Теория естественного права. 4 страница

Методы осуществления функций государства доста­точно многообразны. Так, выполняя охранительную функ­цию, государство использует методы убеждения и принуждения, для реализации экономической функции не­обходим целый набор экономических методов – экономическое прогно­зирование, экономическое планирование, льготное кредитование и ин­вестирование, государственные субсидии, защита потребителей и др.

Вместе с тем, представляется возможным объединить все имеющиеся методы в две группы: императивных и диспозитивных.

Методы императивного характера предполагают издание и обеспечение при помощи средств принуждения государственно-властных предписаний устанавливающих максимально конкретные правила поведения. При этом выполнение этих правил должно осуществляться в четком соответствии с содержащимися в них установками. Субъекты, на которых оказывается воздействие при помощи императивных методов, участвуют в реализации функций государства, руководствуясь принципом: «разрешено делать, то, что разрешено законом». К примеру, лица участвующие в реализации правоохранительной функции обязаны осуществлять свои полномочия в четком соответствии с законом, в рамках установленных законом процедур и с соблюдением определенных законом сроков.

В свою очередь методы диспозитивного характера связаны с определением общих границ «очерчивающих» область дозволенного поведения и определяющих сферу, в рамках которой субъекты самостоятельно (используя договорную форму) вырабатывают правила взаимного общения в процессе реализации той или иной функции государства. Основным принципом применительно к диспозитивным методам управления является: «разрешено делать все, что не запрещено законом». Наиболее широкое применение диспозитивные методы получили в ходе осуществления экономической функции, когда государство, закрепив на законодательном уровне наиболее значимые правила, с которыми связывается обеспечение законности экономической деятельности хозяйствующих субъектов, вместе с тем не препятствует их инициативной деятельности.

Вопросы для самоконтроля:

Дайте понятие и раскройте содержание функции государства.

Охарактеризуйте основные признаки функций государства.

Определите различие функций государства:

по сфере действия;

по времени действия;

по степени социальной значимости.

Назовите основные внутренние функции государства.

Назовите основные внешние функции государства.

В каких формах и при помощи каких методов реализуются функции государства?

Дополнительная литература

Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. – Саратов, 1979.

Бельский Н.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. – 1997. – № 3. – С. 14 - 21.

Бородин И. Представительская функция прокуратуры// Законность. – 2001. – № 3. – С. 49 - 51.

Братко А.Г. Правоохранительная система. – М.: Юрид. лит., 1991.

Владимиров В.А. Основные функции посткоммунистического государства в области внутренней политики. – Тверь, 1992.

Каск Л.И. Функции и структура государства. – М., 1969.

Клепцова Т.Н. Функции и аппарат Российского государства в рыночной экономике. – М., 1992.

Колосов В.А., Туровский Р.Ф. Геополитическое положение России на пороге XXI века: реалии и перспективы // Полис. – 2000. – № 3. – С. 40 - 60.

Кузнецов И.И., Шестов Н.И. Геополитическое самоутверждение региона (на примере Саратовской области) // Полис. –2000. – № 3. – С. 117 - 127.

Лукашук И.И. Внешняя политика: президент и парламент // Государство и право. – 1996. – № 7. – С. 138 - 144.

Малько А.В. Государство: проблемы правового ограничения // Теория политики. Общие вопросы. – Саратов, 1994.

Морозова Л.А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. – 1993. – № 6. – С. 98 - 108.

Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности. – М.: Юрид. лит., 1998. – Гл. 1, 2.

Пахоленко Н.Б. От тоталитаризма к демократии: о функциях государства в переходный период // Политические проблемы теории государства. – М., 1993. – С. 28 - 38.

Право и власть. – М.: Прогресс, 1990.

Проблемы теории государства и права. – М.: Проспект, 1999. – Гл. 5.

Проскурин С. Геополитические вызовы и внешнеполитическая деятельность России // Власть. – 2000. – № 5. – С. 70 - 76.

Рогачев А.А. Внешние функции государства социалистического типа. – М., 1986.

Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий // Государство и право. – 1997. – № 2. – С. 24 - 32.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М., 2001. – Гл. 1, 3.

Цымбурский В.А. Геополитика как мировидение и род занятий // Полис. – 1999. – № 4.

Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. – М., 1970.

Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. – М., 1997. – Гл. 14.

Шамхалов Ф.И. Государство и экономика: (власть и бизнес). – М., 1999.

Терминологический словарь

Функция – (лат. functio – исполнение, совершение) внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений.

Функции государства – это основные направления его деятельности, выражающие сущность и социаль­ное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущи­ми ему методами.

Внутренние функции – это главные направления внут­ренней политики государства, деятельность, направленная на выполнение внутренних задач государства. Внутренние функции государства характеризуют его деятельность в пределах собственной территории.

Внешние функции государства – это основные направле­ния его деятельности во внешней политике, в отношениях с другими государствами. Внешние функции государства позволяют говорить о нем как о субъекте международных отношений.

Форма осуществления функций государ­ства – сходная деятельность государственных органов по выполнению функ­ций государства.

Методы осуществления государственных функций – это приемы, с помощью которых реализуются функции государ­ства.

1. К какому понятию относится определение: «Основные направления деятельности государства, выражающие его сущность и социаль­ное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущи­ми ему методами»?

1. Формы государства.

2. Функции государства.

3. Механизм государства.

2. По какому основанию функции государства подразделяются на внутренние и внешние?

1. Виды ветвей государственной власти.

2. Продолжительность действия.

3. Сфера государственной деятельности.

3. На какие разновидности подразделяются функции государст­ва в зависимости от видов ветвей государственной власти?

1. Внутренние и внешние.

2. Постоянные и временные.

3. Законодательные, исполнительные и судебные.

4. Функции государства подразделяются на постоянные и временные в зависимости от

1. Сферы государственной деятельности.

2. Продолжительности действия.

3. Видов ветвей государственной власти.

5. Какая функция государства состоит в поддержании доста­точного уровня обороноспособности страны с целью предупреж­дения и отражения вооруженной агрессии?

1. Обеспечения мира и поддержки мирового правопорядка.

2. Интеграции в мировую экономику.

3. Обороны.

6. Какие факторы являются решающими в определении направ­ленности деятельности государства?

1. Сущность государства и его социальное назначение.

2. Форма правления и политико-территориальное устройство государства.

3. Административно-территориальное устройство государства.

7. Какая форма реализации функций государства не относятся к числу правовых?

1. Организационная.

2. Правотворческая.

3. Исполнительно-распорядительная.

8. Какая функция государства должна стать главной в цивили­зованном обществе?

1. Интеграции в мировую экономику.

2. Привлечения иностранных инвестиций.

3. Защиты прав и свобод человека.

9. Какая функция является новой для российского государства в современный период?

1. Социальной защиты.

2. Интеграции в мировую экономику.

3. Обороны.

10. Функции государства по степени их социальной значимости классифицируются на:

1. Внутренние и внешние.

2. Постоянные и временные.

3. Основные и производные.

Тема 6. Механизм государства

Учебные вопросы:

1. Понятие и структура механизма государства. Соотношение понятий механизм государства и аппарат государства.

2. Понятие, назначение и признаки аппарата государства.

3. Понятие, признаки и виды органов государства.

4. Принципы организации и деятельности государственных органов.

Понятие и структура механизма государства.
Соотношение понятий механизм государства
и аппарат государства

Рассматривая государство как специфическую социально-политическую организацию, возникающую на определенном этапе общественного развития в целях защиты членов сообщества, обеспечения условий, способствующих стабильному, поступательному развитию цивилизации, необходимо обратить внимание на то, что государственная деятельность носит не стихийный, а целенаправленный характер.

При этом различные направления государственной деятельности (функции государства) реализуются многочисленными государственными и негосударственными органами, в совокупности образующими государственный механизм.

Механизм государства олицетворяет государство в целом, представляет собой его реальное материализованное воплощение, его «плоть и кровь». Вне и без государственного механизма нет и не может быть государства.

Механизм государства есть та реальная организацион­ная материальная сила, располагая которой, государство осуществляет власть. Механизм является структурным и предметным олицетворением государства, представля­ет собой материальное «вещество», из которого оно состоит. Можно сказать, что механизм суть деятельное, постоянно функционирующее выражение государства.

Таким образом, механизм государства – это система объединенных структурными и функциональными связями институтов, деятельность которых направлена на достижение целей и решение задач определяемых системой функций государства.

Понятие «механизм государства» тесно связано с категорией «аппарат государства» (государственный аппарат, аппарат государственной власти).

В учебной и научной литературе нередко содержится анализ соотноше­ния понятий «аппарат государства» и «механизм государства».

В теории государства и права понятие механизма государства рассматривается как в широком, так и в узком смысле.

Узкий подход содержит в себе представление о структуре государственного аппарата как совокупности органов государственной власти и управления, в основу деятельности которых положен механизм государственного принуждения. Таким образом, понятия «аппарат государства» и «механизм государства» отождествляются (Матузов Н.И., Малько А.В.).

Таким образом, с точки зрения данного подхода, под механизмом государства следует понимать систему государственных ор­ганов, взаимосвязанных и взаимодействующих, осуществ­ляющих задачи и функции государства.

Однако в процессе реализации функций государства принимают участие различные государственные организации, в том числе и такие, которые не обладают собственно властными полномочиями.

Сторонники широкого понимания механизма государства включают в него органы государственной власти, а также государственные органы и учреждения, не обладающие самостоятельными властными полномочиями, однако жизненно необходимые государству для эффективной реализации властных предписаний. Такие органы (учреждения), получили в науке название «материальных придатков государственного аппарата». Как правило, к материальным придаткам государства относят институты, при помощи которых реализуется государственное принуждение: вооруженные силы, полицию (милицию), органы безопасности, исправительные учреждения и т.д. Так, по мнению М.Н. Марченко, «государственный механизм рассматривается как совокупность различных государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти, а государственный аппарат ограничивается лишь системой государственных органов». Сходную точку зрения высказывают В.С. Афанасьев и В.В. Лазарев, которые считают, что «в государственный механизм входят законодательные органы, судебные и иные органы, а также силовые структуры, осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы т.п.)».

А.И. Королев относит к материальным придаткам органы, создаваемые при чрезвычайных обстоятельствах (война, стихийные бедствия) и имеющие временный характер (например, Государственный комитет обороны в период Великой Отечественной войны).

Можно согласиться с мнением этих авторов о том, что так называемые материальные придатки играют немаловажную роль в осуществлении задач, стоящих перед государством.

Однако термин «материальные придатки» можно было бы использовать в принципиально ином смысле: например, к ним можно отнести предприятия, учреждения, организации, осуществляющие материальное, техническое, финансовое и иное обеспечение деятельности государственных органов.

В этом смысле вполне приемлемым является определение механизма государства, сформулированное М.К. Исаковой: «Механизм государства – законодательно закрепленная система, располагающая необходимыми материальными придатками государственных органов, посредством которых осуществляются задачи и функции государства».

Таким образом, представители более широкого понимания механизма государства включают в него организации, предприятия, учреждения и т.д. Понятие государственного аппарата, в связи с этим, представляется более узким, поскольку в него включаются только специально создаваемые для управленческой деятельности государственные органы, которые не в состоянии решить весь комплекс проблемных вопросов, стоящих перед современным государством.

При этом зачастую именно к государственным организациям применяется категория «материальные придатки», и они определяются как «подразделения механизма государства, которые призваны осуществлять охранительную деятельность данного государства». Государственные учреждения понимаются как «подразделения механизма государства, которые властными полномочиями (за исключением их администраций) не обладают, а осуществляют непосредственную практическую деятельность по выполнению функций государства в социальной, культурной, воспитательно-образовательной, научной сферах»; а государственные предприятия – как «подразделения государственного механизма, которые тоже властными полномочиями не обладают (за исключением их администраций), а осуществляют хозяйственно-экономическую деятельность, производят продукцию либо обеспечивают производство, выполняют различные работы и оказывают многочисленные услуги для удовлетворения потребностей общества, извлечения прибыли».

Следовательно, с точки зрения широкого подхода к пониманию «механизма государства»: механизм государства – это система государственных органов, организаций, учреждений, предприятий, взятая в их взаимодействии и практическом функционировании.

В современной юридической литературе вполне обоснованно высказывается и иная точка зрения на соотношение понятий «государственный аппарат» и «государственный механизм», авторы которой обращают внимание, прежде всего, на этимологию данных категорий. Действительно, слово «аппарат» применительно к юридической науке означает «учреждение или ряд учреждений, обслуживающих какую-либо отрасль управления или хозяйства». Слово же «механизм» определяется как система, в которой движение одного вызывает движение другого. Подобным образом определяются значения этих слов и в толковом словаре русского языка С.И. Ожегова. Так, слово «аппарат» в нем толкуется как «совокупность учреждений, обслуживающих какую-нибудь отрасль правления государства», а слово «механизм» (в переносном значении) как «система, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида деятельности».

На основании этого утверждается, что понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» лежат в разных плоскостях и соотносятся между собой как вещь, находящаяся в покое, в статике (государственный аппарат), и эта же вещь, находящаяся в движении, в динамике (механизм государства), т.е. под аппаратом государства понимаются все органы государства в статике, а под механизмом государства – те же органы, но в динамике. Следовательно, изучая аппарат государства, говорят, прежде всего, о назначении, порядке образования, компетенции того или иного государственного органа, а изучая механизм государства — непосредственно о деятельности государственных органов, об их взаимодействии между собой.

Однако общим недостатком вышеперечисленных подходов, по мнению Р.А. Ромашова, является смешивание структурных и функциональных аспектов государственной организации общества и, как следствие, отождествление двух типов понимания государства: политического, в рамках которого государство рассматривается в качестве аппарата публичной политической власти и социологического, в рамках которого государство представляется как форма социальной организации общества.

Изменения, произошедшие в последние годы в политико-правовой системе России, обусловили усиление влияния негосударственных институтов (органы местного самоуправления, политические партии, вошедшие в парламент, СМИ и т.д.), которым государство передает часть своих функциональных полномочий, и которые в различных сферах общественной жизнедеятельности достаточно активно влияют на процессы реализации функций государства. В сложившейся ситуации представляется уместным разграничение структурных и функциональных составляющих государства и, как следствие различение феноменов «механизм государства» и «государственный механизм».

Структуру механизма государства, образуют государственные органы и учреждения, создаваемые по воле государства и действующие преимущественно в общегосударственных интересах. Таким образом, понятие «механизм государства» тождественно понятию «аппарат государства» в его широком смысле.

Категория государственный механизм включает в себя помимо механизма (аппарата) государства систему негосударственных органов, которым государство делегировало право реализации отдельных государственных функций, и наделило их соответствующими государственными полномочиями (прежде всего полномочиями, связанными с правоприменительной деятельностью).

Отношения между государственными и негосударственными институтами в государственном механизме могут быть условно названы «отношениями социального симбиоза» (взаимной полезности). Государство определяет и закрепляет при помощи правовых норм общезначимые правила поведения, реализует монополию на правосудие и государственное принуждение. Вместе с тем негосударственные институты оказывают влияние на правотворческие и правоприменительные процессы, конкурируют с государством в экономической сфере, ограничивают (при помощи общественных правозащитных организаций) возможности применения государственного принуждения.

Понятие, назначение и признаки аппарата государства

Важнейшей составляющей механизма государства, сточки зрения широкого подхода, является государственный аппарат – совокупность органов государственной власти и должностных лиц – представителей государственной власти, которые от имени государства и в его интересах участвуют в реализации государственных функций.

Государственный аппарат представляет собой систему органов и должностных лиц, с помощью которых осуществляются управленческие функции государства. В силу того, что государственный аппарат как раз и создается для выполнения функций государства, последним в этой связи принадлежит определяющая роль.

Аппарат государства – это система всех, наделенных властными полномочиями органов государства, созданных для решения стоящих перед ним задач и осуществления его функций (т. е. для управления об­ществом).

Деятельность государственного аппарата направлена на

разработку и принятие общеобязательных правил поведения (юридических норм);

установление системы юридических гарантий обеспечивающих эффективную реализацию правовых предписаний;

осуществление надзора и контроля за соблюдением законности и поддержанием правопорядка;

осуществление правосудия.

Рассмотрение государственного аппарата в качестве обособленной части механизма государства, предполагает наличие у него специфических качеств – признаков.

Признаки государственного аппарата:

формируется по воле государства с целью реализации государственных функций;

от имени государства осуществляет законотворческую и исполнительно-распорядительную деятельность, а также деятельность по отправлению правосудия;

обладает монополией на государственное принуждение;

включает органы государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной).

в основу формирования и функционирования государственного аппарата положен профессиональный принцип (сотрудники государственного аппарата осуществляют свои полномочия на профессиональной основе и не должны заниматься иными видам возмездной деятельности).

Понятие, признаки и виды органов государства

Структуру государственного аппарата образуют государственные органы – создаваемые по воле государства обособленные функциональные институты (подразделения) наделенные определенным объемом властной компетенции и осуществляющие от имени государства правотворческую, управленческую, правоисполнительную и правоприменительную деятельность.

Орган государства является первичным и важнейшим структурным элементом аппарата государства.

Государственный орган – это относительно самостоятельное, структурно обособленное звено государственного аппарата, создаваемое государством в целях осуществления определенного вида государственной деятельности, наделенное для этого соответствующей компетенцией и опирающееся в процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и принудительную силу государства.

Раскрытие понятия и признаков государственного органа позво­ляет глубже познать механизм государства в целом.

В качестве отличительных признаков государственных органов можно выделить следующие качественные характеристики:

формирование по воле государства и осуществление своих полномочий от имени государства. Государственные органы нередко называют органами государственной власти, подразумевая, что при их помощи реализуется государственный суверенитет в области установления и реализации требований института власти;

выполнение каждым государственным органом строго определенных, установленных в законодательном порядке видов и форм деятельности (законодательной, исполнительной, охранительной и т.д.);

наличие у каждого государственного органа юридически закрепленной организационной структуры, территориального масштаба деятельности, установленного положения в системе властной иерархии, определяющего характер и объем принадлежащих государственному органу полномочий, а также порядок его взаимоотношения с другими государственными (негосударственными) органами и организациями;

4) Важнейшим признаком органа государства являет­ся наличие у него компетенции – властных полномочий (правомочий) (совокупности прав и обязанностей) определенного со­держания и объема. Компетенция обусловлена предме­том ведения, т.е. конкретными задачами и функциями, которые решает и выполняет государственный орган. Компетенция обычно юридически закреплена (в консти­туции или текущем законодательстве).

Признаки государственного органа:

создается по воле государства и осуществляет свою деятельность от имени государства;

наделяется властными полномочиями;

занимает строго определенное место в системе властной иерархии;

имеет организационную структуру, территориальный масштаб деятельности;

принимает от имени государства предписания властно-распорядительного характера, обеспечивает реализацию этих предписаний, в том числе при помощи механизма государственного принуждения.

Особое место в государственном аппарате занимают должностные лица – представители государственной власти – государственные чиновники, управомоченные самостоятельно выступать от имени государства, принимать волевые решения, обеспечивать реализацию этих решений при помощи государственных гарантий и санкций, в том числе при помощи механизма государственного принуждения.

Должностные лица – представители государственной власти осуществляют государственную власть в форме судебного, административного усмотрения. Предполагается, что выработка и принятие властного решения по делу является результатом сознательного волевого поведения (усмотрения) должностного лица. Вместе с тем должностное лицо принимает решение на основании и в рамках, предусмотренных действующим законодательством. При этом, превышение должностным лицом своих полномочий рассматривается как произвол.

Должностные лица осуществляют государственную власть на профессиональной (возмездной) основе и не имеют права заниматься другими видами оплачиваемой деятельности (за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности). Выступая в качестве полномочных представителей государства, чиновники не должны использовать властные полномочия в эгоистических интересах личного или корпоративного характера.

Наряду с представителями государственной власти – профессиональными чиновниками, существует особая категория должностных лиц, которые, находясь на государственной службе, вместе с тем являются представителями государственной власти только в период реализации конкретных профессиональных функций (часовой на посту, пограничник, охраняющий государственную границу, сотрудник ГИБДД осуществляющий контроль за безопасностью дорожного движения и т.д.). Особенностью в данном случае является выведение указанных лиц на время реализации ими государственно-властных полномочий за пределы служебной субординации. Выполняя эти функции, лицо является полномочным представителем государства и обязано подчиняться требованиям закона, даже в тех случаях когда эти требования идут вразрез с приказами их непосредственных начальников (командиров).

При помощи государственных органов осуществляется реализация функций государства в различных сферах.

В связи с этим выделяются следующие критерии классификации государственных органов:

1) По способу образования:

выборные (представительные),

назначаемые (производные).

Формирование представительных органов осуществляется путем выборов, в которых принимают участие все граждане государства, обладающие активным (правом выбирать) избирательным правом. В России активным избирательным правом обладают все граждане достигшие 18-летнего возраста. Выборы в представительные органы государственной власти проводятся на альтернативной основе (как минимум два кандидата на одну должность). Выборными государственными органами, например, являются Государственная Дума, Президент Российской Федерации, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.

Назначаемые (производные) органы государства формируются в административном порядке (путем принятия волевого решения о создании органа и назначения на должность сотрудника). Назначаемым органом, например, является Правительство Российской Федерации. В ряде случаев назначение на должность предполагает процедуру одобрения выдвинутой в административном порядке кандидатуры представительным органом. В частности, представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства должна одобрить Государственная Дума; судья Конституционного Суда Российской Федерации считается назначенным, если получил при голосовании большинство от общего числа членов Совета Федерации.

Назначение предполагает, что на должность претендует единственный кандидат. Если его кандидатура не получает одобрения, то процедура либо повторяется с участием этого же кандидата, либо рассматривается другая кандидатура.

2) По времени действия:

постоянные (не ограниченные сроком действия),

временные (ограниченные сроком действия).

Постоянные государственные органы не ограничены в своих профессиональных функциях какими-либо сроками или обстоятельствами, действуют до ликвидации (реорганизации). Например, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство, судебные органы.

Временные органы создаются для реализации конкретной функции и, после того, как эта функция выполнена, прекращают свое существование. Например, Конституция РФ устанавливает, что в случае возникновения необходимости в разработке и принятии новой Конституции, создается специальный орган Конституционное Собрание, который полномочен решать вопрос о необходимости принятия новой Конституции и, в случае, если такое решение принято, разработать и принять Конституцию, после чего прекращает свое существование.