Глава 6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления 2 страница

9. В части 9 комментируемой статьи установлено, что финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления (до появления уточняющего изменения, внесенного Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ, речь шла о финансировании расходов на содержание органов местного самоуправления) осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. Доходам местных бюджетов посвящена статья 55 комментируемого Закона (см. указанную статью и комментарий к ней).

 

Статья 35. Представительный орган муниципального образования

1-12. Комментируемая статья посвящена такому органу местного самоуправления, как представительный орган муниципального образования. В части 2 ст. 34 комментируемого Закона установлено, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом. Как указано там же, уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Комментируемую статью открывает часть 1, в соответствии с которой представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов (Закон 1995 г. о местном самоуправлении такой нормы не содержал; ниже с названным Законом приводится сравнение только в том случае, если в нем содержалось регулирование, подобное рассматриваемому). Установленная численность депутатов представительного органа муниципального образования - это та численность, которая установлена в уставе муниципального образования. Установленная численность депутатов определяется в соответствии с положениями ч. 6-8 комментируемой статьи.

Федеральным законом от 18 июня 2007 г. N 101-ФЗ в комментируемую статью включены части 1.1 и 1.2, в которых предусмотрены дополнительные гарантии обеспечения деятельности представительного органа муниципального образования. В части 1.1 статьи установлены требования к правомочности заседания данного органа и минимальная периодичность проведения заседаний данного органа. В части 1.2 статьи установлены требования к максимальному сроку, в течение которого должно быть проведено первое заседание вновь избранного такого органа. Федеральным законом от 18 июня 2007 г. N 101-ФЗ также включены в ст. 73 комментируемого Закона части 2.1 и 2.2, в которых предусмотрены последствия несоблюдения указанных требований (см. указанную статью и комментарий к ней).

В соответствии с ч. 1.1 комментируемой статьи уставом муниципального образования должна быть определена правомочность заседания представительного органа муниципального образования, т.е. т.н. "кворум для проведения заседаний". При этом установлено, что заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов. Таким образом, минимально допустимым кворумом для проведения заседаний является простое (неквалифицированное) большинство от числа избранных депутатов (следует подчеркнуть, что не от установленной численности депутатов). Муниципальные образования вправе определить лишь более высокий кворум, например, простое большинство от установленной численности депутатов или квалифицированное (две трети, три четверти и т.д.) от числа избранных депутатов, от установленной численности депутатов.

Наряду с прочим в ч. 1.1 комментируемой статьи установлено, что заседания представительного органа муниципального образования должны проводиться не реже одного раза в три месяца.

Вновь избранный представительный орган муниципального образования согласно ч. 1.2 данной статьи должен быть собран на первое заседание в срок не более 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе, т.е. не менее двух третей от установленной численности депутатов. Конкретный срок, в течение которого должно быть проведено первое заседание вновь избранного такого органа, должен быть установлен в уставе муниципального образования.

Необходимо также отметить следующий момент. Ранее в п. 5 ст. 15 Закона 1995 г. о местном самоуправлении устанавливалось, что представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. Данная норма не вошла в комментируемый Закон, но закрепленное в ней правило с очевидностью подразумевается.

2-51. В положениях ч. 2-5.1 комментируемой статьи определен порядок формирования представительного органа муниципального образования. В рамках регламентации данного вопроса ранее в п. 1 ст. 15 Закона 1995 г. о местном самоуправлении устанавливалось, что представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. В рассматриваемых же положениях предусмотрены и иные способы формирования представительного органа в зависимости от вида муниципального образования.

В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи представительный орган поселения, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. В первоначальной редакции данной части говорилось только о представительном органе поселения. Соответствующее дополнение внесено Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, изменениями, внесенными которым, введены два новых вида муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район (см. комментарий к ст. 2 Закона). Муниципальным выборам посвящена статья 23 комментируемого Закона, в ч. 1 которой предусмотрено, что муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (см. указанную статью и комментарий к ней).

Часть 3 комментируемой статьи предусматривает, что представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек (до внесения изменения Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ указывалось на численность менее 100 человек, а не более 100 человек). Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 165-ФЗ рассматриваемая часть дополнена положением, в соответствии с которым уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан. Согласно данной норме в указанном случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Ранее в п. 6 ст. 15 Закона 1995 г. о местном самоуправлении содержалось иное регулирование - указывалось, что в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Положения ч. 3 комментируемой статьи соответствуют положениям ч. 1 и 2 ст. 25 комментируемого Закона, устанавливающим, что: в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан; в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 и не более 300 человек для решения вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования может проводиться сход граждан; сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (см. указанную статью и комментарий к ней).

Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ комментируемая статья дополнена частью 3.1, регулирующей ситуацию, когда в случае, если в поселении, предусмотренном частью 3 данной статьи, численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, превысит 300 человек. В этом случае избирается представительный орган поселения.

При этом предусмотрено следующее: численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения определяются населением на сходе граждан; в случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного схода численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения первого созыва устанавливаются законом субъекта РФ; избирательная комиссия субъекта РФ формирует избирательную комиссию поселения, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные предусмотренные комментируемым Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта РФ полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов; полномочия избирательной комиссии данного поселения могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В первоначальной редакции ч. 3.1 комментируемой статьи соответственно части 3 данной статьи говорилось о численности 100 человек. Этот показатель увеличен упоминавшимся выше Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 165-ФЗ, разработчиками проекта которого отмечалось, что численность жителей, обладающих избирательным правом, при которой в поселении предусматривается проведение схода граждан, предлагается увеличить до 300 человек в целях развития форм непосредственной демократии. Также указывалось, что по официальным данным, количество таких поселений в России составляет около 300.

В части 4 комментируемой статьи названы два способа формирования представительного органа муниципального района. Данная часть изложена Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ полностью в новой редакции (но изменения коснулись не всех положений), в т.ч. уточнено, что способ формирования представительного органа муниципального района определяется законом субъекта РФ и уставом муниципального района.

Согласно рассматриваемой части представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства (система делегирования).

В прежней редакции данного пункта указывалось, что норма представительства определяется в порядке, установленном комментируемой статьей. Вместо этого Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ включены положения, предусматривающие следующее: законом субъекта РФ и в соответствии с ним уставом муниципального района и уставами поселений может быть установлена норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района исходя из численности населения поселения; при этом норма представительства одного поселения, входящего в состав муниципального района, не может превышать одну треть от установленной численности представительного органа указанного муниципального района; в случае, если в соответствии с комментируемым Законом в состав территории муниципального района входят поселения, полномочия представительных органов которых осуществляются сходом граждан, избрание депутатов от таких поселений в состав представительного органа муниципального района осуществляется сходом граждан в порядке и на срок, которые установлены уставом такого поселения;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (система прямых выборов). При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

В отношении формирования представительных органов муниципальных районов в Методических рекомендациях по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию положений Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", разработанных Минрегионом России в 2014 г., наряду с прочим отмечено следующее:

система делегирования и (или) система прямых выборов может быть установлена, а впоследствии - изменена законом субъекта РФ для любого конкретного муниципального района, для нескольких (перечисленных поименно) либо для всех муниципальных районов. В случае принятия закона субъекта РФ, изменяющему способ формирования представительного органа муниципального района, устав муниципального района подлежит приведению в соответствие с законом субъекта РФ в течение трех месяцев со дня его вступления в силу. Измененный порядок формирования представительного органа муниципального района применяется после истечения срока полномочий, на который был избран предыдущий состав представительного органа муниципального района;

избрание (делегирование) депутатов представительных органов муниципального района из состава депутатов представительных органов поселений осуществляется в соответствии с нормой представительства, равной для всех поселений и не зависящей от численности населения (как правило, один-два депутата от поселения), либо согласно норме представительства, устанавливаемой законом субъекта Российской Федерации, и в соответствии с ним - уставом муниципального района и уставами поселений;

представители от малочисленных поселений, насчитывающих менее 100 жителей, обладающих избирательным правом, в которых представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан (либо насчитывающих от 100 до 300 жителей при наличии соответствующей нормы в уставе поселения), избираются на сходах граждан;

норма представительства конкретного поселения может устанавливаться как в абсолютных числах (например, три депутата), так и в процентном отношении от установленной численности (например, четверть от общего состава депутатов). Согласно комментируемому Закону норма представительства одного поселения не может превышать одной трети от установленной численности депутатов представительного органа муниципального района. Данная норма может быть актуальна для муниципальных районов, значительная часть населения которых сосредоточена в одном - двух поселениях;

по данным мониторинга реализации комментируемого Закона, ежегодно проводимого Минрегионом России, по состоянию на начало 2014 г. система делегирования применялась в 15% муниципальных районов. При этом представители органов государственной власти тех субъектов РФ, где уже имеется опыт применения системы делегирования, как правило, положительно оценивали такой опыт. Неоднократно указывалось, что система делегирования позволяет достичь баланса и взаимного учета интересов поселений и муниципальных районов в деятельности органов местного самоуправления;

в то же время применение системы делегирования в некоторых регионах может быть сопряжено с некоторыми затруднениями организационного характера. Так, в районах Крайнего Севера может быть затруднена и сопряжена со значительными финансовыми затратами транспортировка депутатов от места их постоянного пребывания к месту проведения сессии представительного органа муниципального района и обратно. Кроме того, жители межселенных территорий, не имеющие возможности принять участие в выборах депутатов представительных органов поселений, при применении на районном уровне системы делегирования могут оказаться вообще без своих представителей в органах местного самоуправления. Вероятно, в таких муниципальных районах будет признано более целесообразным применение системы прямых выборов.

В части 5 комментируемой статьи в прежней редакции предусматривалось, что орган муниципального района формируется в соответствии с п. 2 ч. 4 данной статьи, если иное не установлено в порядке, предусмотренном абзацем 2 рассматриваемой части. Соответственно, устанавливалось общее правило, согласно которому представительный орган муниципального района формируется вторым из названных способов, т.е. путем проведения муниципальных выборов. Для реализации же первого из названных способов в ч. 5 комментируемой статьи предусматривалось осуществление ряда процедур (в эти положения Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ был внесен ряд дополнений).

Постановлением КС России от 18 мая 2011 г. N 9-П*(149) положения п. 1 ч. 4 и ч. 5 комментируемой статьи в прежней редакции признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они предполагают возможность формирования представительного органа муниципального района путем вхождения в его состав представителей поселений из числа лиц, ранее избранных непосредственно населением, только в случае, если решение о переходе к такому способу формирования представительного органа муниципального района принимается представительными органами соответствующих муниципальных образований с учетом мнения населения, проживающего на данной территории, выявленного в порядке, устанавливаемом в уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.

Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ часть 5 комментируемой статьи изложена полностью в новой редакции, устанавливающей, что представительный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта РФ и уставом соответствующего муниципального образования:

1) может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства (система делегирования).

При этом предусмотрено, законом субъекта РФ и в соответствии с ним уставом городского округа с внутригородским делением и уставами внутригородских районов может быть установлена норма представительства внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, в представительном органе данного городского округа исходя из численности населения внутригородских районов. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа указанного городского округа;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (система прямых выборов).

В части 5.1 комментируемой статьи, введенной Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ и изложенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ полностью в новой редакции, предусмотрено, что:

в случае принятия закона субъекта РФ, изменяющего порядок формирования или избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта РФ в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта РФ;

в случае принятия закона субъекта РФ, предусматривающего переход от избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением на муниципальных выборах к его формированию из состава представительных органов поселений, внутригородских районов, выборы депутатов такого муниципального района, городского округа с внутригородским делением не назначаются и не проводятся, если указанный закон субъекта РФ вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением был бы вправе принять решение о назначении выборов в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

установленный таким образом порядок формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением применяется после истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, избранного до дня вступления в силу указанного закона субъекта РФ;

в случае принятия закона субъекта РФ, предусматривающего переход от формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов поселений, внутригородских районов к избранию на муниципальных выборах, выборы в представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта РФ.

Постановлением КС России от 1 декабря 2015 г. N 30-П*(150) части 4, 5 и 5.1 комментируемой статьи (как и части 2 и 3.1 статьи 36 комментируемого Закона) - как направленные на обеспечение сбалансированной реализации государственных и местных интересов в условиях сложившихся территориальной организации местного самоуправления и разграничения связанных с социально-экономическим развитием соответствующих территорий полномочий органов публичной власти - признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования содержащиеся в них положения:

предполагают возможность воспроизведения законами субъектов РФ как альтернативных вариантов, так и единственно возможного варианта установленных данными законоположениями порядка формирования представительных органов муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением (в т.ч. при решении вопроса о наделении городского округа статусом городского округа с внутригородским делением), порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципальных образований - муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов, а также тех городских поселений, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение, сопоставимы с городскими округами;

не допускают воспроизведение законами субъектов РФ единственно возможного варианта порядка избрания и места в системе органов местного самоуправления главы муниципального образования сельских поселений, а также тех городских поселений, которые не относятся к указанным в абз. 2 городским поселениям, и не могут ограничивать возможность предусмотреть в уставах этих муниципальных образований избрание главы поселения на муниципальных выборах, а также самостоятельно в соответствии с комментируемым Законом определить место главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления соответствующего поселения;

при воспроизведении законами субъектов РФ конкретного варианта порядка формирования представительного органа, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования как единственно возможного применительно к отдельным муниципальным образованиям, относящимся к одному и тому же виду муниципальных образований, предполагают применение нормативно закрепленных критериев определения состава таких муниципальных образований, отражающих объективные особенности осуществления местного самоуправления, включая степень концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение; во всяком случае допускают возможность воспроизведения порядка формирования представительного органа, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования как единственно возможного варианта применительно к муниципальному образованию, которому непосредственно или в составе определенной категории муниципальных образований (территорий, на которых полностью или частично находится данное муниципальное образование) федеральным законом придан специальный (особый) правовой статус, влияющий на осуществление местного самоуправления на данной территории, а также применительно к административному центру (столице) субъекта РФ;

не предполагают вхождение в состав представительного органа муниципального района глав поселений, избранных представительными органами поселений из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Этим же постановлением КС России от 1 декабря 2015 г. N 30-П установлено, что субъектам РФ надлежит привести законодательное регулирование в сфере организации муниципальной власти в соответствие с правовыми позициями, выраженными в данном постановлении, с тем чтобы на основе нормативно закрепленных критериев обеспечить возможность определения муниципальных образований, в отношении которых допускается применение в качестве безальтернативного одного из предусмотренных частями 4, 5 и 5.1 комментируемой статьи, частями 2 и 3.1 ст. 36 комментируемого Закона вариантов формирования представительного органа, избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования, в т.ч. установить критерии определения тех городских поселений, в отношении которых возможно применение соответствующего безальтернативного варианта.

6-8. В соответствии с положениями ч. 6-8 комментируемой статьи определяется т.н. "установленная" численность депутатов представительного органа муниципального образования. Ранее в п. 2 ст. 15 Закона 1995 г. о местном самоуправлении предусматривалось лишь то, что численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Данное правило воспроизведено в ч. 6-8 комментируемой статьи, но при этом в рамках закрепления гарантии представительства народа в выборных органах местного самоуправления установлены требования к минимальной численности представительного органа в зависимости от вида муниципального образования.

Так, согласно ч. 6 комментируемой статьи численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, не может быть менее:

7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

В части 7 комментируемой статьи установлено, что численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек.

Часть 7.1 комментируемой статьи, введенная Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, устанавливает, что численность депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района определяется законом субъекта РФ и уставами соответствующих муниципальных образований исходя из численности депутатов, установленной частью 6 данной статьи.

В соответствии с ч. 8 комментируемой статьи численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения не может быть менее 10 человек.

9. В части 9 комментируемой статьи установлено, что представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладает правами юридического лица. В отношении представительного органа сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, внутригородского района в данной норме предусмотрено, что такой орган может обладать правами юридического лица. Соответствующий вопрос должен быть решен в уставе муниципального образования. В первоначальной редакции рассматриваемой части, т.е. до внесения изменений Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ, устанавливалось, что представительный орган любого муниципального образования обладает правами юридического лица.

Согласно ч. 2 ст. 41 комментируемого Закона органы местного самоуправления, которые в соответствии с данным Законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Как предусмотрено там же, представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений комментируемого Закона в соответствии с Гражданским кодексом РФ применительно к учреждениям.

10-111. Положениями ч. 10-11.1 комментируемой статьи определяются полномочия представительного органа муниципального образования. Ранее в п. 4 ст. 15 Закона 1995 г. о местном самоуправлении указывалось, что полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. При этом в п. 3 этой статьи устанавливалось, что в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся: