного надзора по Тверской области).

На период декабря 2009 г. В Тверской области из 1800 предприятий малого бизнеса членами СРО стало только 250 организаций.

В той или иной мере модели саморегулирования строительной деятельности существуют в большинстве экономически развитых странах: США, Великобритании, Франции, Германии, в других странах Евросоюза и Канаде. Основное направление деятельности СРО – минимальное вмешательство государства в деятельность строительного комплекса.В западных странах действует несколько моделей саморегулирования строительной деятельности – от добровольного саморегулирования до делегирования либо совместно с государством регулирования деятельности некоммерческими объединениями строительных организаций. Эти механизмы действуют много лет и доказали свою эффективность.

Впервые термины, подобные терминам «саморегулирование» и «саморегулируемая организация», появились в США и Великобритании, где указанные организации возникли в начале XX века на рынке ценных бумаг. Их появление имело место вследствие эволюционного, естественного процесса развития рыночных институтов в экономике, необходимости упорядочения и регламентации взаимоотношений бизнеса и государства. Постепенно назрела необходимость для объединения субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в организации с целью выработки единых правил и стандартов, представления и защиты интересов членов саморегулируемой организации перед государством. Таким образом, появление саморегулирования за рубежом в основном было инициативой профессиональных объединений.

Понятие «саморегулирование» в том смысле, в котором оно употребляется в России, в Европе прямого аналога не имеет. Процедура оценки организаций во Франции называется «процедура квалификации», а в Великобритании – «предварительная квалификация».

Уже в конце 40-х годов XX века во Франции, после утверждения процедуры размещения государственных заказов на строительство на конкурсной основе, был внедрен механизм аккредитации с целью удовлетворить требования государственных заказчиков, желающих сотрудничать исключительно с компетентными строительными организациями.

Впоследствии по инициативе различных профессиональных объединений данная процедура стала использоваться и в других отраслях экономики, а также в частном секторе строительства. В настоящее время во Франции действуют около десятка саморегулируемых организаций, в том числе два органа по аккредитации в строительной отрасли (один из них объединяет изыскателей и проектировщиков, другой – строительно-монтажные организации).

Процедура аккредитации призвана повысить доверие заказчиков к организациям, функционирующим в той или иной отрасли. Для строителей эта процедура дает возможность заявить о своих ресурсах и готовности выполнять те или иные работы, а также заверить в своей состоятельности с помощью рекомендаций, полученных от заказчиков по реализованным проектам. В целом аккредитация полезна для всей отрасли, поскольку позволяет определить уровень профессионализма и компетентности, которые требуются для производства работ. При этом создается информационная база по спросу и предложениям на рынке.

В Великобритании в строительной отрасли также действует система аккредитации строительных организаций. Одним из значимых и крупных среди органов является базирующаяся на онлайн-ресурсе служба Constructionline

Constructionline – это реестр британских аккредитованных местных и общенациональных строительных и смежных строительству подрядчиков и консультантов, чья деятельность охватывает все сферы строительства: от изысканий и проектирования до сноса зданий.

Концепция единой общенациональной базы данных изначально была предложена и разработана во второй половине 90-х годов. С тех пор организация Constructionline разрослась и была усовершенствована, чтобы соответствовать современным потребностям. Ее официальным владельцем является Департамент по торговле и промышленности Великобритании.

Служба собирает и предоставляет информацию заказчикам как государственного, так и частного сектора, давая бесплатный доступ к данным по всем аккредитованным подрядчикам.

Для заказчиков регистрация в Constructionline является бесплатной, при этом подрядчики выплачивают рассчитываемые на базе определенных критериев взносы, которые идут на последующее развитие службы.

Строительство США обслуживает около 150 профессиональных саморегулируемых объединений. Членство в них является добровольным.

Условно их можно разделить на производственные и научно-исследовательские ассоциации. К первым относятся ассоциации исполнителей общестроительнх работ, строителей дорог и транспортных сооружений, подрядчиков, менеджеров строительных материалов, строительных инспекторов и многих других.

К научно-исследовательским ассоциациям следует причислить Фонд исследований в строительстве, Лабораторию технологии строительства, Институт управления рисками, Национальный институт строительных наук, Национальный центр обучения в строительстве, Ассоциацию школ по строительству, Американское общество по испытаниям и материалам и т. д.

Одиннадцать ассоциаций объединяют специалистов по бетону и железобетонным конструкциям. Среди них — Американский институт по бетону (ACI), Ассоциация подрядчиков по бетону, Ассоциация по резке и сверлению бетона, Ассоциации товарного бетона, бетонных труб, Институт сборного и преднапряженного бетона и т. д.

Разработкой новых и совершенствованием существующих норм проектирования железобетонных конструкций занимаются технические комитеты, возглавляемые наиболее авторитетными специалистами. Председатели комитетов сами подбирают членов комитетов на добровольной основе. В настоящее время в работе ста двадцати пяти технических комитетов, шести комитетов по сертификации и одиннадцати комитетов по образованию участвуют почти три тысячи специалистов из университетов, проектных фирм и исследовательских центров строительных компаний.

Разрабатываемые нормативные документы вступают в силу на основе консенсуса мнений членов этих технических комитетов. Так, комитеты по сертификации проводят экзамены и вручают сертификаты сотрудникам строительных лабораторий, строительным инспекторам, так называемым мастерам производства и специалистам-профессионалам. Образовательные же комитеты обычно организуют и проводят семинары по разным вопросам теории и практики строительства из бетона.

На территории Тверской области функционирует ряд СРО, среди которых Некоммерческое партнерство СРО «Тверское объединение строителей» (НП СРО «ТОС») и НП СРО «Тверское объединение проектировщиков» (НП СРО «ТОП»).

Имущество Партнерства формируется за счет вступительные (единовременных) взносов, членских (регулярных) взносов, средств компенсационного фонда и т.д.

Система управления СРО включает:

общее собрание членов Партнерства – высший орган управления,

коллегию Партнерства – постоянно действующий коллегиальный орган управления, осуществляющий общее руководство,

генерального директора – единоличный исполнительный орган.

Контроль за деятельность СРО, в том числе органов управления, осуществляет ревизионная комиссия.