Принцип единства бюджетной системы

Принципы функционирования бюджетной системы

Структура

Бюджетная система РФ

Ст 6 БК: бюджетная система – основанная на экономических отношениях и террит устройстве РФ, регулируемая законодательством РФ совокупность фед бюджета, бюджета субъектов, местных бюджетов и внебюджетных фондов.

Принцип федерализма бюджетной системы: обязательства и ответственность за их исполнение должны быть четко определены на каждом уровне => в основе – гос устройство.

Ст 10 БК

1. фед уровень = фед бюджет + бюджеты фед внебюджетных фондов (ПФР, ФФОМС, ФСС)

2. рег уровень = бюджеты субъектов + бюджеты внебюджетных фондов субъекта.

3. местный уровень разделяется по критерию объема на два подуровня ден средств:

a. бюджеты муниц районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниц образований Мск и СПб

b. бюджеты городских и сельских поселений

Отд нас пункты могут не обладать статусом МО, но имеют самостоятельные сметы доходов и расходов, кот учитываются в качестве составной части городских или сельских поселений.

Ст 28 БК. Для законодателя этот перечень исчерпывающий, но в теории и практике КС находится и др принципы. Среди других:

1. принцип бюджетного федерализма.

2. признак иерархичности.

Но да вернемся к формальностям. БК закрепляет:

Чтобы мы могли сопоставить соответствующие финансовые потоки ден средств при формировании доходов и расходов всех уровней бюджетной системы, мы должны установить определенные единые основы для функционирования. Их закрепляет фед законодатель через принцип единства бюджетной системы.

Проявляется это в том, что единым образом формируются доходы, единая бюджетная классификация доходов и расходов, единый подход к осуществлению правил бюджетного процесса на всех уровнях, единые формы бюджетной классификации, единый порядок исполнения суд решений. Сопоставимость показателей, единство формирования доходов и расходов, единство в фин отношениях разл уровня.

Достигается за счет установления федеральным законодателем единых правил, кот распространяются на всех субъектов бюджетной системы. КС отмечал, что конституционные принципы единства экономического пространства и устойчивость фин системы – задачи федерации => для этого бюджетная система должна функционировать по единым правилам.

Субъекты федерации и МО при этом не лишены полной самостоятельности, просто они должны действовать исходя из стандартов РФ. Поэтому второй принцип:

2. принцип самостоятельности бюджетов.

После установления правил о едином порядке формирования, каждый из публ субъектов обладает определенный самостоятельностью. Она проявляется в том, что в структуре бюджетной системы все ден средства обособлены, для каждого соотв бюджета открывается счет в ЦБ, средства бюджета каждого образования обособляются => мы отграничиваем эти ден средства от средств др бюджетов системы.

В позитивном отношении принцип самостоятельности гарантирует каждому публично-правовому образованию право на собственный бюджет и означает закрепление за органами государственной власти и местного самоуправления права обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы; право устанавливать налоги и сборы, подлежащие зачислению в соответствующий бюджет; право самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов.

Органы власти несут ответственность за надлежащее осуществление указанных полномочий.

Формируя ден фонд для каждого субъекта с тем, чтобы каждый публ субъект мог реализовать свои полномочия за счет этих ден средств, за счет которого исполняются его собственные расходные обязательства, которые так же принимались самостоятельно.

Этими средствами каждый субъект несет самостоятельную имущественную ответственность.

Формируются средства за счет самост мест налогов.

Каждый из публ субъектов самостоятельно принимает свой зак акт о бюджете на соотв уровне. Хотя в целом бюджетный процесс реализуется по единым правилам, предписанным федерацией.

Субъекты и МО самостоятельно решают вопросы, касающиеся межбюджетных отношений, самост определяется трансферты. Субъект РФ или МО может передать или перераспределить часть своих доходов в нижестоящие бюджеты.

Самостоятельность не бесконечна. Она ограничивается не только единым порядком, установленным федерацией, но и отд запретами, проистекающими из имущественной ответственности каждого публ субъекта за реализацию полномочий (негативный аспект самостоятельности):

А) если субъекту переданы полномочия, то вместе с ними обязательно передаются ден средства для их реализации. Реализовывать обязательства одного публ субъект за счет др субъекта запрещено.

Б) невозможно принять НПА, кот приводит к потерям нижестоящих субъектов. Например, РФ не может вводить льготы для рег налога. А если такой акт все-таки будет, то РФ должна компенсировать соотв потери.

В) недопустимость изъятия доп доходов, полученных в результате эффективного расходования бюджета. КС от 21 марта 97 № 5-П: нельзя формировать свои доходы в ущерб доходам иных субъектов.

3. принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов.

РФ, ее субъекты и МО самостоятельны, имеют самостоятельные доходные источники => необходимо разграничение полномочий, из которых проистекают расходные обязательства.

Механизмы разграничения в сфере доходов и расходов различны.

По доходам. С одной стороны, мы осуществляем закрепление дохода за определенным уровнем бюджета в системе на постоянной бессрочной основе и либо закрепляем 100% поступления в бюджеты субъектов или иные нормативы отчислений. Например, НДФЛ (фед налог) 70% - субъектам, 30% - местные. Не все фед налоги поступают в доход федерации, а муниципальные – в доход МО.

Разграничение доходов на налоговые и неналоговые поступления.

Дополнительно осуществляется распределение (формирования доходов) через распределение бюджетных трансфертов.

О расходах. Они в первую очередь по полномочиям: КРФ, 184-ФЗ.

4. равенство субъектов в отношении между собой и с РФ.

Это не обязат количество ден средств для каждого публ образования, это юр равенство с точки зрения реализации прав и обязательств.

Нормативы отчислений при формировании доходов устанавливаются едиными для всех субъектов или МО, не зависят от характеристик, кроме СПб и Мск.

В отношениях с РФ скорее дифференцированное равенство. Экономические показатели разных субъектом и МО, а РФ обязана поддерживать стандарт жизни на всей территории РФ, так что ей придется осуществлять выравнивание. Законодатель прямо предусматривает отдельную форму трансфертов – дотации на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности.

КС о 4 дек 2007: недостаточность собственных источников влечет обязанность осуществлять сбалансированность нижестоящих бюджетов.

5. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджета.

Характерен для публ фондов.

Доходы формируют единый публ ден фонд (обезличивается при поступлении) и потом распределяются на основании решений органов власти. Не могут быть взаимосвязаны доходы и расходы. Но есть и исключения, они касаются тех доходов, кот по своей природе не могут не быть связанными расходованиями: субвенции и субсидии, межд договоры, операции за пределами РФ, прямое предписание закона, добровольные пожертвования. А так же отдельные виды неналоговых доходов, на которые пока не распространяется принцип общего покрытия: доходы бюджетных учреждений от предпринимательской деятельности. Эти доходы пока что не изымаются в бюджет, они по второму кругу идут на финансирование деятельности учреждения. При этом они отражаются на счете органов федерального казначейства.

Субвенция – ден средства, кот передаются др уровню для того, чтобы были реализованы полномочия, переданные др субъекту, то есть субвенция целевая.

6. принцип сбалансированности.

Количественное выражение, в отличии от качественного (общее покрытие). Если мы принимаем закон о бюджете, в кот определяем размер дефицита, то его требуется балансировать через источники финансирования бюджета. Общий объем расходов = объем доходов + средства из источников финансирования бюджета.

Дефицит может быть допущен, но его нужно количественно ограничить, что и сделано в БК. Но как реально все будет – это еще вопрос, бюджет – лишь план.

7. принцип полноты отражения доходов и расходов в соответствующем акте о бюджете.

За пределами бюджета (+ внебюджетных фондов) не должно формироваться никаких бюджетов для финансирования расходных обязательств публ субъекта. Неучтенных в бюджете доходов или расходов быть не должно, иначе у нас либо возникнут средства, которыми невозможно распорядится. Это является гарантией исполнения НПА.

8. принцип единства кассы.

Существует единый счет для каждого субъекта в ЦБ. Через этот счет и происходит все движения: туда зачисляются все поступающие и все расходуемые.

Единый счет бюджета - счет (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), открытый (открытых) Федеральному казначейству в учреждении Центрального банка Российской Федерации отдельно по каждому бюджету бюджетной системы Российской Федерации для учета средств бюджета и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

Исключение – операции за пределами РФ (консульства там всякие) и валютное законодательство.

КС от 15 дек 2006: по сути мы ввели принцип единства кассы, чтобы обеспечивалась прозрачность фин потоков.

Кредитные организации и обслуживание счета бюджета?!

9. принцип подведомственности расходов бюджета.

Финансирование происходит по системе «главный распорядитель (Министерства, службы, агентства) – распорядитель – получатели». Каждый получатель может находится в ведении только одного главного распорядителя и получать ден средства выделенные только от одного главного распорядителя.

Невозможна ситуация, когда ден средства поступают от главного распорядителя, в ведении которого не находится получатель. Если это необходимо, то ден средства перераспределяются между главными распорядителями.

10. принцип достоверности бюджета.

В ходе планирования как этапа бюджетного процесса составляются финансовые балансы территорий, прогнозы соц-экон развития, кот должны быть максимально приближены к реальной ситуации. Этим обеспечивается надежность. Задача гос органов при планировании – реально оценить показатели и следующие за этим возможности субъекта.

11. принцип прозрачности и открытости

Для этого и принцип единства кассы, и опубликование закона о бюджете, и отчета о его исполнении. Секретные статьи могут быть только в фед бюджете (Минобороны).

12. принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.

Любому $ в бюджеты придается публ цель, кот фиксируется в соответствующих лимитах по кодам бюджетной классификации. Даже если публ субъект для реализации своих публ целей вступает в ГП отношения, субъект продолжает участвовать в публ интересах, как и цель использования ресурсов.

Последующий за этим контроль и ответственность так же носит публ характер.

289 БК и 15.14 КоАП определяет нецелевое использование бюджетных средств – цели, не предусмотренные правовым основанием, кот служило основанием для получения этих ден средств. А ответственность не только в КоАП, но и УК.

Нецелевое использование выявляются органами фин контроля по документам и на основании того, на что фактически были направлены $ и на что они выделялись. И где граница между целеполаганием и маразмом?! Это пытается разрулить следующий принцип.

13. принцип результативности и эффективности бюджетных расходов, бюджетных средств и ориентированности не на жесткость регулирования, а на достижение результата.

Необходимы выделять $ и давать большую самостоятельность главным распорядителям, распорядителям и получателям $, для того, чтобы они достигли результат. Для этого их стимулируют к наиболее эффективному использованию бюджетных средств.

Бюджетное послание Президента от 23.06.08: механизмы, которые могут использоваться для предоставления большей свободы в распоряжении при условии достижения результата:

1. ведомственные целевые программы

2. гос муниц задания. Получатели и распорядители, кот наиболее эффективно используют средства для достижения результата, при этом затрачивают меньшее количество бюджетных средств, они получают возможность участвовать в ведомственных целевых программах для получения дополнительного $.

3. изменение устаревших норм, кот даст реализовать эту концепцию

4. система мониторинга для оценки качества достигаемого результата.