Понятие муниципального права

Муниципальное право – относительно новое понятие для российской правовой системы. Возникновение муниципального права как отрасли права относится к началу 1990‑х гг. В этот период в Российской Федерации шел процесс формирования правовой базы местного самоуправления. Количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление в нашей стране, стало важным фактором становления муниципального права как самостоятельной отрасли российского права.

В теории права под отраслью права понимается обособившаяся внутри его системы совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную область (сферу) общественных отношений [19, с. 396]. Муниципальное право регулирует общественные отношения, возникающие в сфере организации и функционирования местного самоуправления.

Изначально муниципальное право возникло как подотрасль конституционного права. В силу этого некоторые ученые и в настоящее время не рассматривают его в качестве самостоятельной отрасли. Мнение о муниципальном праве как подотрасли конституционного права обычно основывается на том, что местное самоуправление является одной из форм народовластия, в силу чего в Конституции РФ есть отдельная глава, в которой содержатся нормы, регулирующие основы местного самоуправления. Кроме того, особенностью подотрасли является наличие в ее составе общего института, закрепленного, как правило, в особой главе кодифицированного нормативного акта [2, с. 155]. В качестве такого кодифицированного акта применительно к муниципальному праву рассматривается Конституция РФ. Однако Конституция РФ является особым актом, носящим нормативно‑учредительный характер и содержащим в себе основы всех отраслей российского права. Придерживаясь данной точки зрения, с тем же успехом к подотраслям конституционного права можно отнести административное, гражданское, трудовое право и иные отрасли.

Правовое регулирование местного самоуправления отнюдь не исчерпывается конституционными нормами. А.Н. Костюков совершенно верно указывает, что общественные отношения, регулируемые конституционным и муниципальным правом, различаются. Конституционное право регулирует отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества, а муниципальное – отношения, возникающие при реализации права населения на местное самоуправление. Муниципальное право конкретизирует положения конституционного права в области местного самоуправления [12, с. 11].

В юридической науке существует также мнение, что муниципальное право является подотраслью административного права. Например, Ю.Н. Старилов наряду с милицейским, строительным, социальным, служебным, образовательным правом относит муниципальное право к Особенной части административного права [18, с. 21]. B.C. Четвериков, называя муниципальное право комплексной отраслью в силу отсутствия своих, специфических норм права и использования правовых норм конституционного, гражданского, административного права, фактически говорит о нем как подотрасли административного права [21, с. 50].

Безусловно, муниципальное право имеет очень много общего с административным. Во‑первых, само муниципальное управление достаточно схоже с государственным, так как осуществляется преимущественно с использованием метода власти – подчинения. Во‑вторых, муниципальная служба принципиально не отличается от государственной гражданской службы. В‑третьих, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, выполняя при этом функции государственного управления. В‑четвертых, в круг вопросов местного значения включается правоохранительная деятельность, органы местного самоуправления могут являться органами административной юрисдикции.

Тем не менее все это еще не позволяет включать муниципальное право в административное в качестве подотрасли.

Значительный объем в муниципальном праве норм конституционного, гражданского, финансового и некоторых других отраслей права позволяет считать его самостоятельной комплексной отраслью российского права. В пользу отраслевого характера муниципального права говорит и тот факт, что оно обладает присущим только ему предметом регулирования, специфическими правовыми конструкциями, своеобразной структурированностью норм, сочетанием различных методов юридического воздействия, т. е. совокупностью факторов внутреннего свойства [7, с. 9].

Слово «муниципальный» происходит от латинского «municipium», обозначающего буквально «самоуправляющаяся община» [7, с. 6]. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев уточняют, что «munus» по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а «capio» – беру, принимаю. В связи с этим муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя решение общегородских задач, распоряжение хозяйственными средствами [13, с. 45].

В процессе становления отрасли российского права, регулирующей организацию и функционирование местного самоуправления, за ней утвердилось наименование «муниципальное право», несмотря на наличие в русском языке близкого в данном случае по значению термина «местное право». Закон о местном самоуправлении (2003) предусматривает, что слова «местный» и «муниципальный» и словосочетания с ними должны пониматься как тождественные. В различных нормативных актах, затрагивающих данную сферу, чаще используется термин «местный». Так, в Конституции РФ и других нормативных актах говорится о местном самоуправлении, органах местного самоуправления, местном бюджете и т. п. Вместе с тем в законодательстве речь идет о существовании муниципальной собственности, муниципальных образованиях. В связи с этим наименование отрасли права, регулирующей местное самоуправление, как «муниципальное право» представляется вполне допустимым.

Под муниципальным правом понимается не только отрасль права, но еще и научная, и учебная дисциплины. Все эти понятия взаимосвязаны между собой, так как имеют один источник – сферу общественных отношений, возникающих при организации и деятельности местного самоуправления. Однако каждое из этих понятий имеет свое специфическое содержание.