Государственное управление: понятие, признаки и структура

Государственное управление является особым видом социального управления. Ему свойственны все черты, которые характерны для социального управления в целом. При этом оно имеет и свои особенности. Прежде всего следует отметить, что существует два подхода к определению содержания государственного управления.

Государственное управление в широком аспекте рассматривается как деятельность всех органов государства и иных субъектов публичной власти, направленная на организацию отношений, возникающих в обществе. В этом смысле к государственному управлению относится деятельность органов представительной (законодательной) и исполнительной власти: суда, прокуратуры, органов власти субъектов РФ, местных администраций и др.Все они, используя присущие им формы и методы, оказывают организующее воздействиена отношения, которые складываются между людьми, хозяйствующими организациями, общественными объединениями и др. Так, представительные органы (Федеральное собрание РФ, законодательные органы субъектов РФ) устанавливают общеобязательные правила, которые направлены на организацию общественных отношений субъектов права. Органы исполнительной власти призваны обеспечить их реализацию путем дачи конкретных предписаний участникам совместной деятельности. Суды влияют на отношения между различными субъектами в процессе рассмотрения споров, возникающих между ними. Органы прокуратуры надзирают за тем, чтобы все физические и юридические лица действовали строго в рамках законов. При этом деятельность названных органов регламентирована нормами различных отраслей права: конституционного, административного, уголовного и др.Рассматриваемый подход к пониманию государственного управления используется в теории государства и права, политологии, экономике и иных отраслях науки[5].

В узком аспекте государственное управление рассматривается как деятельность, направленная на организацию исполнения законов и заключающаяся в текущем распорядительстве различными объектами (хозяйствующими,социальными) и людьми, что выражается в изданииобязательных для них подзаконных актов. Такую трактовку используют прежде всего в науке административного права[6]. Вне такого понимания остается деятельность органов представительной (законодательной) и судебной власти, прокуратуры, иных органов государства (Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ и др.).

Государственное управление, рассматриваемое в узком аспекте, обладаетрядом признаков:

1. Государственное управление характеризуется всеобщностью. Это означает, что оно реализуется во всех сферах деятельности государства(экономической, социальной, политической), т. е. везде, где возникает необходимость исполнения законов. Другими словами,государственное управление представляет собой средство практического осуществления задач и функций государства.

Всеобщий характер государственного управления проявляется независимо от масштаба его осуществления, т. е. как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований. Всеобщий характер способствует объединению в единую систему всех отраслей и сфер управления, всех его звеньев.

2. Государственное управление представляет собой вид деятельности по исполнению законов и иных нормативных правовых актов. Оно занимает подчиненное положение по отношению к законодательной власти, так как осуществляется на основе нормативных актов, принимаемых органами законодательной власти, и как бы продолжает ее, претворяя в жизнь предписания законов. Исполнительный характер государственного управления выражает природу взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти.

3. Государственное управление имеет юридически властный, распорядительный характер. Управление – это деятельность, предполагающая подчинение объекта управления его субъекту, поэтому управленческие отношения всегда основаны на власти и подчинении, т. е. являются субординационными. Властность предопределяется и тем, что управление осуществляется от имени государства, поскольку именно онои определяет его направленность.

Исполнение законов невозможно без наличия полномочий распорядительного характера, Поэтому государство наделяет субъекты управления определенным объемом распорядительных полномочий. Это проявляется через право органов управления издавать юридические акты (акты управления), которые содержат обязательные предписания (нормативные, индивидуальные). Для того чтобы обеспечить их исполнение, органы государственного управления наделяются также правом применения мер принуждения.

4. Государственное управление осуществляется специальными субъектами. Таковыми являются федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, министерства, федеральные службы и агентства), а также органы исполнительной власти субъектовфедерации. Например,в Пермском крае к ним относятся Правительство Пермского края, краевые министерства, инспекции и агентства[7].

В соответствии с Конституцией РФ значительными полномочиями в сфере исполнительной власти обладает Президент.Поэтому он иего администрация также реализуют определенные полномочия в сфере государственного управления.

В связи с необходимостью оперативного управления отдельными отраслями экономики государство наделяет полномочиями исполнительно-распорядительного характера некоторые государственные структуры, не относящиеся к системе государственных органов, в частностиЦентральный Банк России, государственные корпорации «Росатом», «Роскосмос» и др.

Действующее законодательство предусматривает, что субъекты РФ имеют право передавать некоторые вопросы, отнесенные к их компетенции, муниципальным образованиям. Исходя из этого,органам местного самоуправления могут быть переданы соответствующие полномочия в сфере государственного управления[8].

5. Государственное управление носит подзаконный характер, так как закон определяет его направленность, средства достижения поставленных целей и задач. Оно осуществляется на основе закона. Содержанием деятельности многих субъектов государственного управления является исполнение законов (федеральных, региональных) путем применения общих норм к ситуациям, возникающим в различных отраслях общественной жизни. Поэтому органы исполнительной власти могут осуществлять только те полномочия, которые законом отнесены к их компетенции.

6. Государственное управление имеет ярко выраженное организационное содержание, т. е. в процессе исполнительной деятельности организуется совместный труд членов общества, возникают отношения между конкретными людьми, социальными коллективами по поводу использования ими материальных и иных ресурсов. Организационная сущность государственного управления состоит, следовательно, в том, что с его помощью достигается регулирование и координация совместной деятельности людей с целью реализации ими законов и их нормативных правовых актов. Таким образом, органы управления обеспечиваютпрактическое осуществление государственных функций в порученной им другими субъектами сфере деятельности.

7. Государственное управление – это непрерывная, постоянная, планомерная деятельность, которая выражается в разработке программ управления (управленческих решений), оперативном регулировании текущих управленческих связей, в проверке их исполнения и контроле (надзоре) за функционированием системы управления и всех ее элементов. Этому признаку соответствует понятие цикл управления, который включает три основных этапа (стадии): подготовка и принятие решения, организация его исполнения, контроль за исполнением решения.

8. В процессе государственного управления требования закона реализуются в различных формах. Наряду с правоприменением, которое состоит в даче прямых юридических предписаний, субъекты управления осуществляют правотворчество, т. е. разрабатывают и утверждают юридически обязательные правила, конкретизируя требования законов. Значительное место в деятельности органов исполнительной власти занимает реализацияполномочийюрисдикционного характера, связанных с разрешением правовых конфликтов в сфере управления и применением мер административного (внесудебного) принуждения.

Таким образом, государственное управление – это юридическивластная деятельность особой группы органов государства, направленная на организацию исполнения законов и иных правовых актов.

В систему государственного управления входят области, отрасли и сферы. Область государственного управления – это совокупность отраслей управления, объединенныхединством основного назначения (управление экономикой, управление социальной деятельностью, управление административно-политической деятельностью).

Отрасль управления представляет собой совокупность органов управления, объединенных общностью профиля объектов и их конкретного назначения (управление промышленностью, сельскимхозяйством, транспортом, образованием, здравоохранением, культурой, обороной,внутренними делами и др.).

Сфера государственного управления –комплекс организационных отношений, связанных с осуществлением межотраслевых функций специального характера (планирование, статистическая отчетность, сертификация и др.).

Государственное управление находит свое выражение в реализации определенных функций. Функция управления – это конкретное направление управляющего воздействия субъекта управления на объект. Именно функции определяют содержание и характер деятельности органов управления, формы и методы их воздействия на конкретные объекты управления. Выделяют основные (общие), обеспечивающие и специальные функции.

К основным функциям относятся: прогнозирование, планирование, учет, контроль, организация, регулирование и др.

Прогнозирование – это научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта управления в будущем, например: об изменениях во внешней среде и соответствующей этому трансформации задач и действий данной организации, а также о внутренних изменениях самой организации. Как функция государственного управленияпрогнозированиепредставляет собой разработку научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности, о перспективах развития отдельных отраслей управления.

Планирование представляет собой процесс выработки целей данной системы ирешений, необходимых для их достижения. Планирование выражается в разработке основных показателей социально-экономического развития, федеральных и региональных программ, временных и количественных показателей их реализации. Так, например, Президентская программа подготовки управленческих кадров 2018–2019 гг.определяланаправления и сроки обучения руководителей для органов государства.

Организация – это разработка и проведение конкретных мероприятий по выполнению принятого управленческого решения; она представляет собой подбор исполнителей, их обучение, материально-техническое и финансовое обеспечение. Организация предполагает также упорядочение структуры государственного органа, штатов, процессов управления и др.

Контроль и учет тесно связаны между собой. Учет позволяет определитьколичественные изменения материальных, финансовых, кадровых и иных ресурсов, используемых в процессе исполнения управленческих решений.

Контроль представляет собой сопоставление фактических промежуточных и конечных результатов с планируемыми показателями. Информация, полученная в результате контроля, помогает принять необходимые меры по совершенствованию механизма реализации управленческого решения. Контроль в государственном управлении осуществляется как органами исполнительной власти, так и представительными, судебными органами. Определенными контрольными полномочиями в этой сфере обладает Счетная палата РФ.

Регулирование – это установление общеобязательных правил, требований и процедур для участников управленческой деятельности по выполнению стоящих перед ними задач. Посредством регулирования органы государственного управления устанавливают порядок лицензирования отдельных видов деятельности, сертификации произведенной продукции, регистрации отдельных объектов, проведения контрольных и надзорных проверок и т. п.

К числу обеспечивающих функций управления относятся такие, как кадровая, информационного обеспечения, финансирования, материально-технического обеспечения делопроизводства и др.

Общие, специальные и обеспечивающие функции существуют во взаимодействии друг с другом. В связи с этим недооценка той или иной функции, недобросовестное ее выполнение негативно отражаются на всей системе функций и на результатах управления.

Управляющее воздействие органов исполнительной власти может быть направлено как на объекты внешней среды, так и на организацию деятельности самого органа.Соответственно, выделяют два вида государственного управления: внешнее и внутреннее.

Внешнее управление имеет приоритетное значение, так как связано с реализацией внешних полномочий. Оно направлено на объекты (предприятия, учреждения, физических лиц), которые не входят в системуоргана исполнительной власти и не состоят с ним в отношениях прямого, непосредственного соподчинения. Так, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки проводит лицензирование и аккредитацию вузов независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности.

Внутреннее государственное управление осуществляется в целях повышения слаженности, эффективности функционирования самого органа исполнительной власти; в качестве объектов управления в этом случае выступают структурные подразделения и сотрудники, непосредственно подчиненные руководителю органа (субъекта управления). Примером такого управления является, в частности,утверждение руководителем Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки регламента (распорядка) служебного времени.

В литературе в качестве самостоятельного вида выделяют также внутриорганизационное государственное управление, которое состоит в осуществлении исполнительно-распорядительных функций органами законодательной власти, судами, прокуратурой и другими органами государства, не относящимися к органам исполнительной власти[9]. По нашему мнению, такой подход ничем не обоснован, поскольку по своим содержанию и направленностивнутриорганизационное управление ничем не отличается от внутреннего государственного управления и может рассматриваться как его часть.