double arrow

Глава 6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления 4 страница


7. Часть 7 комментируемой статьи определяет последствие несоблюдения требований, предусмотренных частями 4-6 данной статьи, - это прекращение депутатских полномочий. Аналогичная норма закреплена в п. 1.4 ст. 12 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. Федерального закона от 7 мая 2013 г. N 102-ФЗ): несоблюдение требований, указанных в п. 3 ст. 2.1 данного Закона и пунктах 1.1-1.3 указанной статьи 12, влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий.

 

Статья 36. Глава муниципального образования

1. В комментируемой статье содержатся положения, посвященные главе муниципального образования. В части 2 ст. 34 комментируемого Закона установлено, что наличие в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом. Как указано там же, уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. Согласно ч. 1 комментируемой статьи глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с данной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.




Ранее в п. 1 ст. 16 Закона 1995 г. о местном самоуправлении указывалось, что уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. При этом, как отмечалось в определении КС России от 21 февраля 2002 г. N 26-О*(157), местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, так как из Конституции РФ (ст. 130, ч. 1) вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований; иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований. Как видно, федеральный законодатель, установив обязательность наличия в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования, пошел несколько по иному пути.



2-31. В части 2 комментируемой статьи определены возможные и допустимые варианты замещения должности главы муниципального образования. Ранее в п. 2 ст. 16 Закона 1995 г. о местном самоуправлении указывалось, что глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ.

В части 2 комментируемой статьи предусмотрено, что глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации. До внесения Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 165-ФЗ изменения устанавливалось, что глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава, а также что в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек глава муниципального образования избирается на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и исполняет полномочия главы местной администрации. Указание на возможность избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, введено Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ;



2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, прекращаются. До внесения Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ изменения устанавливалось, что глава муниципального образования в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя. То, что прекращаются полномочия такого депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, который возглавлял местную администрацию, уточнено дополнением, внесенным Федеральным законом от 29 июня 2015 г. N 187-ФЗ;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

5) в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию (пункт введен Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ).

Часть 2 комментируемой статьи излагалась Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ полностью в новой редакции, учитывающей введение изменениями, внесенными данным Законом, двух новых видов муниципальных образований - городского округа с внутригородским делением и внутригородского района (см. комментарий к ст. 2 Закона). В прежней редакции данной части предусматривалось, что глава муниципального образования (до внесения изменений Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ говорилось о том, что глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, а не исполняет полномочия его председателя) в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

5) в случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 комментируемого Закона исполняет полномочия его председателя.

Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ введена часть 2.1 комментируемой статьи, устанавливающая следующее:

порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса;

общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования;

в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

в поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина - главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением;

в случае, предусмотренном абзацем 3 ч. 2 ст. 34 комментируемого Закона, при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна четвертая - представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина - высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи установленное пунктом 4 ч. 2 данной статьи ограничение (Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ исключено указание на пункт 3 данной части, а Федеральным законом от 30 марта 2015 г. N 63-ФЗ - на пункт 2 данной части) не распространяется на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором в соответствии с уставом данного муниципального образования (то, что речь идет об установлении данного вопроса именно уставом данного муниципального образования, уточнено Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ) предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Федеральным законом от 29 июня 2015 г. N 187-ФЗ часть 3 комментируемой статьи дополнена абзацем 2, исключающим применение установленного в п. 3 ч. 2 данной статьи требование о прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования к депутату представительного органа муниципального образования, избранному главой муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором в соответствии с уставом данного муниципального образования предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ комментируемая статья дополнена частью 3.1, предусматривающей, что:

в случае принятия закона субъекта РФ, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта РФ в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта РФ.

в случае принятия закона субъекта РФ, предусматривающего избрание главы муниципального образования представительным органом соответствующего муниципального образования (до внесения Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ изменения говорилось об избрании главы муниципального образования из состава представительного органа), выборы главы такого муниципального образования не назначаются и не проводятся, если соответствующий закон субъекта РФ вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального образования был бы вправе принять решение о назначении выборов главы муниципального образования в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

в случае принятия закона субъекта РФ, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, данный порядок применяется после истечения срока полномочий глав муниципальных образований, избранных до дня вступления в силу указанного закона субъекта РФ.

В отношении определения порядка избрания и полномочий глав муниципальных образований в Методических рекомендациях по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию положений Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", разработанных Минрегионом России в 2014 г., наряду с прочим отмечено следующее.

Необходимость взаимосвязанного применения установленных федеральным законодателем требований при конструировании системы органов местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном образовании приводит к формированию трех основных моделей системы организации местного самоуправления:

модель I - глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию (в этом случае председатель представительного органа избирается депутатами из своего состава);

модель II - глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа из своего состава и исполняет обязанности его председателя (в этом случае глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса);

модель III - глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган муниципального района (в этом случае глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса).

При этом необходимо учитывать, что каждая из вышепоименованных моделей имеет как свои отличительные достоинства, так и недостатки.

Так, первая модель (с "сильным мэром") предполагает тесную взаимосвязь главы муниципального образования с населением и его персональную ответственность за формирование и реализации социально-экономической политики, однако ее применение не предполагает подбор руководящих кадров по уровню профессионализма и крайне затрудняет урегулирование кризисных ситуаций.

Вторая модель (с "сити-менеджером") предполагает подбор руководителей органов местного самоуправления по критерию профессионализма и возможность их оперативной ротации, однако ее применение обычно сопровождается ослаблением связей между населением и должностными лицами органов местного самоуправления.

Третья ("гибридная") модель предполагает сосуществование "выборного" главы муниципального образования и назначаемого по конкурсу "сити-менеджера", однако содержит в себе опасность размывания ответственности и предпосылки для развития конфликта между указанными должностными лицами.

В целом по России "первая" и "вторая" модели имеют примерно равное, или во всяком случае сопоставимое ("третья" - несколько меньшее) распространение.

При этом муниципальные образования отдельно взятых субъектов РФ, как правило, склоняются к применению какой-либо одной модели. При этом "первая" модель несколько чаще применяется в сельских и небольших городских поселениях, "вторая" - в муниципальных районах и крупных городских округах (прежде всего - в административных центрах субъектов РФ).

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 35 Закона), постановлением КС России от 1 декабря 2015 г. N 30-П части 2 и 3.1 комментируемой статьи (как и части 4, 5 и 5.1 статьи 35 комментируемого Закона) - как направленные на обеспечение сбалансированной реализации государственных и местных интересов в условиях сложившихся территориальной организации местного самоуправления и разграничения связанных с социально-экономическим развитием соответствующих территорий полномочий органов публичной власти - признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования содержащиеся в них положения:

предполагают возможность воспроизведения законами субъектов РФ как альтернативных вариантов, так и единственно возможного варианта установленных данными законоположениями порядка формирования представительных органов муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением (в т.ч. при решении вопроса о наделении городского округа статусом городского округа с внутригородским делением), порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципальных образований - муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов, а также тех городских поселений, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение, сопоставимы с городскими округами;

не допускают воспроизведение законами субъектов РФ единственно возможного варианта порядка избрания и места в системе органов местного самоуправления главы муниципального образования сельских поселений, а также тех городских поселений, которые не относятся к указанным в абз. 2 городским поселениям, и не могут ограничивать возможность предусмотреть в уставах этих муниципальных образований избрание главы поселения на муниципальных выборах, а также самостоятельно в соответствии с комментируемым Законом определить место главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления соответствующего поселения;

при воспроизведении законами субъектов РФ конкретного варианта порядка формирования представительного органа, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования как единственно возможного применительно к отдельным муниципальным образованиям, относящимся к одному и тому же виду муниципальных образований, предполагают применение нормативно закрепленных критериев определения состава таких муниципальных образований, отражающих объективные особенности осуществления местного самоуправления, включая степень концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение; во всяком случае допускают возможность воспроизведения порядка формирования представительного органа, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования как единственно возможного варианта применительно к муниципальному образованию, которому непосредственно или в составе определенной категории муниципальных образований (территорий, на которых полностью или частично находится данное муниципальное образование) федеральным законом придан специальный (особый) правовой статус, влияющий на осуществление местного самоуправления на данной территории, а также применительно к административному центру (столице) субъекта РФ;

не предполагают вхождение в состав представительного органа муниципального района глав поселений, избранных представительными органами поселений из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Этим же постановлением КС России от 1 декабря 2015 г. N 30-П установлено, что субъектам РФ надлежит привести законодательное регулирование в сфере организации муниципальной власти в соответствие с правовыми позициями, выраженными в данном постановлении, с тем чтобы на основе нормативно закрепленных критериев обеспечить возможность определения муниципальных образований, в отношении которых допускается применение в качестве безальтернативного одного из предусмотренных частями 2 и 3.1 комментируемой статьи, частями 4, 5 и 5.1 ст. 35 комментируемого Закона, вариантов формирования представительного органа, избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования, в т.ч. установить критерии определения тех городских поселений, в отношении которых возможно применение соответствующего безальтернативного варианта.

4. Часть 4 комментируемой статьи определяет перечень функций, выполняемых главой муниципального образования. Ранее в п. 3 ст. 16 Закона 1995 г. о местном самоуправлении указывалось лишь то, что глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

В части 4 комментируемой статьи предусмотрено, что глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных ч. 2 данной статьи:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования. Соответственно, глава муниципального образования является т.н. "законным" представителем муниципального образования, поскольку его полномочия указаны непосредственно в законе;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования. Согласно ч. 3 ст. 47 комментируемого Закона порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты. Как предусмотрено в ч. 4 ст. 43 комментируемого Закона, глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в ч. 6 указанной статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования. Согласно ч. 14 ст. 35 комментируемого Закона организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава;

5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ. Данный пункт введен Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ в связи с тем, что этим же Законом статья 35 комментируемого Закона дополнена новыми положениями, согласно которым к полномочиям представительного органа муниципального образования относятся заслушивание ежегодных отчетов главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом, а также принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

41. Частью 4.1 комментируемой статьи на главу муниципального образования распространены ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами. Данная часть введена Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ, которым внесены изменения в ряд законодательных актов РФ в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции. Этим же Законом введены часть 9.1 ст. 37 и часть 7.1 ст. 40 комментируемого Закона, которыми аналогично установлено, что глава местной администрации, депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления должны соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

5-51. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Ранее в п. 5 ст. 16 Закона 1995 г. о местном самоуправлении также устанавливалось, что глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

В рамках регламентации такой подотчетности Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ в комментируемую статью включена часть 5.1, согласно которой глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования. Этим же Законом в ст. 35 комментируемого Закона включена часть 11.1, устанавливающая соответственно, что представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования выражается также в возможности отзыва избирателями главы муниципального образования и удаления главы муниципального образования в отставку, что предусмотрено в ст. 74.1 комментируемого Закона, введенной тем же Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ.

6. Часть 6 комментируемой статьи определяет исчерпывающий перечень случаев досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Так, предусмотрено, что данные полномочия прекращаются досрочно в случае:

1) смерти. Смертью согласно п. 2 ст. 17 части первой ГК РФ прекращается правоспособность гражданина;

2) отставки по собственному желанию. Данный случай является единственным случаем добровольного досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;

2.1) удаления в отставку в соответствии со ст. 74.1 комментируемого Закона. Пункт введен Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ, которым и включена в данный Закон указанная статья 74.1, регламентирующая удаление главы муниципального образования в отставку. Как предусмотрено в ч. 1 указанной статьи, представительный орган муниципального образования в соответствии с комментируемым Законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

3) отрешения от должности в соответствии со ст. 74 комментируемого Закона. В части 1 указанной статьи в рамках регламентации ответственности главы муниципального образования перечислены случаи, в которых высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования;

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным.

Признание гражданина недееспособным предусмотрено статьей 29 части первой ГК РФ. Согласно п. 1 указанной статьи гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над ним устанавливается опека.

Ограничение дееспособности гражданина предусмотрено в ст. 30 части первой ГК РФ. В соответствии с п. 1 данной статьи (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2012 г. N 302-ФЗ*(158)) гражданин, который вследствие пристрастия к азартным играм, злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над ним устанавливается попечительство.







Сейчас читают про: