Предмет и метод административного права России

Предмет и метод являются ключевыми критериями выделения любой отрасли права. Предмет любой отрасли права отвечает на вопрос«на что направлено правовое регулирование?». Административное право регулирует общественные отношения в области публичного управления. Круг этих общественных отношений является наиболее широким, чрезвычайно подвижным, но в реальности возникают большие трудности при определении и описании предмета административного права, поскольку легального определения просто не может быть, а среди ученых-административистовнет единого мнения по этому вопросу.

Вопрос о предмете административного права России в настоящее время в науке остается одним из актуальных и, к сожалению, до сих пор неразрешенных. Общественные отношения вообще и управленческие в частности подвергаются постоянному изменению. Соответственно, и предмет любой отрасли права постоянно развивается.

Среди огромного множества мнений о предмете административного права в учебной литературе долгое время наиболее классическим считался подход Д. Н. Бахраха и А. П. Коренева, которые в предмет административного права включали следующие группы общественных отношений:

– внешние отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти, с одной стороны, юридическими и физическими лицами – с другой. Такие отношения характеризуются непосредственным воздействием при помощи государственно-властных полномочий на объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти;

– внутриорганизационные отношения, т. е. отношения, возникающие внутри органа исполнительной власти»[19].

Также оригинальной в этом вопросе являлась позиция авторитетного ученого К. С. Бельского, который включал в предмет административного права следующие группы общественных отношений:

– сфера государственного управления;

– сфера общественного (полицейского) порядка[20].

Но в настоящее время происходит расширение предмета административного права в связи с расширением форм реализации исполнительной власти, расширение круга субъектов реализации исполнительной власти (в том числе наделение государственными полномочиями по осуществлению исполнительной власти органов местного самоуправления и других негосударственных образований), расширение масштабов и пределов реализации исполнительной власти.

По мнению А. И. Стахова, в зависимости от природы регулируемых общественных отношений в структуре предмета отечественного административного права можно выделить две составные части.Во-первых, «совокупность общественных отношений, возникающих и реализуемых по поводу обеспечения интеграции частных и публичных прав и законных интересов, которую можно назвать сферой административно-распорядительной (регулятивной) деятельности Российского государства»[21].

Во-вторых, «совокупность общественных отношений, возникающих и реализуемых по поводу охраны и защиты публичных и частных прав и законных интересов, которую можно назвать сферой административно-охранительной деятельности Российского государства»[22].

П. И. Кононов представляет структуру предмета административного права в виде трех блоков общественных отношений:

«– общественные отношения в сфере государственного управления;

– прочие, помимо государственно-управленческих, отношения, возникающие в ходе осуществления деятельности органами и учреждениями исполнительной власти, иными государственными органами, а также исполнительно-распорядительными органами, не регулируемые специальными отраслями публичного права (конституционным, муниципальным, финансовым и др.);

– отношения, возникающие между физическими лицами и (или) организациями в процессе их публичного общения и взаимодействия без непосредственного участия в них субъектов публичной власти, но находящиеся под контролем (надзором) последних»[23].

О расширении предмета административного права, несомненно, свидетельствует принятие Кодекса административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г.

Таким образом, предмет административного права включает:

– внешнеорганизационные управленческие отношения, возникающие по поводу осуществления исполнительной власти между неравными по правовому положению субъектами этих отношений, но имеющие в качестве обязательного субъекта орган исполнительной власти или иной орган, которому делегированы государственные полномочия в сфере исполнительной власти (орган местного самоуправления, должностные лица органов государственной власти или органов местного самоуправления, иные субъекты публичного управления);

– внутриорганизационные управленческие отношения, т. е. общественные отношения, возникающие внутри органов исполнительной власти или иных органов, которым делегированы государственные полномочия в сфере исполнительной власти (органы местного самоуправления, должностные лица органов государственной власти или органов местного самоуправления, иные субъекты публичного управления) по поводу осуществления исполнительной власти;

– правоотношения, возникающие в ходе административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанныхссудебным контролем за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Если предмет административного права отвечает на вопрос, «что оно регулирует?», то метод правового регулирования позволяет ответить на вопрос«как оно это делает?». Метод (от греч. methodos) – путь исследования, учение, средство, прием и способ (либо совокупность приемов и способов) достижения определенной цели. Абсолютно любая отрасль права использует в качестве средств воздействия на общественные отношения три юридических метода: дозволения, предписания и запрета (это ты можешь, это ты должен, это тебе запрещено). Данные методы используются и в административном праве.

Дозволение – это такой метод правового регулирования, при котором субъекту предоставляется определенная свобода: он может совершать или не совершать те или иные действия. То есть субъекту административных правоотношений предоставляется право с положительным содержанием. Данный метод в административном праве проявляется во взаимодействии сторон, в координации совместных действий, в согласовании принимаемых ими управленческих решений.

Предписание – это такой метод правового регулирования, при котором устанавливается прямая обязанность совершить те или иные действия определенного характера, в том числе и путем применения административного принуждения.

Запрет – это такой метод правового регулирования, при котором устанавливается обязанность воздержаться от совершения определенных юридическими нормами действий. Реализация данного метода, как правило, подкрепляется установлением административной ответственности.

Преобладание того или иного метода правового регулирования может характеризовать конкретную отрасль права. Так, для гражданского права характерен метод дозволения, поэтому его иногда называют гражданско-правовым методом, для административного – предписания, или административно-правовой метод, для уголовного – запрета, или уголовно-правовой метод.

Особенности административно-правового метода регулирования заключаются в следующем:

«– наиболее характерны правовые средства распорядительного характера, т. е. предписания. Одной стороне предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне;

– предполагается односторонность юридически властного волеизъявления одного из участников отношения;

– в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь управляющих и управляемых: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона, либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой;

– властность и односторонность не исключают использования в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников»[24].

Среди альтернативных методов административного права, используемых в управлении, можно выделить два классических: убеждение и принуждение. Убеждение является основополагающим методом в правовом государстве, основанным на использовании разъяснительных, воспитательных, организационных и других мер. Наряду с убеждением выделяют поощрение, воздействие которого направлено на сознание и волю людей и которое заключается в моральном и материальном одобрении, предоставлении дополнительных гарантий и прав.

Принуждение же связано с такой формой реализации норм права, как применение, когда наделенное властными полномочиями лицо применяет принудительные меры воздействия. Также среди альтернативных методов административного права можно выделить императивный, диспозитивный, договорный методы.

Императивный метод (приказ, команда, запрет) – это такой властный метод, который выражен в категорических предписаниях, независящих от усмотрения субъектов правоотношений. Устанавливается обязанность совершить те или иные действия либо не совершать их в рамках, предусмотренных административно-правовой нормой.

Диспозитивный (восполнительный) метод – напротив, предоставляет возможность выбрать вариант поведения субъектом правоотношения по собственному усмотрению, совершить те или иные действия либо не совершать определенных действий в рамках, предусмотренных административно-правовой нормой.

Договорный метод (принятие федеральными министерствами совместных нормативных правовых актов, составление планов совместных мероприятий и т. д.) – сравнительно недавно выделенный в административном праве метод, при котором стороны административных правовых отношений согласовывают свои действия, координируют их по поводу управления, но не в личных, а в публичных интересах.